新乡贤参与乡村治理的治理困境与模式选择

何 淑 梅

(东南大学马克思主义学院，江苏 南京 211100)

纵深广阔的农村和稳定的农业发展，为我们应对现代化过程中的各类风险挑战奠定了坚实基础；充满活力、和谐有序的乡村社会，为我们有效落实党和国家政策、解决关系农民切身利益的重要问题提供了现实保障[1]。因此，实现良好的乡村治理是十分必要的。近年来，新乡贤作为一个新兴的社会群体，逐渐被看作是参与乡村治理的一股重要力量，国家在连续多年的中央一号文件中明确提出要“积极发挥新乡贤作用”。新乡贤作为在新时代背景下成长起来，既拥有传统乡贤所具备的品德修养、乡土情怀和奉献精神，又拥有新思想、新观念的社会群体，“属于新时代我国乡村振兴的重要社会力量，其将成为乡村发展的内在驱动力”[2]。然而，新乡贤参与乡村治理面临着诸多困境。只有真正了解中国农村在社会结构上存在的差异，才能实现对新乡贤资源的充分利用。

一、新乡贤参与乡村治理的显著优势

乡村治理作为一项系统工程，除了要坚定不移地贯彻国家在涉农方面的大政方针和基本方略之外，也要有效地整合社会力量参与其中。有效整合和利用新乡贤资源，能够大大缓解乡村治理进程中的资金、人才等方面的压力，有效促进乡村治理效果的提升，推动乡村整体社会福利的提高。因此，新乡贤参与乡村治理是顺应当前发展趋势的有效选择。

(一)拥有新思想新观念，充当村民自治的智库角色

新乡贤作为处于新的社会发展背景下，在接受传统乡贤文化滋养的基础上成长起来的新兴群体，实现了传统乡贤文化中的价值精华与社会主义核心价值观的有机融合[3]，与普通村民相比具有思想观念上的优势，属于乡村治理中的智库型“核心人物”。一方面，一些新乡贤能够为乡村发展出谋划策。他们在村庄通往乡村振兴和治理现代化的道路上，通过对当地文化、生态、旅游资源进行整合来推动乡村经济发展，解决当地发展中不断涌现出的新难题，以此夯实乡村治理的物质基础。另一方面，新乡贤可以为乡村精神文明建设注入新鲜血液。他们不仅能够运用传统的伦理道德思想，汲取传统价值观念中的精华，还能够融入新时代的民主法治精神，宣传现代价值观念，增进村民对村庄事务的理解，从而推动村庄议事协商和权力监督等有效开展。此外，新乡贤还可以为乡民排忧解难。受文化程度和知识面的限制，当村民的个人利益受到侵犯却又不知如何维权时，新乡贤能够利用自身所学为村民出谋划策。因此，将具有新思想新观念的新乡贤作为乡村治理中的一份子是十分有必要的。

(二)拥有较高威望，利于凝聚村民共识

因新乡贤大多是一些才能突出、事业有成的人员，他们在村庄内部享有较高的威望和良好的口碑，在村民们对国家新出台的涉农方针政策、村庄实施的重大建设项目存在认识理解上的困难时，新乡贤的加入能够充当起村民参谋的作用，帮助村民对相关事务的理解，消除村民疑虑，更好地推动有益于村庄发展的政策、项目的实施，营造出共同参与家乡建设的氛围。除此之外，随着农村人口向城市的不断流动，村民对村庄的归属感和认同感逐渐被削弱[4]，以往乡村传统的熟人社会关系不断受到冲击，村民参与乡村治理的情感基础不断削弱。在这种情况下，受到浓浓乡情的凝聚并且具备道德品行和现代知识技能、开创精神的新乡贤参与乡村治理，充分利用自身优势为村庄建设贡献力量，能够为村民们树立起乡村治理的典范，鼓励越来越多的村民更加积极地参与其中，进而达到重新凝聚起村庄价值共识的效果[5]，促进村庄生产生活秩序的协调运转。

(三)拥有经济优势，可以为乡村发展提供便利

资金是实现良好乡村治理的重要支柱，充足的资金能够为促进乡村产业升级、完善农村基础设施、提高村民的生活质量提供坚实的物质保障。新乡贤作为乡村建设中的优秀人才，拥有超出普通村民的经济资源和人脉资源，搭建起新乡贤与乡村经济的桥梁，可以有效发挥新乡贤参与乡村治理为乡村带来现实利益的作用，能够为提升乡村的经济发展水平、改善村民生活提供支持，夯实乡村治理的经济基础，从而为乡村经济发展提供便利。一方面，新乡贤可以为乡村经济注入内驱力。他们既有能力为乡村发展提供资金，又能够利用自身的人脉资源为乡村拉来投资、助力乡村公益发展，有效缓解乡村基础设施建设的压力、巩固脱贫攻坚成果。同时，新乡贤在参与乡村经济发展时还具有身份上的灵活性。新乡贤是一种处于基层治理体制之外的治村力量，他们在参与治理的过程中所受到的体制机制约束较小，能够“较为灵活机动地整合乡村资源，推动乡村社会经济发展，提升乡村社会资源配置能力”[6]，为乡村经济注入新鲜血液，从而更快地推动当下乡村经济结构转型升级，有效弥补基层治理的不足。

(四)拥有乡土情怀，能够带领村民引领乡村治理

促进乡村德治、法治建设关键在于发挥人的作用，新乡贤作为中华优秀传统文化的守护者和社会主义核心价值观的倡导者和践行者，能够为维护乡村秩序、提升乡村德治水平提供重要的内生推动力。毫无疑问，制度是村庄治理的一种手段，但在乡村的发展过程中，村民之间因为利益或者其他事务难免会产生一些纠纷和冲突，由于很多纠纷在法律意义上无法定义，加上制度本身并非完美无缺，因而很难通过法律途径进行化解[7]。在这种情况下，一些问题的解决往往需要非制度性手段。此时有威望、公信力高、熟悉矛盾双方背景的新乡贤便充当起人民调解员的角色，成为一种矛盾化解的“权威力量”。此外，法治建设作为乡村治理的重要基础，对规范乡村治理、维护村民利益至关重要。然而长期以来，随着农村人口的大量外流，相对封闭的村庄开始逐步解体，规范村民行为的诸多地方性共识和地方信仰受到了不同程度的瓦解，乡村法治建设在一定程度上处于“虚化”状态。而新乡贤对法治有着高度的认同感和强烈的法治思维，可以用通俗易懂的方式向村民宣传国家的法律法规，还可以帮助村庄建立和完善乡村治理的相关规章制度，在一定程度上弥补乡村法治建设的薄弱之处[8]。

(五)拥有政策制度保障，具有参与治理的积极性

2015年以来，连续多年的中央“一号文件”指出要创新新乡贤文化、发展新乡贤文化、培育新乡贤文化，为新乡贤参与乡村治理提供了可供参考的政策依循[9]。随着新乡贤参与乡村治理实践的不断深入，目前已经建立起相对完善的新乡贤激励保障措施，极大地增强了新乡贤的社会获得感，从而鼓励新乡贤更加积极地参与乡村治理实践。(1)从制度层面清晰定位和明确新乡贤在乡村治理中的目标、角色、功能及其权力等，建立起科学、全面的新乡贤参与乡村治理的管理机制，为新乡贤参与乡村治理提供了机制保障。(2)通过实施新乡贤参与乡村治理的优惠政策，为新乡贤营造出发挥聪明才干的优良环境，提高了新乡贤参与乡村治理的热情。此外，很多地区积极开展新乡贤评选活动、向新乡贤学习的宣讲活动以及注重对有突出贡献的新乡贤的表彰和奖励[10]。不断对新乡贤参与乡村治理的行为作出肯定性的社会评价，提升社会对新乡贤身份的认同感，提高新乡贤参与乡村治理的积极性。

二、新乡贤参与乡村治理的治理困境

在化解当前乡村地区的治理困境、提升乡村治理水平的过程中，新乡贤拥有巨大潜力毋庸置疑，但脱离不同类型乡村的实际状况，也必然会导致所采取的新乡贤参与乡村治理的措施与目标偏离实际，难以取得理想的治理效果。因此，必须充分了解当前农村的实际状况。根据著名学者贺雪峰在《新乡土中国》中的观点，基于南方、中部、北方区域的差异，我国村庄社会结构大致可以分为3种：一是以华南地区为代表的团结型村庄，二是以长江流域为典型的分散型村庄，三是以华北为代表的分裂型村庄[11]。不同社会结构的村庄由于在地理位置、经济状况、村庄分裂程度等方面的差异，形成了村庄权力分配、村庄凝聚力等方面的差异，因而乡村治理在走向现代化的过程中面临的困难与挑战，在不同社会结构的村庄内部又有不同的呈现方式。只有了解中国农村村庄结构的这种南方、中部、北方的区域差异，才能了解真实的中国农村，更加深刻地认识当前新乡贤在不同社会结构的村庄中参与治理所面临的困境。

(一)团结型村庄的治理困境

团结型村庄聚族而居，宗族与村庄合二为一。这类村庄由以血缘亲疏关系为纽带的宗族组成，多存在于南方地区，村庄内部具有较强的凝聚力。南方地区的这种团结型村庄内，由于村庄仍然具有价值生产能力，新乡贤有比较强的参与当地乡村建设的积极性，不仅有活跃在村内的积极分子，还有那些外出务工经商、从政、求学取得成就，处于村庄以外但与村庄保持联系的村民。在村庄的治理问题上，他们具备较大的治理热情，在村庄决策和基础设施建设等问题上都乐于贡献自己的力量。但同时也需要认识到这类村庄中新乡贤参与治理所带来的负面影响，当宗族权力发生异化时也极容易产生一些不利于乡村社会稳定的问题，给村庄发展造成困扰[12]。

其中最明显的一点就是，新乡贤权力过盛而缺乏有效的约束，在带动村庄发展的同时，也带来了垄断村内经济、政治的风险[13]。村庄内部的大宗族在人口、资源等方面占据优势，因而村民代表多为宗族内部的权威人物，“村公会成员的构成往往由宗族势力来决定”[14]，“宗族的‘无序’或‘越轨’一定程度上破坏了乡村政治”[15]。宗族对村庄事务的决策、制定、实施过程都能施加很大影响，如果村庄决策得不到宗族代表的参与，很容易遭到宗族抵制。这在一定程度上使得村庄内部的一些小宗族逐步被边缘化，利益诉求得不到很好的表达，降低其参与村庄治理的积极性。除此之外，大宗族还会在村庄内部形成一定的利益集团，对乡村经济形成垄断，成为乡村经济的实际控制人，过度谋求个人私利，不顾及村庄整体利益的发展，因此，会造成其他小宗族村民的利益受到不同程度的损害。由于大多数农民的知识文化水平比较低，缺乏民主法制观念，在生产生活中遇到矛盾问题时缺乏求助法律的意识，往往会寻求用宗族的力量去解决，阻碍了农民思想观念的现代化。长此以往，在宗族势力的不当影响下，基层政府在群众中的威信力降低，从而导致了基层政权的弱化，乡村逐步丧失持续发展的活力。

(二)分散型村庄的治理困境

分散型村庄历史短暂，村民多散居，多存在于中部地区。这类村庄内部缺少强有力的超出农民家庭的亲族，尚未形成强有力的村庄规范和完整的村庄结构，导致村庄原子化程度很高。在村庄内部，薄弱的村庄传统使得传统力量难以对村庄治理产生明显影响，加上村庄内部资源的匮乏，乡村基础设施建设十分薄弱，村庄内部的发展空间非常狭小。村民具有强烈的城市化意愿，缺乏对于乡村社会的依赖感和归属感。许多青壮年劳动力纷纷选择去城市谋求自身发展，在城市中求学的农村学子学成之后也大多选择留在城市，很少会有人选择返乡参与家乡建设。那些能够在城市中站稳脚跟的村民，由于长期生活在城市，主要的社会关系也都留在城市，所以根本就不再关心村庄内部的事务。

此类村庄中的新乡贤数量和能力都非常有限。普通村民和乡村精英向城市大量流动，留在村庄的大多为老弱妇孺，造成了村庄内部治理主体和后备力量的缺失[16]，村庄治理人才匮乏，“空心化”现象凸显。而那些完全在村庄内部发展，或者在城市谋生却又没有能力完全离开村庄的村民，他们虽然关心村庄内部事务，但并不具备足够的村庄治理的资源和能力。很多村庄选出合格的村干部都非常困难，构建出一套完整的乡村治理体系更是难上加难[17]。而且村民之间血缘关系疏远，容易引发社会关系的分化，从而形成高度竞争的关系，村民代表往往只能代表自己，村庄缺乏内部凝聚力。乡村原有的发展活力逐渐丧失，村民的利益和意愿得不到保障和体现，很多村庄发展前景堪忧。

(三)分裂型村庄的治理困境

分裂型村庄由众多分裂的小亲族组成，多存在于以华北为代表的北方地区。分裂型村庄里的每个小亲族内部都由具有一定影响力的新乡贤来维护本族利益，而众多不同血缘群体的存在很容易形成不同派系，因此村庄是分裂的。这类村庄普遍较大，而且不管是同姓村还是杂姓村，村庄内部都存在众多互不统摄的小亲族，“村庄代表多是各个小亲族的代表人物，村庄决策往往是这些代表人物协商一致的结果，代表人物可以代表自己所在的小亲族的利益和意愿”[11]。各个小亲族在面对涉及本族利益的纷争时，相互之间竞争十分激烈。这一类村庄中的新乡贤数量虽多却难以协同工作。由于缺乏整合村庄内部力量的超级权威[18]，代表不同小亲族利益的新乡贤之间互不服气、激烈竞争，村干部和村民与新乡贤在乡村治理过程中容易发生冲突和争议[19]；并且由于乡村地区城市化的推进和以血缘、宗族为纽带的社会关系的弱化，使得不少新乡贤缺乏参与乡村治理的动力[20]。治理力量难以集中，使得村庄内部不具备统一行动的能力，极容易造成基层政府权威的缺失。此外，这类村庄还存在严重的大亲族吞并小亲族的现象，发展起来的大亲族由于在村内占据势力优势，在为自己所代表的亲族争取利益的过程中，逐渐会采取一些不当竞争手段，从而导致一些村委会转变为这些村内拥有强势力的亲族获取利益的工具，使乡村治理面临着低效化、碎片化的难题，严重损害了最广大村民的利益，这与国家为了激发乡村发展活力而重视新乡贤参与乡村治理的初衷是背道而驰的。

三、新乡贤参与乡村治理的模式选择

最近几年，新乡贤参与乡村治理这一问题引起了学界的高度重视，从中我们不难发现新乡贤在治村过程中，存在一些不尽如人意的问题。而导致当前新乡贤在乡村治理过程中产生这些问题的最主要的原因，便是没有考虑到不同乡村的实际状况。我国农村地区幅员辽阔，各地的实际状况各有不同，因而在利用新乡贤资源推进乡村治理的过程中必须因地制宜，针对不同村庄的社会结构探索新乡贤参与治村的有效模式，才能充分发挥新乡贤在乡村治理中的作用。

(一)团结型村庄应依法约束新乡贤

在团结型村庄中，强烈的宗族意识使得村民之间多为合作关系，村庄内部具有较强的凝聚力，村内关系比较和谐，村务决策、民主管理质量和水平较高。并且，此类村庄中新乡贤具有较强的参与乡村治理的积极性，新乡贤之间、新乡贤与宗族之间的合作远大于竞争。也正因如此，村庄发展的薄弱之处得到了有效弥补，村内政治、经济、文化、基础设施建设质量较高。面对村庄越来越强劲的发展势头，一些新乡贤难免会萌生为个人谋求更大经济、政治利益的念头，将村庄作为其攫取自身利益的舞台。因此，如何实现对新乡贤群体的权力监督、防止其发生异化，成为这类村庄所要考虑的首要问题。可以从道德和法律两个维度上构建防范新乡贤异化的机制。就道德维度而言，要唤起新乡贤参与乡村治理的初心。通过定期对新乡贤群体开展形式多样的思想培训，大力宣扬古今乡贤优秀事迹和社会主义核心价值观，使其牢记时代和人民所赋予的乡村治理使命，多做有益于村庄建设的事情。就法律维度而言，要进一步推动涉及新乡贤治村的相关法律法规的制定、完善和实施。在法律法规的约束下，新乡贤的权力被装进制度的笼子里，使其自觉接受村民的监督，秉公用权，干净担当，对于增强村庄内部凝聚力、提升乡村治理水平具有重要意义。

(二)分散型村庄应发掘壮大新乡贤队伍

由于此类村庄中恶劣的投资环境、社会环境和人居环境，村庄精英流失严重，不仅缺少在场乡贤，而且不在场乡贤也大多不愿意参与到乡村治理中来，因而应该着力推动新乡贤队伍的壮大。在这类村庄中，虽然大部分村民已经脱离村庄，但仍有不少生在乡村、长在乡村的村民，他们主要的社会关系和活动范围都在乡村，对乡村了解最为深刻、情感最为深厚，有极强的归属感与认同感。其中也不乏一些热心村务、品德高尚的模范村民，由此可构成当地新乡贤群体的重要基础。因此，应着手完善已有的新乡贤群体，为其建立常态化的组织管理秩序，善于发现有潜力成为新乡贤的人，为新乡贤队伍的壮大储备人才。

同时，还要建立、完善鼓励新乡贤参与乡村治理的激励机制，通过鼓励各类新乡贤更加积极地参与乡村治理实践，逐步激发乡村的活力。一方面，提高对离土离乡乡贤的重视程度。积极鼓励这类新乡贤返乡，注重唤醒他们的主体意识和主体身份，充分利用其丰富的资源、更强的专业能力。另一方面，加强对外来乡贤群体的关注。一些村庄中存在一种来自乡土之外但在乡村工作或者经商的群体，他们大多拥有较强的经济实力和过人的知识才能，积极参与村务也能够为乡村治理作出一定贡献，促进村务公开和村务监督，形成有效的反馈机制，为村庄的民主化发展提供动力。因此，也应该被纳入新乡贤群体中去。

(三)分裂型村庄应推动村民与新乡贤协同治理

在分裂型村庄中，“因为存在众多分裂的小亲族，每个亲族都有代表性的人物维护自己的利益，这就使村级治理中出现了‘队长不做主，门门得有人’，村庄中有众多具有一定影响力的以血缘为基础的传统精英”[11]。在这些村庄中，由于各宗族内部的退休人员、返乡农民工、村民积极分子对参与乡村治理工作有较高的热情，长期留在乡村、活跃于乡村治理的各种事务，而且有的成为村干部直接参与村级治理。在这种文化氛围的影响下，越来越多的不在场乡贤通过为乡村基建捐款捐物等方式，间接地助推乡村治理。因此，这些村庄最急迫的任务不是如何发掘更多的新乡贤，而是要探寻实现现有新乡贤与各亲族代表协同共治的有效路径。

由于缺乏整合村庄治理力量的内生权威，因此，新乡贤在这些村庄参与治理工作时必须依托基层政府平台，逐步强化新乡贤的政治意识，自觉维护乡村党组织的核心地位。(1)构建起协同治理的机制。考虑到村庄内部凝聚力有限的实际状况，可以采用让不同小亲族都有代表权的乡贤参事会模式以有效协调各小亲族利益，充分激发现有新乡贤的公益意识，促使其为小亲族所采取的有益于村庄建设的活动提供人力物力支持，逐步实现新乡贤与小亲族之间的统一行动。(2)提升新乡贤服务村民的能力。切实增强新乡贤的法治意识和能力，切实提升其解决乡村矛盾纠纷的实际效果，为法治乡村建设添砖加瓦；努力增强新乡贤的道德意识，避免枯燥乏味的道德说教，使其能够结合乡村典型的道德事迹与农民的利益诉求，推动乡村整体道德文化与道德实践发展，筑牢平安乡村的道德根基。