GATS框架下马来西亚高等教育国际化的模式研究

胡倩一

（四川外国语大学，重庆 400031）

马来西亚被无国界高等教育观察组织(OBHE)称为“新兴竞争者”，靠着低廉的学费和语言优势（英语），在2006年占到全球国际学生市场约2%的份额[1]。同时，马来西亚被还列为“地区学生中心”，对亚洲地区学生，特别是中东和非洲国家学生具有极大的吸引力[2]。虽然马来西亚仅在《服贸易总协定》的金融和其他服务方面作出了承诺，并未提供教育服务方面的承诺，但由于其渴望成为世界级知识经济和区域教育中心，一直以来对教育贸易都秉持积极的态度。

一、关于《服务贸易总协定》

《服务贸易总协定》（General Agreement on Trade in Services,简称GATS）1995年由世贸组织通过，涉及到12个不同的服务部门，目的是使贸易自由化，减少或消除贸易壁垒。教育被明确地作为一种服务类商品，支持者认为GATS是高等教育国际化的重要机遇和催化剂，反对者则担心教育商业化挑战了传统教育理念，同时带来了各种风险如破坏文化传承、文化同质化、麦当劳化[3]，加剧教育不平等和人才流失等。《服务贸易总协定》规定了12种服务的四种交付方式，在教育方面的解释如下[4]：

跨境交付(Cross-border Supply)是指提供者从一成员国的国境内向另一成员国的国境内提供服务，销售者和消费者之间没有实际的流动。如远程教育、在线学习、虚拟大学。跨境交付主要是通过新的信息和通信技术，尤其是互联网来实现，目前有着巨大发展潜力；

境外消费(Consumption Abroad)是指提供者在一成员国境内向来自另一成员国的消费者提供的服务。主要表现为学生的流动，如出国留学。这是最常见的传统国际化形式，目前在全球教育服务市场中占有最大的份额，并在不断增长；

商业存在(Commercial Presence)是指提供商在另一个国家建立商业设施以提供的服务，主要表现为机构和外国直接投资的流动，如卫星校园，双联合作伙伴关系，特许经营安排等，这种交付方式在未来有着巨大的增长潜力；

自然人流动(Presence of Natural Persons)是指作为以个人身份进行的服务提供者的临时跨境流动，主要表现为服务提供者的流动，即人的流动性（如教师和教育行政人员，不包括学生），这种流动通常是临时性的；

GATS希望通过贸易逐步自由化，最终达到国家之间没有贸易障碍的状态。尽管目前仅有1/3的国家对GATS做出了有选择性承诺，但跨境贸易已经影响到了高等教育的方方面面，并且这种贸易正在稳步增长。在经济全球化的背景下，政府并不能完全垄断教育，所以公立教育也会受到GATS的影响。马来西亚有着繁荣的私立教育，同时也积极对公立教育进行企业化改革，《服务贸易总协定》规定的跨境交付、境外消费、商业存在和自然人流动四种交付方式在马来西亚都有充分体现。

二、马来西亚高等教育国际化具体表现

（一）跨境交付

跨境交付在高等教育中主要表现为远程教育、在线学习和虚拟大学等形式，后两种形式在广义上可以归入远程教育。远程教育并非新生事物，最早的远程大学是成立于1969年的英国开放大学(UKOU)，70年代后，这种弹性教育形式被大多数英语国家采用，并迅速传播到世界其他地区，包括东南亚国家。如果说早期远程教育一直面临着形象问题，被认为质量差、不合格，是二流教育的代表[5]，上世纪90年代以来，随着信息和通讯技术的发展，远程教育已经完全摆脱传统形象，成为替代传统教育的更具成本效应的方式。

马来西亚的远程教育开始于70年代左右，当时仅有少部分学校提供相关课程或文凭。90年代，马来西亚政府提出“2020宏愿”，旨在把马来西亚建成发达工业国家。要在国际竞争中取得优势，就必须要有丰富知识和娴熟技能的人力资源的支撑，需要大量受过良好教育的劳动力。马来西亚当时有1100万工人，其中40%-60%的人仅为高中水平[6]。为了改变这一现状，马来西亚在第七个五年计划(1996-2000)[7]中决定进行更大规模的高技术和高附加值的技能培训，以便提供更多受过良好教育、具备高技能和积极性劳动力。1998年，马来西亚开始实施“多媒体超级走廊”国家计划(Multimedia Super Corridor，简称MSC)，这项宏伟计划包括开办一流的学校教育和发展最有效的远程学习系统[8]。在这项计划的支持下，从2000年到2008年，马来西亚境内的互联网使用人数增加了300%，互联网接入率排名东南亚地区前列[9]。

教育是马来西亚政府优先关注的问题，马来西亚远程教育的优势在于政策支持下信息技术、基础设施以及信息化人才的充分保障。目前，马来西亚几乎所有高等教育机构都有在线学习管理系统，尤其是国际学生可以很便捷地获取校园公告、课程资料、学习资源，参加在线论坛讨论等。GATS框架规定成员国服务提供商能够自由使用公共网络，保证信息自由、安全地在境内外流动，相对较少地受到贸易壁垒的限制，在这一积极的学习环境中，马来西亚传统远程教育的愿景、目的、形式和规模等都发生了巨大变化，在服务提供者和学习者均不用身体移动的前提下，远程教育不再是仅仅学生进修学位课程的手段，成为马来西亚教育国际化重要推动力。

（二）境外消费

境外消费在高等教育方面的主要形式是学生流动，出国留学是教育国际化最传统的形式。2000年以来，全世界出国留学的学生人数呈指数级增长。但随着教育参与者的不断增加和多样化，高等教育公共资金的减少，以及发达国家人口老龄化后对外国技术劳工需求量的增加，国际学生的市场竞争日益激烈[10]。美国、英国和澳大利亚外国学生的入学率均在下降，渴望成为地区教育中心的亚洲和中东地区正在成为教育市场的新参与者。

90年代前，马来西亚主要以学生出国留学为主，属于教育输出国。马来西亚社会有着复杂的种族、语言、宗教和文化差异，1969“5·13”种族骚乱后，政府推行“新经济政策”，通过各种平权行动维护马来土著人的特权。在教育方面则实行种族配额制，即以民族而不是成绩作为大学的入学标准（土著和非土著入学比例为55：45），当时的马来西亚仅有一所公立大学（马来亚大学），直到1995年前还没有私立大学，这些原因直接导致了大量非土著学生在国内求学无门，据统计，1985年有68,000名马来西亚学生在英国、澳大利亚、美国、加拿大和新西兰等国留学[11]。

90年代中后期，马来西亚接收了大量国际学生，逐渐发展成教育输入国。这一转变主要有两个原因：首先是教育需求的不断扩大。马来西亚在90年代初对基础教育进行了改革，将学期从9年延长到了11年，精英教育变成了大众教育，中学教育开始民主化，这些改革导致对高等教育的需求不断增加[12]；其次是经济发展的需要。马来西亚政府提出“2020宏愿”，开始承认私立高等教育的作用，出台并修订了《私立高等教育机构法》等一系列高等教育法律法规。到2000年，马来西亚出国留学的学生已减少到5万名，其中30%是受资助的学生。从2002到2013年，马来西亚共接收了70多万名国际学生，成为“地区学生中心”。

在境外消费模式下，中等偏上收入国家的马来西亚逐渐转变为高等教育净出口国，学生流动方式由输出变为输入，节省了大量外汇流失，大量的外国项目为马来西亚创造了巨大的贸易利益。在高等教育国际化的过程中，马来西亚始终把国家意志放在首位，以确保国家目标的实现和国家认同贯穿其中。从这个意义上来说，马来西亚高等教育的国际化的发展主要体现在人员、机构、项目等外在层面，在高等教育自身的制度和功能等内在层面变化相对有限，这很好地解释了马来西亚对GATS承诺持谨慎态度的原因，很显然，在马来西亚，社会和文化目标比市场目标更加重要。

（三）商业存在

商业存在在高等教育中主要表现为建立海外分校。20世纪以来，高等教育经历了巨大的转变，大学和商业组织一样面临激烈的市场竞争，世界大部分国家都试图将自身打造成卓越高等教育中心（Education Hub）[13]，各国政府普遍认为，外国机构以商业存在方式进入本国有助于防止国内外汇流失，增加贸易机会，节省高等教育机构的基础设施资源，从而减少对政府资金的依赖。海外分校的数量从2002年的24家增加到了2017年的300多家[14]。70年代初，马来西亚政府就允许外国大学以提供课程的方式进入马来西亚。到90年代后，在大力发展经济的背景下，马来西亚的海外分校迅速发展，截至目前共有13所外国大学分校[15]。

和韩国、新加坡等国接近自由的监管方式不同，马来西亚的教育国际化注重风险防控和质量保障。马来西亚对海外分校有着详细的准入规定和全面的质量保证框架。海外分校进入马来西亚有两种方式：1.与当地公司或当地机构的合作；2.租用非常经济的土地[16]。马来西亚将海外分校作为私立高等教育机构进行监管，采取的是双重质量保证的方式，海外分校需要同时接受马来西亚资格认证机构(Malaysian Qualifications Agency，简称MQA)的质量保证监测和东道国的授权机构的资格审查。

尽管商业存在的风险和挑战很高，马来西亚仍然通过降低税收和租金等优惠政策吸引国外顶级教学资源，海外分校的建立同时吸引了大量国际学生来马来西亚学习，促进了境外消费交付方式的蓬勃发展。一方面，通过修改或增加本土课程以满足本国校园要求，另一方面，加强风险防控和注重质量保障。马来西亚通过这两项措施建立了均衡的跨境教育体系，为高等教育国际化的可持续发展提供了保障。

（四）自然人流动

自然人流动在高等教育中主要表现为教师或教育行政人员的跨国流动，由于涉及到国际服务贸易和移民问题，和其他三种交付方式相比，自然人流动相对难以追踪和理解。尽管自然人流动模式早在1986年乌拉圭回合就开始了，但它在服贸总协定下的自由化承诺并未完全兑现[17]。据世界银行统计，自然人流动占服务贸易总价值不到2%。2012年东盟经济部长签署了《自然人流动协定》，该协定主要针对熟练劳动力的自由流动[18]。在马来西亚，占据区域流动主导地位的是非技术劳动力，专业技术人员的流动只占到很小的部分。

随着马来西亚经济持续增长，劳动力市场特征由劳动力过剩转向劳动力短缺[19]，马来西亚已经成为熟练劳动力的净进口国[20]，在对专业人力资源需求迅速增长的同时，面临着严重的人才流失问题[21]。对于马来西亚来说，在自然人流动模式下还有诸多努力的空间。从短期的角度来看，马来西亚需要关注当前的劳动力需求缺口，促进外国劳动力的自由流动；从长远的角度来看，马来西亚需要加强高等教育和行业间的联系，在自然人流动框架下，通过鼓励国际师资的自由流动提高教育国际化水平。尤其是马来西亚私立高等教育机构，因为有着英语语言优势，对聘请外国人担任教师更有吸引力，成熟的双联课程和学分转移等形式也将为大量专业人员的“非永久”入境和“临时”停留提供了可能。

三、马来西亚高等教育国际化迅速发展的原因

《服务贸易总协定》关心的是贸易，而不是教育。上世纪90年代以来，全球高等教育经历了剧烈重组，国家、大学和市场之间的关系正在被重新定义。在“2020宏愿”的框架下，马来西亚教育系统体现出民主化、私有化和权力下放的特点。教育部转变了对马来西亚高等教育整体交付体系的看法，更关注成果和绩效，并注重与利益相关者的沟通。总的来看，马来西亚高等教育国际化的模式主要是，在成为世界级知识经济和区域教育中心的愿景下，致力于确保教育系统顺应全球趋势而不断动态发展，在GATS的框架下开放高等教育市场，并保持高度的风险防范意识。其高等教育国际化迅速发展的原因有：

（一）将教育质量作为高度优先项

在内部质量保障方面，马来西亚有着制度和机构双重保证，《1996年私立高等教育机构法》《马来西亚质量框架》等系列文件规定，商业存在中的海外分校被认定为私立高等教育机构，需强制性地符合马来西亚本国的评估程序。在外部质量保障方面，马来西亚有着东道国和本土双重质量保证。

（二）积极构建高等教育服务市场

马来西亚积极拥抱经济全球化，不断发展灵活多样的教育国际化形式。从GATS的角度来看，四种交付方式在马来西亚均有充分体现，且都蓬勃发展。马来西亚致力于教育服务输出，私立高等教育机构是主力军，其主要形式有内部方案、跨国方案和外部机构授予资格方案等[22]，其中双联课程、学分互换等方式甚至吸引了大量来自发达国家的留学生，促进了GATS框架下四种交付方式的不断发展。

（三）不断完善风险应对机制

在海外分校的设立和监管方面，马来西亚的市场准入原则和GATS的规定并不一致。马来西亚规定新的外国大学分校只能在教育部长的邀请下设立，且必须由一家拥有马来西亚人多数股权的公司来运营，政府可以限制私立大学的数量和类型，且外国大学分校与当地私立大学遵守相同的规定，并设立《民族语言》《马来西亚研究》和《伊斯兰研究》等文化必修课程。在语言和本土课程的规定方面的努力，是规避文化风险，建立国家认同的重要手段。