提升高校内部控制审计水平的思考

高云丽

（黑龙江中医药大学 审计处，黑龙江 哈尔滨 150040）

随着“双一流”建设的推进，高校办学规模日益扩大，监管的需求日益增长，内部控制审计能为高校的内涵式发展助力，是提升高校治理能力和管理水平的重要手段。

一、高校开展内部控制审计的必要性

高等学校担负着培养人才、科学研究、社会服务和文化传承的重要使命，是全面贯彻落实党的教育方针、落实立德树人根本任务以及实现2035年建成教育强国、人才强国目标的根本保障。随着2015 年8 月《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》和2017 年1 月《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法(暂行)》的发布，国家加快了“双一流”建设步伐，大量建设资金拨入高校，产生了对财政资金和国有资产使用效益和效果的监督需求，亟需通过开展内部控制审计提升高校治理能力和完善优化审计机制。

（一）贯彻落实国家决策部署的需要

财政部印发《行政事业单位内部控制规范(试行)》和《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，教育部印发《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》[1]，国家推进高校内部控制建设的规范性文件的出台，为高校加强内控建设指明了方向，部分高校积极推进内控建设，按照文件要求和上级部署成立内部控制建设工作领导小组、制定完善内部控制制度、建立内部控制体系。为了推动和保障内控建设有效实施，高校有必要建立健全内部控制的监督检查和评价制度，结合日常和专项监督，开展内部控制审计和内部控制评价工作。

（二）内部审计机构职能拓展的需要

2018 年《审计署关于内部审计工作的规定》颁布，内部审计定义调整增加了内部审计机构对本单位及所属单位内部控制实施独立、客观的监督、评价和建议，促进单位完善治理、实现目标；在内部审计职责中明确提出对本单位及所属单位内部控制及风险管理情况进行审计；在权限中提出要求被审计单位按时报送发展规划、内部控制和风险管理有关资料。高校内部控制审计成为高校内部审计部门的一项重要工作，通过开展高校内控审计提升内部审计的效率效果。

（三）落实深化高校审计机制体制的需要

随着国家教育资金的大量投入，资金使用的合规性、真实性和效益性备受关注，在固定资产投资、政府采购、国有资产使用、招生就业和科研项目等领域要求高校加强权力的制约和有效监督，建立有效的内部控制体系，保障高校教育资金的有效使用，促进高校的内涵式发展。通过内部控制审计能够监督、检查和评价内部控制的建立情况和实施效果，是优化高校审计机制的需要。

二、高校内部控制审计现状及存在问题

2012 年出台的《行政事业单位内部控制规范(试行)》，要求行政事业单位2014 年开始建立内部控制体系，拉开了高校内部控制建设的帷幕，伴随着内部控制建设规范性文件的陆续出台，高校内控建设工作逐步推进，大多数高校建立了内部控制体系，完善了内部控制制度、岗位职责和工作流程，落实了内部控制报告制度，制定了符合高校实际情况的内部控制建设工作实施方案，一般明确纪检监察和内部审计部门作为高校内控监督检查和评价的部门，侧重有所不同，2018 年审计署更新的《内部审计工作规定》，正式将内部审计部门对本单位及所属单位内部控制及风险管理情况进行审计纳入内部审计部门的职责。部分高校开展了内部控制专项审计工作，也有的高校结合财务收支审计项目、领导干部经济责任审计项目和专项审计项目开展了内部控制审计工作，发挥了一定的监督、检查和评价作用，但高校内部控制审计在内部控制审计意识、内部审计机构独立性、内部控制审计力量和内部控制管理信息化程度四个方面存在不足。

（一）高校内部控制审计意识有待提高

领导班子作为高校的决策层，对内部控制建设的重视程度属于控制环境因素，作为内部控制的实施基础，直接影响、制约和决定了高校内控的建立和执行效果，学校的发展规划和工作计划等纲领性文件均需要领导班子集体讨论通过，领导班子的内控意识影响了一个高校的内控建设水平[2]。大多数高校虽然成立了以学校主要负责人为组长、以领导班子成员为副组长、以内部控制相关部门负责人为成员的内部控制建设工作领导小组，更多的关注内部控制制度、岗位、流程和内部控制信息化平台等内部控制的建设情况，对内部控制的实施效果的监督相对不足，对内部控制审计的关注度不够。有的高校把内部控制等同于财务控制，用财务收支审计替代内部控制审计，把内部控制建设当成是财务部门或是学校办公室的工作，对资产、基建、合同、采购等重要领域、重要业务和关键岗位的风险认识不足，内部控制审计是对高校内控体系建设和实施效果实施的监督、检查和评价活动，决策层和管理层建立和实施的内部控制体系需要纪检监察和内部审计部门的持续监督，决策层要有应有的关注度来推进内部控制审计工作，从指导思想层面引领全校师生关注内部控制审计，为高校建成实施有效的内部控制体系提供良好的控制环境，提高高校的管理水平和影响力。

（二）内部审计机构独立性有待增强

目前高校内部审计机构作为学校的一个行政部门，与财务、资产、基建、合同等部门平行，作为高校的一个职能部门发挥作用，如果独立性不够，很难发挥审计监督作用。大多数高校设置了独立的内部审计机构，但也有部分高校内部审计部门和纪检监察合署办公，一套人马开展两方面的工作，工作量大，任务重。2015 年发布了《教育部关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》，提出健全内部审计工作领导机制，自此高校内部审计工作由主要负责人直接领导，同时部分高校建立了总审计师制度，一定程度上增强了内部审计的独立性，但作为高校的一个职能部门，与其他部门之间有着密切的联系[3]，内部审计具有服务和监督功能，而且更注重审查、监督和评价功能，要更好的发挥内部审计功能，亟需提高内部审计机构独立性。

（三）内部控制审计力量不足

高校内部审计机构存在内审人员数量较少。《内部审计实务指南第四号－高校内部审计》第四条规定高校内部审计机构应配备不低于教职工总数千分之二的内部审计人员，大多数高校内部审计人员数量较少，少数高校没有单独配备内部审计人员，随着内部审计范围的扩大，审计业务数量增多，同时内部审计人员还承担很多其他行政工作，内部审计人手不够问题日益突出。另一方面，内部审计机构应该配备具有审计、经管、法律、工程、信息技术等知识背景的人员，大多数高校的内审人员是从财务、基建和资产转岗到审计，知识结构比较单一，另外，部分高校内部审计人员参加继续教育和培训次数不多，目前的高校内部控制审计涉及学校方方面面的经济活动，依靠原有的知识结构和审计方法无法胜任新的要求，无法提升专业胜任力，跟上新的高校内控审计要求。

（四）内部控制管理信息化程度有待提高

自颁布《行政事业单位内部控制规范(试行)》以来，大多数高校建立了内部控制体系，但没有将制度建设层面和执行层面有效统一[4]，高校内部控制各相关部门建立了自己的信息系统，各系统之间没有衔接，数据不能共享共用，容易形成信息孤岛。高校缺乏业财融合、既懂信息化又熟悉内部控制的复合型人才；高校内部控制管理信息化建设起步晚，没有建成有效完整的内部控制管理信息系统平台；由于高校内部控制管理信息系统建设需要大量资金支持，又与高校智慧化校园建设有交叉[5]，在财政资金预算申报时如果无法完全满足，将影响工作效率。

三、提升高校内部控制审计效果的建议

高校内部控制审计是“双一流”背景下高校提升治理能力和管理水平的一大工具，提高高校内部控制审计效果是高校内涵式发展的当务之急。

（一）强化高校内部控制审计意识

内部控制审计在高校主要负责人的领导下进行，因此主要负责人和决策层对内部控制审计工作的重视是有效开展的前提，一方面，内部审计部门可以通过将内部控制审计项目作为年度工作计划的重要部分提请决策层审批，同时制定完善的审计实施方案，定期不定期向决策层请示汇报内部控制审计发现的缺陷、风险程度并提出切实可行的解决办法，体现出内部控制审计为高校发展助力的价值，优化开展内部控制审计的环境要素。另一方面，内部审计部门可以通过开展内部控制审计的成果，向资产、基建、合同、政府采购、财务等部门提出切实可行的优化流程、完善制度、堵塞漏洞的整改要求和意见建议，实现内部控制审计的监督、检查和评价功能，提高各部门支持配合内部控制审计意识。

（二）增强内部审计机构的独立性

根据《审计署关于内部审计工作的规定》，高校内部控制审计工作由内部审计机构承担，增强内部审计机构的独立性是有效实施高校的内部控制审计的重要要求。目前高校内部审计部门在党委和主要负责人的直接领导下开展工作，具有一定的独立性[6]，另外还可以从以下三个方面进一步增强内部审计机构和内部审计人员的独立性。第一，内部审计机构可以根据《审计法》《审计署关于内部审计工作的规定》等法律法规，结合高校的实际情况，制定高校的内部审计工作规定，建立健全内部审计制度，并加大宣传，将内部控制审计纳入审计工作职责中，将内部控制审计职权用制度的形式确定下来。第二，高校可以成立审计委员会和实行总审计师制度，加强党对内部控制审计的领导，提高内部审计机构独立性。第三，可以使用独立的第三方，聘请社会审计机构参与高校内部控制审计工作，发挥第三方的独立性优势，弥补高校内部审计机构独立性不强的劣势。

（三）充实内部控制审计力量

内部审计人员是开展高校内部控制审计工作的主要力量，高校应该选优配强内部审计人员，有力有效地开展内部控制审计工作。第一，高校要加大对内部审计人员的培养和引进，增加内部审计人员数量，壮大内部审计队伍，化解人手不够的难题。第二，优化内部审计队伍的知识结构，可以鼓励原有内部审计人员拓宽知识结构，补充新的知识结构，也可以引进和补充具有法律和信息技术等知识背景的内部审计人员，保障内部审计队伍知识结构能够满足开展内部控制审计的需要，提升内部审计机构的专业胜任能力。第三，保障和鼓励内部审计人员参加继续教育和专业培训，不断更新内部审计人员的专业知识，掌握先进的审计技术和方法，熟悉高校内部控制审计的相关规定和实践，提高内部审计人员综合素质，能够指出高校内部控制建设存在的问题并提出可实施的建设性建议。第四，尝试聘请兼职审计人员，既可以发挥高校本身的人才优势，从本校的专职教师甚至是学生中聘请学者型专家作为审计组成员，也可以从审计机关和社会中介机构聘请具有丰富经验的审计专家充实审计队伍，缓解审计力量人员不足的压力。

（四）提高内部控制管理信息化程度

高校建立内部控制管理信息平台能够帮助高校通过信息化统一处理经济活动和日常管理工作，避免信息孤岛的产生，同时能对内部控制活动进行实时监督，可以从以下两个角度提高内部控制管理信息化程度。第一，加大投入，不断完善内部控制管理信息平台，统一内部控制数据标准，增强各系统之间的联系，做到经济活动与财务数据联结，实现业财融合。第二，建立内部控制管理信息化的监督预警系统，随时发现经济活动潜在的风险和内部控制缺陷。