农民权利保护视角下宅基地退出机制的完善

陈 源 媛

(华中师范大学法学院，湖北 武汉 430079)

一、农民权利保护视角下宅基地退出机制的实践

在我国法律制度体系中，土地制度最能体现本土性和民族性。即使是在国外获得广泛认可的成熟做法，只要未经试验证实，都无法保证其能适用于我国。因此，在我国农村的土地改革过程中，试点先行依然是一种实然状态[1]。笔者对湖北宜城、宁夏平罗、安徽金寨等全国首批15个宅基地制度改革试点地区的政策文件进行梳理后发现，当前的宅基地退出机制大致可以分为强制无偿模式和自愿有偿模式。强制无偿模式是指对于因历史原因或其他原因形成的超占、多占的违法宅基地，集体经济组织以建立农村集体土地节约、集约、高效利用机制为目标导向，通过向宅基地使用人行使收回权的方式，提高宅基地利用效率的退出模式。四川省泸县、贵州省湄潭县、安徽省金寨县、湖南省浏阳县均建立了宅基地无偿退出模式，并制定了一系列的条件和标准。宅基地自愿有偿模式是指宅基地使用权人有权根据自身的实际情况，向集体经济组织申请退出宅基地，并要求集体经济组织向自己支付与退出的宅基地等价的货币、住房或其他形式补偿的退出模式。在此种模式下，宅基地使用权人对于是否退出宅基地享有完全的自主决定权，任何组织、单位、个人不得强迫宅基地使用权人作出与自身意愿相违背的选择。根据中央“多渠道筹集资金，探索通过多种方式鼓励进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地”的要求，各地在实践中纷纷探索出了“补偿+置换”的多元化补偿形式，包括货币补偿、住房置换、指标置换等。就货币补偿而言，补偿价格主要通过统一规定、协商确定、评估确定等方式予以确定，补偿范围主要包括宅基地及地上房屋的补偿、资格权的补偿。就住房置换而言，其作为推进农村城镇化的一种手段，指宅基地使用权人以宅基地换取城镇或规划区内的房屋。在各试点地区中，最具成效的当属浙江省义乌市开展的城乡新社区建设。截至2018年，义乌市的住房置换交易已经发生5 078宗，成交面积达到280 660 m2，成交金额约20亿元[2]。就宅基地指标置换而言，其实质是城乡建设用地增减挂钩，即农民或集体经济组织将宅基地复垦为耕地，从而获得可交易的建设用地指标。按指标置换的主体划分，宅基地指标置换可以分为以集体经济组织为主体的指标置换和以农民为主体的指标置换。在以集体经济组织为主体的指标置换模式中，集体经济组织为宅基地复垦方和建设用地指标转出方。贵州省湄潭县、四川省泸县、福建省晋江市等地均采用此种置换模式。在以农民为主体的指标置换模式中，农民为宅基地复垦方和建设用地指标转出方。如浙江省义乌市规定，宅基地使用权人自愿退出宅基地后，可以选择将宅基地复垦为耕地，复垦后的耕地经验收合格后获得集地券，集地券可以在义乌市搭建的交易平台上进行流转、质押、存储。

从各试点地区的实践来看，在“实现好、维护好、发展好农民权益”改革目标的引领下，各地纷纷探索出多种不同的路径以强化农民的参与感、幸福感、获得感，部分地区获得了较为突出的改革成效。但各地对于如何通过权利的配置和运行来保障农民的宅基地权益，缺乏统一的制度共识[3]，导致发展效益和农民利益的“二重分割”[4]。部分地区甚至出现了以宅基地退出为借口侵害农民合法权益等问题，不利于改革的进一步推进。

二、农民权利保护视角下宅基地退出机制的困境

(一)农民成员权受到忽视

与宅基地两权分离的权利结构相比，宅基地三权分置最大的创新点在于将过去混杂在一起的成员资格和宅基地使用权予以分离，形成2个独立的权利，即资格权和使用权[5]。资格权作为一项政策术语，并不存在于我国现行法律的物权体系框架内。因此，学术界掀起了一场关于资格权法律性质的讨论，大致形成了3种颇具代表性的观点：(1)资格权是现行的宅基地使用权。一方面，资格权是一种分配资格，并不属于实体财产权利的一种；另一方面，从农民对宅基地享有的实际权益来看，既包括取得宅基地之前，基于宅基地分配资格享有的分配请求权，也包括取得宅基地之后，享有的用益物权性质的宅基地使用权。因此，资格权是农民基于成员资格而专享的宅基地使用权[6]。(2)资格权是成员权。即资格权是集体成员在集体所有土地上，实现其享有的居住权益的方式。资格权最为重要的权能表现在，集体成员向集体经济组织行使宅基地分配请求权，从而获得宅基地使用权[7]。(3)资格权是剩余权。按照农地三权分置中承包权的产生逻辑，资格权是使用权让渡有期限的土地使用权后所享有的剩余权[5]。笔者认为，对于宅基地三权分置问题的法律解释应始终以宅基地三权分置的改革目的为出发点和落脚点。宅基地使用权的身份化既是宅基地领域积压已久的根本性问题，也是宅基地三权分置改革的核心。因此，将农户基于成员身份享有的包含宅基地分配请求权在内的成员权，与对宅基地享有的包含占有、使用、收益、处分的物权相分离，就成为了实现宅基地使用权去身份化的有效途径[8]，这也是实现宅基地三权分置改革目的的首要措施。由是观之，宅基地资格权依赖于集体经济组织成员身份，应将其划归于成员权的范畴，具体权能包含宅基地分配请求权、集体收益分配请求权、退出补偿权等。宅基地退出可分为宅基地使用权退出与宅基地资格权退出。宅基地使用权退出与宅基地资格权退出之间的关系应当表述为，宅基地资格权退出必然导致宅基地使用权退出，宅基地使用权退出并不必然导致宅基地资格权退出。也就是说，只有当主体丧失集体经济组织成员身份时，宅基地资格权退出与宅基地使用权退出之间才可以画上等号。若主体退出宅基地后，尚未丧失集体经济组织成员身份，则其可以自行选择是否放弃宅基地资格权。

实践中，各试点地区在宅基地使用权退出与宅基地资格权退出的关系问题上，都采取避而不谈的态度，只对宅基地分配请求权作了比较详细的规定。如天津市蓟州区明确规定，通过养老置换、住房置换、商品房补贴置换退出宅基地使用权的农民，丧失宅基地分配请求权。还有部分地区在宅基地退出申请环节，要求农民必须向集体经济组织提交不再重新申请宅基地的承诺书。但根据我国《土地管理法》第63条第1款和第5款的规定，集体经济组织成员在以下情况中丧失宅基地分配请求权：(1)集体经济组织成员已经拥有一处符合标准面积的宅基地；(2)集体经济组织成员将宅基地出卖、出租、赠予给第三人。宅基地使用权人自愿退出宅基地后，失去对宅基地的占有，且此种自愿退出行为既不属于出卖、出租，也不属于赠予。因此，除宅基地使用权人自愿放弃的外，依法退出宅基地的原宅基地使用权人并不丧失宅基地分配请求权。将签署不再重新申请宅基地的承诺书作为退出宅基地的必要条件之一，实际上是强迫农户放弃自己应当享有的合法权利。退一步讲，即使要设定重获宅基地分配请求权的否定要件，也应当从生活保障、固定住所等方面进行衡量，而非一概剥夺退出宅基地农户，特别是进城务工农户返乡后获得住房保障的权利。

宅基地制度是集体化的产物，集体制度的本质特征是集体成员身份特征[9]。在当前的宅基地改革进程中，宅基地资格权退出机制缺位的问题直接影响了宅基地退出机制的顺利推进与实际成效。因此，如何在不损害集体和其他集体成员利益的前提下，有效衔接宅基地使用权退出机制与宅基地资格权退出机制，平衡多主体之间的利益，就成为改革的关键。

(二)农民知情权受到限制

在宅基地退出过程中，农民行使监督权是有效制约地方政府滥用行政权力的方式之一。落实监督权的首要前提是保障知情权，宅基地使用权人只有及时掌握并了解与宅基地退出相关的法律法规、政策性文件等内容，才能知道政府的各种行为是否于法有据。但各地方政府在宅基地退出领域的政府信息公开上，表现得并不尽如人意。

1.宅基地退出信息依申请才公开。这不利于宅基地使用权人及时、有效地获取地方规范性文件。随着信息技术的飞速发展，政府网站已经成为各级政府公开政府信息的主要阵地。笔者以“宅基地退出”“宅基地退出管理办法”“宅基地退出规定”为关键词，对15个宅基地首批试点区的政府网站进行搜索后发现，超过半数以上的政府网站搜索不到相关内容，如青海省湟源县、云南省大理市、湖北省宜城市、浙江省德清县等。若宅基地使用权人想要获取相关的政策性文件，需要主动向行政机关申请。如在湖南省浏阳市人民政府网站的领导信箱栏目中，有多封信件均提到：“由于在各个公开的网站平台都查询不到相关文件，希望可以提供贵市制定的，与宅基地有偿退出补偿政策或宅基地改革措施相关的文件。”[10-11]虽然公众可以通过申请的方式获得自己所需的政策文件，但此种方式效率低下，且不符合《政府信息公开条例》的相关要求。根据《政府信息公开条例》的规定，我国政府信息公开分为主动公开和依申请公开。其中，涉及主动公开的条款包括《政府信息公开条例》第19条、第20条及第21条。地方政府围绕宅基地退出机制建立的一系列规范性文件，从原则上看属于第19条“涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓”的政府信息，从具体内容上看属于第21条“贯彻落实农业农村政策”的政府信息。因此，应当将宅基地退出信息纳入政府信息主动公开的范围内。

2.宅基地退出信息具有宏观性与不确定性。这不利于宅基地使用权人准确理解规范性文件的具体内涵。从政策规范层面上看，宅基地退出机制缺乏较高层级的法律支撑，相关规定多为效力层级较低的地方规范性文件。这些由各地政府结合本地区实际情况及经济发展水平所制定的规范性文件受政策的影响和引导较多[12]，导致公众在理解某项具体条款时，存在诸多困惑之处。如福建省晋江市发布的《晋江市农村宅基地自愿有偿退出指导意见》规定：“宅基地使用人自愿将宅基地出租或无偿借给集体使用的，农村集体经济组织应出具相应的租借凭证，不得擅自取消原使用人依法应拥有的宅基地资格权。”“宅基地资格权”是一项政策术语，除了中央发布的多项文件曾概括性提及外，并无任何法律文本对资格权的具体内涵进行解释。而《晋江市农村宅基地自愿有偿退出指导意见》也没有对资格权的内容进行说明。由此引发公众的疑问：此处的资格权是指广义上的，农民依据集体经济组织成员身份，享有的包含身份权益和财产权益在内的综合性权利，还是指狭义上的，集体经济组织成员享有的申请宅基地的资格？可见，即使部分地区主动公开与宅基地退出相关的地方性规范文件，但文件表述具有模糊性，导致公众无法对文件内容形成准确的认识，使得地方实践情况与政策制定者的预期情况存在偏差。

(三)农民收益权无法落实

宅基地三权分置是一种由“所有权—资格权—使用权”共同组成的复杂的权利复合结构，虽然各项权利均具有独立的规范功能，但基于我国现阶段的改革目标和体制要求，三项权利之间应当紧密结合，各项制度之间应当发挥功能协同效应[13]。当前，宅基地退出表现为闭合型和永久性，即宅基地使用权人只能将闲置宅基地永久性退还给集体经济组织，不能通过租赁的方式交由集体经济组织规划利用，也不能流转给集体经济组织以外的成员。因此，在宅基地使用权权能有限、市场流转机制不畅、财产变现能力不足的情况下，农户没有其他可选的利用途径，除了闲置，别无他法[3]。

在土地改革初期，农户很大程度上是基于生活保障方面的考量而做出退出宅基地的价值选择。祖辈流传下来的闲置宅基地面积较小，随着家庭内人口增多，人均使用面积不断增加，祖传的宅基地面积已经无法满足现在家庭的生活需求。若不将原来的宅基地交还给集体，农户不可能从集体处再次取得无偿分配的宅基地。当前，宅基地闲置状况与土地改革之初的状况并无较大不同，但农户内在的行为逻辑和价值选择基础却不尽相同。在宅基地三权分置的改革背景下，随着城镇化的快速发展，城乡双向互动机制建立。对于大多数农户来说，宅基地已经不是唯一承载生存保障功能的生活资料了，因此，宅基地变现能力的高低成为农户关注的重点。农户只有在通过宅基地退出获得的补偿款价值大于或等于通过闲置宅基地征收或闲置宅基地市场化流转等方式获得的收益的情况下，才会考虑主动退出闲置宅基地。当前实施的宅基地退出机制改革在盘活农村宅基地市场方面的表现并不尽如人意。随着宅基地改革进入深化阶段，全国各地即将全面开展宅基地改革，若没有更好的制度设计，则集体经济薄弱的农村地区很难承担起改革所需的资金[14]，宅基地退出制度改革将会陷入瓶颈期。此时，宅基地退出机制与宅基地流转制度之间的联动，就成为改变这种困境的必然选择。

(四)农民参与权被弱化

目前，宅基地退出实行行政审批模式。宅基地退出行政审批模式是指乡(镇)人民政府根据宅基地使用权人的申请，对相关行为的合法性、真实性进行审查，采取批准、同意的方式，准予其退出宅基地的一种行政管理模式。不可否认，政府主导下的行政审批模式在一定程度上维护了宅基地退出秩序，为宅基地退出机制改革的平稳进行提供了合理的支撑和保障。但从宅基地三权分置的市场化改革目标来看，政府主导下的宅基地退出行政审批制度违背了市场供求关系，弱化了农民参与权。长期以来，家庭经营种植业是我国农村地区最主要的生产经营方式。但随着经济发展水平不断提高，农民在有限的土地上以精耕细作的方式获得的微薄收入很难满足其自身以及家庭的生活需要。宅基地三权分置政策的推行, 顺应了生产力的发展规律，旨在通过放活宅基地使用权，促进农业生产方式与土地市场化的再发展[15]。但宅基地自身固有的保障性、身份性等特征，阻碍了宅基地市场化改革的步伐。在这一背景下，宅基地指标置换成为最能体现市场化改革意蕴的退出模式。在宅基地指标置换中，农民将宅基地复垦为耕地后，可以将其置换为城镇建设用地指标。随后，政府再将置换后获得的城镇建设用地指标用于交易。此种置换方式既可以解决农村宅基地浪费问题，也有助于解决城市建设用地紧张问题，最终实现“建立城乡一体化的建设用地市场”的目标。但地方政府一旦拥有极强的话语权后，自身具有的逐利性极易使其从自己的利益出发，将通过宅基地退出获得的建设用地指标用于工业化和城镇化用地，而忽视了建设用地的客观供求关系，导致宅基地退出目标偏离正确的轨道。实践中，部分地方政府只是将宅基地指标置换简单理解为获得建设用地指标的手段，而忽视了复垦的真正目的在于改善农民生活。部分地方政府对于不符合宅基地退出条件的申请仍然给予审批通过，导致宅基地置换领域呈现出混乱的局面。因此，必须重新审视现行宅基地退出机制，进一步完善宅基地退出行政审批模式。

三、农民权利保护视角下宅基地退出机制的完善

(一)构建宅基地资格权退出机制

任何一项制度没有退出权作为保障，就没有真正的产权安全和财产自由[16]。就宅基地退出机制而言，应当谨慎确定宅基地资格权退出情形：既不能无限期、无条件地允许退出宅基地农户享有宅基地资格权，使改革无法取得真正成效，也不能堵塞进城落户农民返乡的通道，使其失去农村土地这最后一道屏障。实践中，影响宅基地资格权退出的因素主要有两类：(1)宅基地资格权退出与集体经济组织成员身份相关联。若农民集体经济组织成员身份丧失，则宅基地资格权自动丧失；否则，农民可自主选择是否退出宅基地资格权。(2)宅基地资格权退出与宅基地退出相关联。农民退出宅基地后，资格权自动退出，且退出后不得再次申请宅基地使用权。但也有部分地区为了激励农民退出闲置宅基地，消除其后顾之忧，建立了宅基地半退出模式，即退出宅基地使用权的同时保留宅基地资格权。如江西省余江县实行以“空间换时间”的土地配置模式，即农户退出宅基地后，若因为思乡情结，或无法融入城市生活等原因，需要返乡居住的，15年后可以重新获得宅基地申请分配请求权。笔者认为，上述两类做法均存在不足之处：就第一类做法而言，因当前集体经济组织成员身份仍然与户籍制度挂钩，可能导致进城务工的农民不愿失去宅基地资格权，从而拒绝落户城镇；就第二类做法而言，15年后农村是否还有足够的宅基地可以用于分配尚存疑问，此种宅基地保留制度实际上是一纸空文。鉴于此，笔者认为，宅基地资格权退出机制应当包含宅基地资格权法定退出机制和宅基地资格权意定退出机制。

1.宅基地资格权法定退出机制。宅基地资格权法定退出机制是指丧失集体经济组织成员身份的农户自动丧失宅基地资格权，并在规定时间内将宅基地无偿退还给集体经济组织。实践中，成员资格的丧失主要包括以下方面：死亡；取得其他集体经济组织成员资格；本集体经济组织依法解散；自愿放弃；户口迁出本集体经济组织；进入国家公务员序列、事业单位编制或城镇企业职工社会保障体系。在宅基地资格权法定退出领域，存在户籍说和可替代性保障说两种观点，但两者均存在不足之处。户籍说认为，宅基地资格权的丧失与户籍制度挂钩，以户籍所在地是否为集体经济组织所在地为判断依据。但随着城乡之间的壁垒逐渐被打破，城乡人口双向流动性逐渐加强，空挂户、寄挂户等乱象频发，户籍所在地与实际居住地产生偏离。由此可见，单一固化的户籍说无法顺应城市化潮流，容易造成“两头占”或“两头空”等情况，这显然与宅基地制度改革的核心理念相悖。可替代性保障说认为，宅基地资格权是否丧失取决于主体是否依赖于集体土地保障。此种学说反对农民享有双重保障，但在农村社会保障制度不完善、保障水平低下的现实情况下，否定农民可以同时享有基于成员资格获得的土地财产权利和基于公民身份获得的社会保障权利，实际上是变相地将国家应当承担的社会保障责任转嫁给农村集体。在社会保障领域，国家责任的缺位不仅会侵害农民群体的合法利益，还会使得农村改革偏离城乡一体化协调发展的目标轨道。概言之，农民进城落户后享受的城市公共服务是其公民权利，基于集体经济组织成员身份享有的成员权是其财产权利。以宅基地使用权、土地承包经营权等为内容的财产权利和以养老保险、最低生活保障制度等为内容的公民权利，可以并存，并非相互排斥的关系。

由此可见，若以退出宅基地农户获得城镇户籍或可替代性保障为依据，剥夺其享有的宅基地资格权，将使得宅基地资格退出权在财产权上表现为一种利益减损性的权利[17]。因此，宅基地资格权法定退出条件的范围应当限定在主体死亡、主体取得其他集体经济组织成员资格、本集体经济组织依法解散等3类情形。

2.宅基地资格权意定退出机制。宅基地资格权意定退出机制是指在主体不具备宅基地资格权法定退出的前提下，可以根据自身实际情况，自主选择是否退出宅基地资格权。农民在退出宅基地使用权的过程中，集体经济组织应当积极引导其自愿、有偿退出宅基地资格权，同时从以下3个方面严格审查申请主体是否具备退出条件：(1)是否具有稳定的收入来源；(2)是否具有稳定的居所；(3)是否加入城市居民社会保障体系。居住权是农民作为集体经济组织成员享有的基本权利，宅基地资格权的功能之一也在于居住保障性。因此，各地在制定申请退出宅基地资格权主体条件时，应以农民在城市稳定居住和稳定就业为首要原则，守住农民生活的最后防线。

对于自愿退出宅基地使用权与宅基地资格权的农民而言，集体应当在综合地区经济发展水平、退地条件以及资金来源等多种因素的前提下，通过协商的方式确定宅基地资格权退出补偿费。对于退出宅基地使用权但不愿意退出宅基地资格权的农民，应当设立有期限的宅基地资格权保留制度。各试点地区可以尝试通过非地权性财产股份化的方式，将宅基地资格权量化给集体经济组织成员，论股分红[18]。股权设置结构主要由个人股和集体股构成。各地区可以根据实际情况，将个人股细化为现金股、贡献股、奖励股、优先股、福利股等各类不同的股权。此外，宅基地资格权保留并非永久保留。若宅基地资格权永久不变，则股份也随之固化，再加上成员可以无限制地自由转让股份，最终可能使得集体所有制经济演变为私有制经济[19]。因此，各地区可以依照承包地的调整期限，将宅基地资格权的保留期限设定为3年或5年。在该期限内，农民可以选择继续享有宅基地资格权，也可以选择将股份有偿转让给集体或集体经济组织成员。宅基地资格权保留期限届满后，可通过召开村民大会等方式，由村集体民主决议是否对农民享有的股份进行调整。

(二)完善宅基地退出信息公开制度

在宅基地退出机制中，政府作为公权力机关，享有审批权、征收权等行政权力，也应主动承担公开政策信息、解释相关政策的义务。

1.建立宅基地退出政策主动公开制度。法治政府是透明政府、阳光政府，行政公开是法治政府的基本要求。党的十九大把“法治政府基本建成”确立为2035年基本实现社会主义现代化的重要目标之一。在此背景下，建立宅基地退出政策主动公开制度不仅有利于提升国家治理能力，还可以保障农民获取信息的对称性。地方政府可通过线上、线下等多种途径，主动公开针对宅基地退出程序、退出保障等与农民切身利益相关的规范性文件。从线上途径来看，地方政府应当在政府网站内的“政府信息公开”一栏中，设立“宅基地政策文件”专栏，将宅基地有偿使用费管理办法、宅基地退出管理办法等文件纳入其中，方便群众上网查询。从线下途径来看，各级政府可将相关规范性文件印发给辖区内的乡(镇)人民政府、街道办事处以及村委会，由其张贴在布告栏上，供不具备网络检索能力的人查看。为了保障宅基地退出政策主动公开制度落到实处，各地政府不仅要将宅基地退出政策的公开情况纳入政府信息公开年度报告，向全社会公开，接受监督，还要将其纳入政府绩效考核体系，强化激励和问责机制。对于地方政府拒不主动公开宅基地退出政策的行为，公民、法人或其他组织可以依照《政府信息公开条例》第47条的规定，向主管部门提出意见。

2.建立宅基地退出政策解读机制。政府除了承担主动公开相关信息的义务外，还应当承担宅基地退出政策解释的工作。就政策解读的范围而言，主要包括以地方政府或地方政府办公室的名义出台的宅基地退出管理办法等规范性文件。此外，各地农村土地制度改革试点工作领导小组等制定的规范宅基地退出行为的各类文件、政策，也应被囊括进政策解读的范围内。值得注意的是，宅基地退出政策解读机制主要包括地方制定的各类宅基地退出管理办法，不包含效力层级较高的法律法规。主要原因在于，我国宅基地退出机制尚处于试点探索阶段，相关的法律条文数量较少，且多数从宏观层面肯定宅基地有偿退出的合法性，缺乏对于退出条件、退出程序、退出补偿等内容的具体规定。此时，若将法律法规纳入宅基地退出政策解读范围，并无实质性意义。随着宅基地退出改革的不断深化及宅基地退出方式的不断创新，在中央农村工作领导小组办公室以及农业农村部的推动下，全国性的“宅基地管理办法”的制定工作也在稳步推进中。届时，再将效力层级较高的法律法规纳入宅基地退出政策的解读范围，不失为一种更为稳妥的方法。

就政策解读的主体而言，各地方政府要积极主动制定相应的解释性文件，并在政府网站和公告栏中予以公布。同时，村民委员会和集体经济组织作为重要的基层治理单位，应当主动学习政府发布的解释性文件，并运用通俗易懂的语言将文件精神传达给有疑问的村民，从而在最大程度上消弭双方在政策文件理解上的分歧，为宅基地退出机制营造出浓厚的舆论氛围和社会环境。

就政策解读的程序而言，坚持“谁制定，谁解读”的原则，主要分为主动解释和被动解释两种程序。在主动解释程序中，各地方政府及相关部门在起草宅基地退出管理办法的同时，应当制定相应的解释性文件，并将相关的规范性文件以及解释性文件一同报送上级部门审议。上级部门审议通过后，各地方政府及相关部门应及时向公众公布。在被动解释程序中，公众可以通过公开信箱、电话等渠道，就宅基地退出管理办法在具体实施过程中遇到的疑难问题，要求相关部门释疑。对于这些问题，地方政府及相关部门应当进行解释说明。政策解读的形式并不局限于书面文件，地方政府及相关部门应充分发挥自媒体、视频网站等媒介的力量，积极探索在线访谈、新闻发布会、政策解读宣传片等多样化的解读形式，强化宅基地退出政策解读机制的实施效果。

(三)建立宅基地退出与宅基地流转联动机制

在宅基地制度改革任务中，如何改变宅基地空闲、低效、粗放利用的现状，既是改革的难点，也是改革的突破口。此时，宅基地流转和退出制度的建立，就成为了盘活农村闲置宅基地的关键。制度变迁理论认为, 单个制度变迁的加总就是整体制度的变迁。单个制度变迁在影响整体制度变迁的同时也影响统一制度体系下其他单独制度的变迁[20]。具体到宅基地制度改革领域，宅基地退出和宅基地流转是宅基地制度改革的关键领域。因此，通过建立宅基地退出制度与宅基地流转制度的联动机制，为社会资金涌入农村预留制度空间，激发宅基地退出的内生动力，不仅有利于深化宅基地退出机制改革，还有利于推动宅基地流转制度摆脱现有的桎梏，从而形成一个双赢的局面。

具体而言，应当在传统的政府主导型宅基地退出模式的基础上，增加新型的集体合作型宅基地退出模式。宅基地使用权人可以根据自身情况自主选择适用何种退出模式。政府主导型宅基地退出模式是指宅基地使用权人将宅基地退还给集体经济组织后，通过货币补偿、住房置换、指标置换等方式，获得集体经济组织从集体资金或地方财政性支持资金中支付的补偿金。此种模式更适合用于地区经济水平相对发达的地区。集体合作型宅基地退出模式是指宅基地使用权人将宅基地退还给集体后，集体经济组织再将集体建设用地使用权投入土地市场，有经营意愿的社会主体向集体经济组织支付土地出让金，向原宅基地使用权人支付宅基地退出补偿金。值得注意的是，此处的集体建设用地使用权是指集体外第三人享有的对宅基地的使用权，具有期限性和自由处分性，并不等同于我国《民法典》物权编和《土地管理法》所规定的宅基地使用权[21]。实际上，此种模式在浙江省德清县和义乌市制定的相关政策文件中已初具雏形。其优势在于弥补了补偿资金来源单一的缺陷，使宅基地使用权人、集体经济组织、社会主体形成了一个利益共同体。

宅基地使用权人在宅基地退出中享有更大程度的自主权与收益权。首先，宅基地使用权人可以自主选择包含资格权的完全退出，或保留资格权的部分退出。若选择完全退出，则宅基地使用权人不仅可以从社会主体处取得针对宅基地及其房屋、附属设施的补偿，还可以从集体经济组织处取得一次性的资格权补偿；若选择部分退出，则在约定的退出期限届满后，符合条件的宅基地使用权人可再次向集体经济组织申请宅基地。其次，宅基地使用权人可以自主选择一次性补偿或分批补偿。若选择一次性补偿的方式，则宅基地使用权人获得补偿金后不得再要求社会主体就使用宅基地获得的经营性收入按比例向自己支付额外的补偿金；若选择分批补偿的方式，则宅基地使用权人应与社会主体、集体经济组织事先约定好补偿比例、补偿期限等事项。

社会主体加入宅基地流转，能大大减轻集体经济组织的基金负担，极大地拓宽了集体经济组织的财产来源，为加强集体经济组织建设提供了有力的资金保障。同时，还推动了宅基地规模化利用，让宅基地使用权人看到了宅基地财产价值发挥的可能性。社会主体的相关信息可以通过地方政府建立的宅基地流转平台来获取，这不仅保障了流转的安全性，还实现了流转双方的信息对称，提高了交易效率。

集体经济组织作为宅基地使用合同的相对方，是沟通社会主体和宅基地使用权人的桥梁，有效保障了交易的稳定性。集体经济组织对申请退出宅基地的前期整合工作有利于宅基地的规模化流转，使得宅基地使用权人获得更为可观的收入。如湖北省宜城市依托莺河二库旅游资源，对宅基地进行连片改造后启动了“醉美莺河”旅游项目，吸引了众多游客前来观光。这充分证明了相较于农地分散经营，规模经营在发挥宅基地财产价值上更具有优越性。

在很长一段时间内，供给侧结构性改革是我国经济发展的重点。对农村而言，供给侧结构性改革的实质就是要通过供给侧制度体系的建构，优化农业农村优先发展的制度环境[22]。《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》进一步强调，推进农业供给侧结构性改革，要在确保国家粮食安全的基础上，紧紧围绕市场需求变化，以增加农民收入、保障有效供给为主要目标。因此，为了实现宅基地制度改革与市场化接轨的目标，宅基地退出机制与宅基地流转制度联动机制的构建刻不容缓。

(四)构建集体审批与行政备案相结合的宅基地退出程序

我国应当取消宅基地退出机制中的单一行政审批模式，构建集体审批与行政备案相结合的宅基地退出程序。集体审批有其必要性：(1)集体审批是保障集体所有权毫不动摇的必然要求。在宅基地退出机制改革过程中，集体经济组织作为集体所有权的代表主体，只享有部分形式上的收回权，而宅基地退出的审批权实质上掌握在地方政府手中。因此，集体审批的建立与显化集体土地所有权的政策意蕴相契合。(2)集体审批是加速社会治理理念转变的必然要求。将地方政府享有的宅基地退出审批权下放至基层群众性自治组织手中，将集体审查、集体决定、集体协商的方式贯穿于整个宅基地退出程序之中，有利于激发基层活力，从而形成政府、集体、农民共同参与协作的多元化乡村治理新格局。(3)集体审批是促进政府职能转变的必然要求。在宅基地退出程序中，将宅基地退出的审批权主体从地方政府转变为集体经济组织，使地方政府专注于宅基地流转的监管，有利于地方政府管理的优化，从而为宅基地三权分置制度改革创建良好的行政制度环境。

我国宅基地退出流程包括宅基地使用权人提出申请、材料审查、集体表决、集体协商、公示、签订合同、办理变更或注销登记等。在不同环节，集体审批的主体不同。村民委员会或集体经济组织作为代表集体行使所有权的特别法人，享有对宅基地退出材料合法性的审查权、对退出宅基地的收回权；村民大会或村民代表大会作为集体意志的实现机关，对于宅基地退出事项享有审核权、批准权。具体而言：(1)宅基地使用权人向村民委员会或集体经济组织递交宅基地退出申请书。(2)村民委员会或集体经济组织收到申请后，对申请材料是否齐全、申请人是否符合条件、宅基地四至和面积是否正确、宅基地确权登记等问题进行审查。(3)材料审查通过后，村民委员会或集体经济组织提请村民大会或村民代表大会讨论，以2/3以上多数通过为原则，对是否通过宅基地使用权人退出宅基地的申请进行公开表决。(4)村民委员会或集体经济组织、村民代表以及申请退出宅基地的宅基地使用权人，共同就宅基地及其地上房屋、附属设施的回购价格进行协商，最终确定的回购价格不得低于地方政府制定的最低价。(5)将宅基地退出情况进行公示，公示期不少于7天。(6)若公示期内有人对于宅基地退出价格、退出方式等问题存在异议，应当立即中止宅基地退出程序，由村民委员会或集体经济组织对申请材料进行复审后，公布审查结果和情况说明；若公示期内无人提出异议，则公示期结束后的15天内，村民委员会或集体经济组织应当与宅基地使用权人签订《宅基地退出协议书》。(7)村民委员会或集体经济组织在规定时间内将宅基地退出材料交由乡(镇)人民政府备案。(8)宅基地使用权人应在规定的时间内前往不动产登记中心申请办理变更或注销登记。

当然，宅基地审批权的下放并不意味着地方政府可以做“甩手掌柜”。在集体负责宅基地审批事项的基础上，地方政府要加强事中及事后监管，填补简政放权之后可能出现的监管真空[23]。为了防止村民委员会或集体经济组织滥用权利以致侵害宅基地使用权人的合法利益，乡(镇)人民政府应通过事后审查的方式，对集体经济组织、村民委员会和宅基地退出申请人行使监督权。对村民委员会或集体经济组织报送乡(镇)人民政府备案的相关宅基地退出材料，乡(镇)人民政府应组织相关部门的工作人员对报送材料的完整性、合法性进行审查，若发现有程序违法等问题，应及时采取补救措施，积极履行土地管理职能。

四、结语

2019年，中共中央、国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，表明我国正式进入城乡大融合阶段。宅基地退出制度作为宅基地三权分置改革的重要举措之一，其制度设计的完善不仅有利于进一步推动土地制度改革，还可助力城乡一体化进程的推动。本文站在农民的角度，以农民享有的成员权、知情权、收益权、参与权为切入点，剖析当前宅基地退出实践中存在的问题，提倡建立宅基地资格权退出机制，强化宅基地退出信息公开制度建设，建立宅基地退出与宅基地流转联动机制，构建集体审批与行政备案相结合的宅基地退出程序，以防农民的合法权利受到侵害，使农民能与集体共享改革红利。在中国土地制度改革的进程中，宅基地制度的独特性、复杂性、敏感性，决定了其改革进程始终滞后于农地制度改革。如何改革宅基地制度，也成为政策制定、法律修改、顶层设计中较为敏感和谨慎的问题。现阶段的宅基地退出机制在退出激励方式、收益分配规则、退出后的再利用方法、失地农民的保障办法等方面，仍然存在诸多问题。因此，如何在平衡农民权益和土地收益的前提下，针对宅基地退出机制设计一个完整的“一揽子”制度，还有待学者们进一步探讨。