县级广播电视大学与社区（老年）学院合并办学研究

○杨海现 宋福立

习近平总书记在联合国“教育第一”全球倡议行动一周年纪念活动上发表贺词强调：“中国将坚定实施科教兴国战略，始终把教育摆在优先发展的战略位置，不断扩大投入，努力发展全民教育、终身教育，建设学习型社会，努力让每个孩子享有受教育的机会，努力让14亿人民享有更好更公平的教育，获得发展自身、奉献社会、造福人民的能力。”［1］

社区教育、老年教育是实现终身教育的重要形式，是构建全民终身教育体系必不可少的平台。发展社区教育和老年教育，构建全民终身教育体系，可以弥补普通国民教育体系不足，最终实现全民终身教育体系与普通国民教育体系有机结合，建立合乎人类发展的大教育体系，真正完成教育的终极目标——实现人的全面发展。开放教育也是实现终身教育的重要形式，开放大学（原电大）是以促进终身学习为使命、以现代信息技术为支撑、以“互联网+”为特征、面向全国开展开放教育的新型高等大学，主要服务于全民终身学习，推进办学体系建设，探索高等教育、职业教育与继续教育融合发展［2］。县级电大、社区（老年）学院合并办学一体化发展，既符合国家“构建服务全民终身学习的教育体系”的政策导向，也符合县级电大转型为开放大学的发展新要求，是县级社区（老年）学院发展的新机遇。

一、县级电大、社区（老年）学院合并办学一体化发展的必要性

（一）县级电大的发展与问题

县级电大的使命和任务是为了在职人员的学历教育服务，解决在职成人的学历补偿问题。根据《河南省开放大学综合改革方案的通知》（豫政办〔2021〕52号）要求，县级电大应该转变为县级开放大学。目前，县级电大正在转型中。随着高等教育从大众化快速迈向普及化，服务终身学习、全民学习的学习型社会建设已成为开放大学的新任务、新使命。电大转型为开放大学后，只有把学历教育和非学历教育紧密结合，才能更好地利用现有资源，发挥开放大学在“构建服务全民终身学习的教育体系”中的应有作用。全民终身学习的教育体系不能缺少学历教育，否则就是不完整的全民终身学习教育体系。

县级电大的办学职责主要有落实有关招生、教学、教学管理等规章制度和管理规定，做好招生计划与招生工作，组织开展入学教育、课程教学等教学活动，为学生提供有效的学习支持服务，加强学生网上应用教学资源的指导和管理，组织学生参加上级电大开展的教学辅导活动；负责各种学历教育的考务工作、学籍管理工作，文字及多媒体教材与教辅资料的征订发放工作、学费收缴及缴纳管理费、考试费工作等［3］。

目前，县级电大的设置可以说是因地制宜、形式多样，但基本上都是挂靠在某某单位。以郑州市为例，有的设在教师进修学校（登封市、新郑市），有的设在职教中心或中专（新密市、中牟县），有的已经与社区（老年）学院合并办学，有的附设在教师进修学校（荥阳市），有的与成人学校合并办学（巩义市），个别县级电大设在民营社会培训机构。由于设置不规范，造成目前县级电大体制混乱，管理不系统，挂靠的单位基本以单位主业为主，各县级电大发展极不平衡，不能严格按照上级电大的要求落实教育教学目标。对全国来说，不少县级广播电视大学普遍存在整建制合并、师资压减、招生规模缩减、办学空间狭小、经费不足等问题，固守学历教育只能是越走路越窄，急需转型、改革、突围、发展。马骏、侯甫知指出：“西部基层电大长期以学历教育为主，办学功能相对单一，随着‘文凭热’的降温，招生规模逐年下降，个别基层电大甚至出现生存危机，处在被关、停、并、转的境地。”［4］问题的根源在于县级电大长期只重视学历教育，不重视非学历教育，缺乏创新理念和持续发展的战略思考和应对策略。

（二）社区（老年）学院的发展与问题

根据《河南省社区教育示范区评估指标（试行）》要求：县（市、区）级示范学院必须符合社区学院基本的办学条件，即必须具有独立的办学资格及基本的办学条件。据调查，郑州市所属的社区（老年）学院（如新密市、登封市、新郑市、巩义市）都实现了“四独立”的办学要求（独立法人资格、独立核算、独立办学、独立校园等）。目前，郑州市的三级办学网络已经形成，各县级都已经成立了社区（老年）学院；各乡镇、街道都已经成立了独立的社区学校；各乡镇、街道所属的村（居民区）都成立了社区教育教学点。如新密市在各村、居民区都成立了社区教育教学点，实现了与各级各类学校资源共享，推动了社区教育的发展。登封市已率先在全市各级各类学校挂牌成立了社区学院的教学点，两县（市）均被评选为河南省首批示范性社区学院。

随着人口老龄化的加快以及开放大学的转型要求，郑州市各县级社区学院、社区学校基本上都加挂了“老年学院”“老年学校”牌子，开展了老年教育工作。县级社区（老年）学院的主要任务是不定期培训各乡镇、街道的社区（老年）学校及各个教学点的专兼职教师工作，指导、引领按上级要求的各项工作落实到位，筹措办学经费，开展课程资源，指导编写教材，建立资源库；协助推动社区（老年）教育和终身学习网络平台建设。目前，郑州市社区（老年）学院存在的主要问题是课程资源及开发、教学设备、运行经费、人员编制等方面还不能满足社区（老年）教育发展的需求，普遍存在发展滞后的问题。全国其他县级社区（老年）学院问题大体雷同。由于国家尚未将县级社区学院、老年学院纳入国民教育体系，很多政策文件只是要求县级人民政府成立社区（老年）教育学院，完善三级办学体系，但是未规定学院属性、建制、规模等，因此，不少社区（老年）学院都是挂靠在电大、职业学校或其他单位，未取得独立办学资格，校舍、编制、经费成为制约社区（老年）学院发展的根本问题。挂靠的社区（老年）学院基本上是名存实亡，或者做些点缀性培训，很难发挥服务和引领区域全民终身学习的作用。

（三）合并办学一体化发展的必要性分析

近年来，国家在不断探索建设服务全民终身学习的学习型社会和技能型社会新途径、新方法。

2013年，《教育部等七部门关于推进学习型城市建设的意见》提出“推进学历教育与非学历教育协调发展”［5］。

2016年，《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》提出“充分发挥县级职业教育中心、开放大学、广播电视学校、科普学校在农村社区教育中的骨干和引领作用”“用好县级职教中心、乡（镇）成人文化技术学校、开放大学、广播电视学校、农村致富技术函授大学和农村社区教育教学点”［6］。

2020年，教育部颁布的《国家开放大学综合改革方案》提出“地方开放大学作为地方政府所属高等学校，接受本级人民政府的领导和教育主管部门的管理，业务接受国家开放大学的指导和管理，主要承担服务本区域全民终身学习，推进本区域开放教育体系建设，探索高等教育、职业教育与继续教育融合发展的职责”［7］。

2021年，《河南省开放大学综合改革方案》提出：开放大学可加挂“老年大学”“社区大学（学院）”牌子，推动建设成为区域老年教育、社区教育的重要载体；由开放教育、老年教育、社区教育分散发展向一体发展转变，加快构建覆盖全省的开放大学、老年大学、社区大学一体化办学体系，按照“实体+体系”的架构，强化办学实体建设，理顺体系关系，实现“三大合一”。探索集团化办学模式，建立健全各级开放大学共建共享共发展的新机制［8］。

从国家和地方政策可以看出，县级广播电视大学转型为开放大学，加挂社区（老年）大学（学院）的牌子，实现“三大合一”，推动学历教育和非学历教育并重发展，承担服务本区域全民终身学习，是大势所趋，也是破解电大、社区学院、老年学院办学难题的关键所在。

从现实分析，县级电大与社区（老年）学院共同具有教育教学与管理、拓展生源、加强教育课程资源、编制教育教材等职责，两者均为构建终身教育体系和学习型社会中不可替代的一部分，合并办学有利于改善目前两者各自的不足。社区（老年）学院独立的办学资格及基本的办学条件有助于改善县级电大以单位挂靠、发展极不平衡问题；县级电大的课程资源开发经验、现有教学设备、招生经费、人员编制名额等优势为解决社区教育发展问题提供了新路径。

县级电大、社区（老年）学院合并办学一体化发展，形成共建共享发展体制机制，运行会更加顺畅，成为服务县级全民终身学习体系建设的主阵地和领头羊。

二、县级电大、社区（老年）学院合并办学一体化发展的可行性

县级电大拥有丰富的课程资源，稍加整合，就可以成为全民教育、终身教育的课程资源，为全民终身学习服务，解决社区（老年）学院当下所面临的资源问题。县级电大的开放教育系统拥有吸引人才展现实力的舞台和专业刊物、书籍、课件出版系统，有优质资源开发所必需的软硬件条件，更有业已广泛植根于基层的教学点构成的远程学习支持系统，这是开展终身教育的重要资源。

社区教育、老年教育正处在起步阶段，需要大量的经费、场地、设施、师资等，而县级电大拥有一定的经费、教室、设备、师资和科研力量。二者合并，会大大增加社区（老年）学院办学实力。

县级电大在前期的工作中，在“互联网+教育”的教育模式、高等教育与继续教育的融合发展、集中力量办大事、整合办学资源、提高办学质量、培育核心竞争力等方面积累了丰富的实践经验，为学习型社会建设提供了有力支撑。县级电大、社区（老年）学院合并办学一体化发展，可以带动学历教育的发展，促进终身教育的完善与统一，发挥最大化的办学效益。

社区（老年）学院贴近居民需求办学，在市民中有了较大影响力，市民对社区教育、老年教育的知晓率、好评率较高，与县级电大合并办学，能相互提高综合影响力，提升办学效率，拓展教学范围。

县级电大都没有独立的办学资格，而社区（老年）学院基本拥有了独立法人资格、独立核算、独立办学、独立校园。合并办学后，县级电大拥有独立的办学资格，各项工作将更完善、更科学、更有法律效力。

总之，县级电大、社区（老年）学院合并办学一体化发展，不仅能补充社区（老年）学院的课程资源、人力资源、经费投入和课程开发不足，还能完善县级电大的办学资格，提升办学质量与办学范围，促进县级电大更好地转型发展为开放大学。目前，省级和市级电大基本上都完成了更名工作，大部分是开放大学与社区（老年）大学合二为一，省市级层面探索出了融合发展的新路子，在实践上也取得了良好效果，为县级电大、社区（老年）学院合并办学一体化发展提供了经验借鉴，比较突出的是石家庄社区学院和沈阳社区（老年）大学。

石家庄社区学院成立于2015年10月，依托职业技术学院（原石家庄大学）、石家庄广播电视大学设立，通过不断探索，形成了以“高职教育”为主体，以“电大教育”和“社区教育”为两翼的三位一体“一体两翼”型办学格局。依托协会及相关社会组织，建立不同类型的二级学院，形成以市级学院为龙头，以二级学院为支点，以社区教育四级网络体系为渠道，学院、协会、社区三方合作，融合发展的社区教育推进模式，被河北省教育厅誉为社区教育“石家庄模式”。

沈阳社区（老年）大学（沈阳广播电视大学）：2010年成立社区大学，2012年成立老年大学。学校坚持以“建设东北地区高水平示范性老年大学”为办学目标，依托电大资源优势，积极探索社区教育、老年教育、社会培训新路径：以沈阳数字化学习港为依托，利用丰富的教育教学资源，开展包括沈阳干部在线学习、沈阳公务员在线学习等各类教育培训项目，数字化学习平台访问量累计已达400余万人次；积极探索与省内十几所大学和有关单位合作，打造了一支600余人的专兼职结合的师资队伍，涵盖了社区教育各学科门类；开设了声乐、舞蹈、书画、模特、摄影、钢琴、古筝、二胡、阳台种植、国学、智能手机、养生保健、老年游学、养老护理员等40多门课程，建立了73个教学示范班、21个市民体验中心，累计培训学员7000多人，初步形成了具有示范性的老年终身学习服务体系，每年承担3.5万人规模的老年教育教学任务；参与沈阳市“艺术惠民”双百万工程、“教育送课进社区”惠民活动，完成课时6782学时，派出教师401人次，深入655个社区，受众达14.5万人次［9］。

三、县级电大、社区（老年）学院合并办学一体化发展的有效途径

（一）明确合并办学的职责定位

2021年9月，河南省人民政府办公厅印发的《河南省开放大学综合改革方案的通知》（豫政办〔2021〕52号）提出：“经过5年左右时间，通过改革和优化办学体制机制，把开放大学建成我省终身教育的主要平台、在线教育的主要平台和灵活教育的平台、对外合作的平台，成为服务全民终身学习的重要力量和建设技能社会的有力支撑。”“县级开放大学是具备独立法人资格、开展独立核算、拥有独立办学场所的高等教育事业单位，接受本级政府领导和教育部门管理，业务上接受上级开放大学的指导与管理，主要职责是：承担上级开放大学办学业务，因地制宜开展社区教育、老年教育和社会培训等，服务本地全民终身学习和技能社会建设。”［10］从方案里可以看出，省政府对于开放大学的改革发展是寄予厚望的，希望把县级开放大学办成拥有独立法人资格、独立核算、独立办学场所的高等教育事业单位，担负起发展区域终身教育、在线教育、灵活教育、社区教育、老年教育、社会培训以及对外交流合作，服务全民终身学习和建设技能社会的重要职责。所以，县级电大、社区（老年）学院合并办学后要承担高等学历教育、职业技能教育、在线教育、社区教育、老年教育、社会培训六大职能，制定阶段性发展规划，设立相关职能部门，配备必要的人财物资源，确保办学目标的实现。

（二）统筹资源开展终身教育

县级电大由于办学历史悠久，有当地政府和上级电大支持，相比较而言，拥有较完备的办学设施、人员队伍、稳定的办学经费、丰富的课程资源、现代化的教学手段等。而社区（老年）学院面对的服务人群广泛，与政府部门、社会各界、基层社区等有较为密切的联系，熟悉学员学习需求，有广泛的受教育对象，兼职教师、志愿者遍及各个阶层和行业，这些力量如果能充分利用起来，对开展职业技能培训、社会培训也是宝贵资源。所以，县级政府要发挥统筹作用，统筹电大、社区（老年）学院合并办学一体化发展，根据发展目标和规划，合理调配、整合区域内相关教育资源，在征得市开放大学同意后批准更名或设置县级开放大学，推动区域终身教育事业、学习型社会和技能型社会建设。

（三）培养一体化的教师队伍

对于终身教育事业发展来讲，培养一支涵盖专职教师、兼职教师、志愿者在内的完整教师队伍是基础和保障。相比较而言，电大的教师以专职为主、以学科为主，社区（老年）学院教师以兼职为主、技能型人才为主，同时拥有大批志愿者。合并办学以后，学校要着眼于终身教育事业发展规划，充分利用社会资源和系统办学优势，加强师资和管理人员培训，建成一支适应开放教育特点、擅长运用信息技术教学、结构合理、数量充足的专兼职结合教师队伍和志愿者队伍，同时要把各乡镇（街道）、村居教学点的师资建设一并考虑，这样才能充分发挥体系办学优势，指导服务各乡镇、街道、村居的教育教学活动，承担其服务全民终身学习和建设技能社会的重要职责。

（四）加强理论研究和优质特色课程建设

没有理论指导的实践是盲目的实践。与学校教育和电大教育相比，社区教育、老年教育属于新生事物，发展规律、发展模式、队伍建设、课程建设、资源建设、信息化建设等都需要不断地探索、总结、提升。科研工作伴随教育教学过程始终，所以，合并办学后，学校要加强对社区教育、老年教育以及终身教育工作的理论研究，为实践提供科学指导。课程建设是人才培养目标落实的关键环节，相比较而言，目前家庭教育、社区教育、老年教育的课程建设比较落后，不成系列，课程五花八门，但质量不高且特色不明。所以，合并办学后，学校要把优质特色课程建设摆在重要位置，组织人员编写课程大纲，以提高市民素质和职业技能、传承优秀文化、推动当地经济社会发展等为目标，开发系列优质特色课程，满足教育教学需要，推动开放教育、社区教育、老年教育高质量发展。

（五）大力发展“互联网+教育”

在开放大学（原电大）几十年的办学经验中，最大的优势是对线上教育的研究、探索和发展。县级电大在转型过程中，可以充分发挥这个优势，牢牢抓住线上教育快速发展的重大机遇，依靠5G、人工智能、虚拟现实、区块链、大数据、云计算等新技术，为全民终身学习打造最优秀的教育平台，构建纵向贯通、横向融通的多学科、多层次、多类型的学习网络，为社区教育、老年教育机构提供接入通道，依托平台实现师资、课程、设施、数据等全方位共享和教学、管理、服务一体化，积极聚集、整合和推广国内外各类优质精品课程及学习资源，及时吸收各学科、行业、产业的新变化和新成果，实时更新课程内容，使县级电大、社区（老年）学院合并办学的教育平台成为全民终身学习领域的公共服务平台。

（六）创新办学模式

由开放教育、老年教育、社区教育分散发展向一体化发展转变，探索集团化办学模式。加快构建覆盖各县级电大、社区（老年）学院一体化办学体系，县级电大转型为开放大学后，按照“实体+体系”的架构，强化办学实体建设，理顺体系关系，实现“三大合一”（开放教育、老年教育、社区教育合一）。完善学习中心布局，形成遍布城乡的学习中心网络，方便学习者就近学习。建立健全体制，共建共享共发展的新机制。合并办学后学校要发挥统筹指导作用，推动本区域开放教育、社区教育、老年教育共同发展。建立融合推进机制，实现开放教育体系与社区教育、老年教育办学网络和服务体系相互融通、资源共享，为居民提供灵活便捷的教育服务。

（七）探索多元化合作办学

统筹办学资源，围绕历史文化名人、遗存遗址、家风家训、非物质文化遗产等优秀传统文化的传承和发展，深度挖掘历史文化、地理文化等资源，开发乡土文化课程体系；与部门、行业、企业合作搭建人才培养与技术创新平台，在人才培养、技术创新、创业就业、社会服务、文化传承等方面开展全方位合作，构建开放式新型产教融合关系。

总之，县级电大、社区（老年）学院一体化发展，有必要、有可能、有好的发展前景，要大胆实践，真正成为引领全民学习、终身学习的新渠道，更好地促进学习型社会和技能型社会建设，满足人民群众对美好生活的向往。