社区协商的困境、调适与超越——基于武汉市W社区的调查

□黄盼

（华中师范大学 政治与国际关系学院，湖北 武汉 430079）

一、问题的提出

作为中国特色理论与实践的产物，建立在公有制基础之上的社会主义协商民主，关注上上下下、方方面面的利益表达[1]（p72-78），确保最大限度地凝聚各方共识。2015年，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，明确指出基层协商是协商民主建设的重要渠道。其中，城市社区协商是基层协商的关键组成部分，是基层社会治理体系和治理能力现代化的制度保障和技术支撑。市场经济改革以来，面对日益个体化的利益主体，多元化的利益诉求和复杂化的公共事务，城市社区越来越强调公事共议的民主实践，并涌现出老街坊议事厅等社区协商形式。

国家治理能力现代化目标的提出，促使协商民主的合法性建设不断趋于成熟，并在基层社会运行过程中发挥着制度赋权功能。自上而下的制度设置和政策指引，通过建构基层协商的合法性，确保城市社区协商的公共权威，为社会矛盾的解决提供规范化的指南。从制度实践层面来看，国家和政府维持基层社会秩序的公共权力只有被社会认可其权力正当性，才能获得制度的合法性认同。关于协商民主与基层治理之间的关系，功能主义虽明确了制度合法性的应然价值，但在应用层面仍存在不小的实践困境。

另有研究指出，政策文件关照协商实践的功能，投射出基层协商的民主价值，但实际上却被限定为基层治理的技术手段，呈现出工具主义取向[2]（p92）。作为治理技术的基层协商民主，旨在运用开放空间会议等特定技术讨论基层的公共议题、分配基层的公共资源、解决基层的公共问题等，要求参与协商过程的行动者具备较强的商谈对话能力。由于基层协商民主的灵活性，加之利益驱动的差异性，不少地方出现制度执行偏差，存在象征性协商、控制式协商、诱致式协商、投机式协商和博弈式协商等另类的虚假的协商形式[3]（p46-50），具有明显的负面功能，不利于社会公共价值的达成。

从以上两种研究视角可以看出，功能论回应的是基层协商的动力问题，技术论则从协商条件的角度回应居民参与不足和平等性低[4]（p66）等现实背后的协商规模问题。这表明，学界对基层协商制度的合法性和技术性研究形成了一定的研究共识，有助于深化基层协商实践与理论探索。但是，基层协商的运转需要国家制度、行政组织、社会要素等多层次、多主体的共同作用，单一的实践路径和分析视角无法超越统一的价值要求与多样的技术需求之间的内在张力[5]（p80）。功能论偏重从宏观层面探讨基层协商何以需要[6]（p15），却忽视对基层治理场景的有力解释；技术论偏重基层协商如何成为可能的微观解释，但仍受限于规范性的制度要求，无法形成可推广的普遍性治理经验。

那么，是否存在认识基层协商制度合法性和工具性的第三种视角，能够实现自上而下的制度贯通与自下而上的技术共融，进而最大化地增强基层协商的治理效能？为探究这一问题，笔者于2021年3月在武汉市W社区开展了为期半个月的田野调查，研究资料主要来自政府报告、宣传报道和与社区工作人员、居民等的深入访谈。在深度调研的基础上，笔者试图从整体性视角出发，探究制度合法性与技术有效性之间的张力何以弥合。本文将从协商合法性和程序性这两个层面讨论社区协商的实践困境，尝试描述W社区的协商事务及其主体互动模式变化如何调适已有的社区协商困境，进而分析社区协商的创新发展为何可能。

二、社区协商的现存困境

2017年，党的十九大报告指出，有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。2021年，党的十九届六中全会进一步指出，积极发展全过程人民民主，构建多样、畅通、有序的民主渠道，丰富民主形式。这为基层协商民主的全面深入发展提供了制度保障和政策依据，有利于增强基层协商实践的合法性价值和规范性功能。作为基层协商的重要场域，城市社区协商是指通过对话、讨论和商议等方式达致共识，并明确相关利益主体的责任，进而做出符合公共利益、获取普遍认同的决策[7]（p23-26）。当前，在全过程人民民主被确立为中国式现代化本质要求的前提下，社区协商不断健全“协调、沟通、参与和议事”[8]（p60）等微观实践机制，完善诸如协商内容、主体、形式、流程等要素，实现着整体推进。但是，作为现代城市社区治理方式的协商民主，宏观与微观、政府与社会等各层次之间还存在一定的梗阻。

（一）民主旨趣与协商技术之间的张力

20世纪80年代，西方协商民主理论兴起，被认为是“自由平等的公民基于权利和理性，在一种由民主宪法规范的权力相互制约的政治共同体中，通过对话、讨论、辩论等形式，形成合法决策的民主形式”[9]（p73）。从政府治理层面来看，协商民主的公共权力是由“为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府”[10]（p947-969）彰显的。在共同体范围内，协商民主指的是以公共利益为导向，鼓励平等对话、支持社会参与的一种民主制度。中国话语体系中的协商民主，指向人民性、广泛性和真实性等民主属性，是相对理想的、抽象的社会主义价值引导，是多元利益主体之间通过平等商议、自由对话达成的一致性意见和共识性决策的过程。在基层治理层面，协商民主被看作是具体的治理技术和方法，与基层治理体系和治理能力紧密关联。作为城市社会的基础性单元，社区是较小规模的协商民主空间，社区居民共同关注、参与社区内外大小事务，是将公共商议落到实处以促进社会共识的行动前提。

事实上，完全的一致性只是一种理想状态，“期待在每项具争议性的道德议题上都能获得一致性的意见，乃是不切实际的”[11]（p48-49）。在特定的治理场景中，社区协商民主的运行并非是单向度的制度牵引和平台设置，而是通过罗伯特议事规则、开放空间会议和愿景工作坊等协商技术，逐步推进公共问题的解决和公共议题的商讨，进而增强基层组织对居民需求的回应性。由于特定场景具有临时性和阶段性的特征，特定议题得到解决后，协商民主自然而然退出。这意味着，社区协商技术的选用存在一定的不确定性，受其治理场景的限制，难以普遍推广。在一致性与普适性方面，社区协商治理并不存在一个准确的民主实践处方[12]（p32-40），尽管协商民主有着明确的价值旨趣，但协商民主被当作程序、手段嵌入社区治理结构时，治理主体及其行为互动过程的复杂多变将会影响协商民主的实践方式，导致社区协商技术难以实现全面一致性。

（二）行政主导与居民参与之间的错位

2018年，第四代协商民主理论深入探讨了协商民主的条件和质量。协商范围泛化和规模窄化，是协商民主合法性困境[13]（p173）的主要方面。我国基层社会治理创新实践中，万事皆协商体现了议事技术的开放性和普遍性，却带来协商范围泛化的意外后果，待解决的事务无法即时融入具体的协商情境进行有针对性的商讨，中央的制度设计与基层的制度执行之间不适配。作为社会发展的战略目标，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体是权责利相统一的高度体现，构建社区协商体系则成为整合多元利益诉求的重要方式。然而，处于地方政府和基层社会之间的街道办事处、社区“两委”组织，自上而下地规定协商主题和会议流程，仅关注行政任务指标，从而将社区协商工作行政化，忽视了引导居民充分表达利益诉求，导致社区多元主体间难以达成平等有效的协商对话。

规章制度是基层协商实践的外部条件，是地方政府落实相关文件精神的政策支撑。不同于政党协商、人大协商、政府协商和政协协商等关乎大政方针和地方法规的商讨，城市社区协商主要关注基层社会治理所面临的现实问题，如公共事务的治理、公共资源的筹集、公共规则的制定等。协商议题、协商主体和协商平台等要素，是基层协商民主实践的内部构件。其中，“民主恳谈会”作为小事好协商的实践方式，在动员范围、参与主体和协商内容等方面具有明显的集聚性，其发展建设不断趋于成熟。面对日益制度化的外部环境和规范化的内部平台，社区不断丰富居民诉求的表达渠道，但仍存在居民参与能力不足[14]（p112）的问题。一方面，居民拥有自主表达的积极性，却受困于自身的局部利益而无法达成超越个体的公共决策。另一方面，居民依赖社区“两委”的价值判断，默认少数服从多数的大局原则，个体的表达意愿不够强烈，总是被动参与社区公共事务的协商与决策。

三、社区协商的实践调适

W社区位于武汉市中心，紧邻学校、医院、公园和商贸中心，地理位置优越，管辖区域以商务楼宇和老旧小区为主。其中的老旧小区建成于20世纪80年代，曾是某市直单位的职工福利房，共有常住居民536户，主要包括退休的老年人和求学、务工租户等居住群体，外来租户占比50%。作为无物管小区，W社区存在公共基础设施老化、活动场地有限和停车位不足等涉及居民切身利益的问题，社区“两委”在公共事务治理中只能运用有限的资源做出即时性、局部性的回应。社区协商发展初期，所涉及的利益冲突程度较为简单，主要表现为专业职能的协商，特别是区水务局、园林局、城管局等部门分管的专业事务及其协商程序。随着公共事务的社会化程度加深，社区乃至居民群众日渐成为重要的协商主体，仅靠专业化的部门协作难以满足城市社会参与的客观需求。直至区政协深入推进“协商在一线”工作，方为W社区公共事务的协商治理提供了新思路。经过20多年的探索，W社区在确立协商的合法性、明确协商的程序性这两个方面积累了较为丰富的经验（见表1）。

表1：武汉市W社区协商的类型及其经验总结

（一）权威式协商与公共设施整治

单位制解体以来，W社区职工家属院的物业管理暴露出不少短板。“2000年左右，单位人转社会人。原来单位请人守门，单位退了以后，只能找社区，我们那时不停地应急。楼管堵了，从楼上漏水到楼下，铺天盖地的，社区没得人，只能请专业人士来处理。这些不是社区的事情，我们只能不停地向水务局呼吁。”（张老师，社区退休人员，20210323）长期以来，诸如管道老化带来的漏水问题及其产生的利益纠纷，社区在其中发挥着重要的协调功能。究其原因，一是老旧小区的产权复杂，水管、树木、建筑物的所有物权分属水务局、园林局和产权单位，碎片化的权责关系导致小区难以实现资源的整合。二是以往的小区公共维修基金收缴不规范，单位基建处管理不到3年便作罢，加之小区公共空间紧凑，地面停车位少，公共收益仅够维持小区保安、保洁等工作人员的基本开支。因此，面对先天条件不足的老旧小区，社区只能寻求行政资源以缓解内部利益难以调和的情况。

在社区资源有限的背景下，社区协商是现实环境催生的一种理性选择。协商既被视为链接外部资源的技术手段，也被认为是社区治理能力的体现，其治理成效主要取决于社区与政府的互动关系。“社区要权没权，要钱没钱，有时靠人情，求职能部门，肯定不能得罪它。”（栾女士，社区卫生委员，20210318）社区在“管天管地”等具体事务中，20万元/月的惠民资金难以发挥实质作用，需要与上级行政职能部门协调资源，争取将权威资源转化为治理资源。如每年的6—8月，W社区工作人员会排查存在安全隐患的高大茂密树木，与园林局沟通具体解决方案，并上报至审批局。经过现场勘查和报批通过等协商程序，社区工作人员再跟供电部门商定停电时间并提前告知居民相关注意事项。在老旧小区的公共卫生环境整治中，社区也成为党政部门和居民群众协商议事的信息桥梁。可见，在公共决策达成之前，职能部门具有较大的协商议事权，其公共权威和服务身份得到彰显；社区负责民情搜集和政策反馈工作，发挥桥梁功能；但在此过程中，居民参与社区协商的程度不深。

（二）自主性协商与小区广场治理

基于协商民主制度的切实保障，社区小微事务协商更易于调动居民的参与性。2015年，社区从退休老党员、“两长四员”中挑选出有威望、有觉悟、有能力、有担当的居民，组成一支以民情调查、政策宣传、卫生清洁和矛盾调处为工作重点的志愿者服务组织。在社区党委的支持下，该组织改称为小区自管组，并确定了人员构成，明确了工作内容，制定了管理规章，积极参与老旧小区公共事务的协商与治理。“自管组是社区的帮手，工作方面、管理方面、活动方面，按照社区的要求来，做好群众工作。社区是自管组的一级领导，搞会议要跟社区通气，获得他们的支持。我们能够就地消化的事情，解决完就忘了，大事情才做台账。”（姜老师，自管组牵头人，20210320）围绕日常生活中的大小事情，自管组推行月度协商议事会，重大事务讨论会邀请社区参加。商议过程中，如果遇到意见不一致的情况，参与人员举手表决，最终达成颇具共识性的解决方案，探索出社区自主协商的发展路径。

多年以来，社区内约300平方米的小区公共广场四周树木茂密，地面潮湿，青苔肆意生长，加之多蚊虫，居民不愿前往。该广场形同虚设，高大树木还影响低楼层居民的房屋采光。2016年，W社区率先组织自管组成员召开民情恳谈会，大致了解居民对社区居住环境的需求。第二天，社区邀请自管组成员、党小组组长和门栋长共同商议社情民意，统一决定由门栋长负责入户发放需求调查表，并在此基础上分类整理和分析居民的需求。通过制定居民需求清单，依次解决晾衣架不多、小广场阴暗和休闲椅缺失等空间分布不合理问题。在项目实施前，先由社区召开居民听证会，针对公共广场改造一事，广泛听取居民的想法，记录其对施工方案、树木砍伐和树凳设计等提出的修改意见。由于社区有充足准备的民意调研和协商讨论，小广场的微改造得以顺利施工。在项目推进过程中，小区居民密切关注施工进度和质量，在第一现场对协商结果进行监督和评议，参与协商治理的主动性得到增强。

（三）联动型协商与公共环境改造

自管组的成立及其上传下达的服务功能，能在一定程度上丰富社区的治理资源，减轻社区的治理压力。可是，关涉设施设备等大面积更新需求时，自管组甚至社区都只能发挥小修小补的作用，不具备更多资源的协商能力。单方面依赖社区外部资源或者发动社区内生力量，无法根治楼顶漏水、水管老化和下水道堵塞等诸多历史遗留的重大问题。2020年，W社区被纳入武汉市老旧小区改造计划，市、区、街三级联动，共同推进旧改工作。区政协以老旧小区改造为契机，将协商议政与重大民生决策部署相结合，依托街道办搭建“民意零距离”协商议事厅，深入创新“协商在一线”工作模式，助力城市基层社会治理。

作为政协活动的召集人，街道办主任先后主持“老旧小区改造重点问题处理和矛盾纠纷化解”“从法律视角探索老旧小区改造过程中利益纠纷化解的新途径”等专题协商会，在街道层级整合区政协、区城管执法局、区司法局、区消防救援大队、区住房保障和房屋管理局等相关职能部门资源，持续倾听社区书记和居民代表的心声，为化解难题寻找政策依据、法律支持，共同制定旧改项目清单和可行方案。经过多轮协商讨论，进一步完善了老旧小区改造工作模式，“听证会听取居民意见，协调会解决问题，评议会评价效果。我们随时开，遇到问题就开。三个会贯穿始终，居民的参与度明显增强。改造工作也从街道社区的‘独角戏’，到居民广泛参与的‘大合唱’”（金女士，街道办书记，20210328）。区政协的高度重视和深度参与，不仅畅通了社区意见和居民诉求的表达渠道，还体现着公共部门回应问题的基层性、专业性和民主性，增强了社区协商实践的可行性。

超越单一的行政权威式协商和居民自主性协商，是社区协商共治的理想目标。区政协自上而下推动社情民意协商的过程中，需要依靠基层社区组织力量。从W社区组织的发展情况来看，在小广场改造事件中，居民展现出充分的参与热情，但仍存在少数行动者不愿参与的现象。为了避免居民参与不充分这一问题，老旧小区改造项目实施之前，W社区党委于6月初动员门栋长、网格员和第三方灵活运用线上线下等沟通方式，仅用7天就完成民意调查工作，实现覆盖面和同意率双达标。一周后，W社区借用街道办的场地召开老旧小区改造听证会，300余名居民代表参会并进行举手表决。

根据区政府要求，先做了民意调查，要80%以上居民同意才可以拿出改造工程的设计方案。去年8月份，方案在广场公开展示了13天，其间收集了200多条意见。有些是社区不知道的事情，居民都主动找来反映。大项目必须协商，不是为了完成任务，而是本着解决问题的原则。项目听证会后，还有部门联席会、拆违协调会、门栋长会议和社区工作日例会，这是我们的“五会”工作法。边协商边推进，先易后难，不能激化矛盾，要做工作。施工方讲专业，社区讲思想统一，能解决的要解决，不能解决的要解释清楚（郑女士，社区书记，20210317）。

对W社区而言，协商议事是推进老旧小区改造项目的实施步骤和工作方法。但是，社区协商工作的开展，如果仅停留在自管组、门栋长和社区“两委”层面，其协商过程会难以克服组织和个体的私利偏好。为避免此类问题，在公共协商与决策环节，W社区采取部门联席会、居民听证会等协商形式，在专业性和社会性之间寻求最大公约数。区政协在街道办搭建的“民意零距离”协商平台，将职能部门等多方主体共同纳入老旧小区改造重点、难点问题的讨论中，有效链接专业资源，整合社会利益。基于政府的合法性支持和居民的普遍性认同，W社区通过运用职能部门、社区“两委”和广大居民的联动方式，弥补了权威式协商和自主性协商的不足，并依托多层次的协商平台推动了社区协商制度价值和程序流程的融合。

四、社区协商的统合机制

基础设施设备的完善和小区环境卫生的管理，既是基层政府及其职能部门、社区等多方主体的工作职责，也是关乎小区居民自身利益的公共事件。为了弥补权威式协商存在的居民参与不足，缓解自主性协商的资源局限性，W社区不断改进既有权力关系的运作机制，确保社区协商的双重合法性，使其更好地推动社区公共事务的解决。同时在过程中融入协商技术以激活相关利益主体的参与意识和参与能力，逐步统合社区协商的制度功能和程序技术，在利益联动的过程中实现公共利益、达成社会共识，构建出新的社区协商机制。

（一）政社联动：社区协商的合法性基础

从W社区公共设施和公共空间的维修改造进程来看，以协商为主要工作方法治理老旧小区公共问题，不仅能优化基层政府与社区“两委”之间的互动关系，还推动了基层社会治理结构的转型。从各自的角色定位来看，在很长一段时间内，社区是地方政府深入社会的触角，具有向上级反映居民需求的职责，但缺乏解决公共问题的资源和能力。一旦超出社区服务范围，基层政府便成为公共事务的兜底责任方，是行动方案的策划者和执行者。此时的社区“两委”则听命于职能部门，发布停水、停电等具体通知，协调相关利益主体积极配合基层政府落实工作。长此以往，行政资源的分配和使用面临顾此失彼的困境。W社区转而发掘并激活内生资源，完善社区内外资源循环体系，在此基础上，促使政社互动关系从单向的行政主导模式转为双向的政社联动模式。

透过W社区实践经验可以发现，社区协商的发生源自某些合乎合法性的认知和行动。合法性的认知，是多方参与主体承认协商的重要性和必要性，自愿选择“相信结构、程序、行为、决定、政策的正确性和适宜性”[15]（p206），并且能够共同遵循协商规则的功能型规范。行政主导阶段，基层政府的服务者角色较为明显，社区发挥上传下达的角色，居民依赖社区并享受公共服务，社区协商被视为以职能为界的事务传导过程。政社联动阶段，社区协商的合法性路径得以重塑，突破传统职能分工的行政边界，社区“两委”、辖区单位、党员群众等相关利益主体都被纳入社区协商的行动框架当中，社区协商转变成以共同行动为目标的事务讨论过程。这意味着，政社联动通过重新定位各主体的协商权利和责任，获取政府的制度支持，赋予社区及其居民行动权力，提供社区协商双重合法性保障。

社区协商的合法性，存在于权利和义务的创设、分配和约束过程中[16]（p125），是被参与者共同认可的协商条件。政府行动和社会参与共同形塑的社区协商合法性，是对权威式协商和自主性协商的超越。基于清晰的权责规定，拥有协商合法性的参与者可以将被动参与的身份转化为积极行动的资格，共同为社区公共事务的解决提供可行的解决方案。一方面，政府主动搭建基层协商平台，吸纳整合区政协等多部门的行政资源，不断缓解社区治理资源不足的发展困境。另一方面，政府自觉赋权社会和居民，重新调整基层权力运作体系，建立政府、社会和居民等不同主体间的平等对话机制，促成良性有效的互动沟通局面。正因打破了社区与基层政府之间依附与被依附的不对等权力关系格局，社区协商合法性的建构路径才得以丰富。政府越来越注重多元利益主体的共同治理，使得相关主体在平台共建、资源共享和方案共谋等具体场景中实现政社联动。

（二）技术融入：社区协商的程序性前提

作为城市社区的主要协商类型，政社联动模式通过“问政于民”并赋权于民，推动区政协、街道办、社区及其居民等多主体围绕公共事务履行各自权责，发挥资源共享、功能互补的作用。事实上，社区协商治理过程中，不少社区在协商成本和治理效率之间来回考量，存在公共事务议而不决、决而不行的实践困境。这说明，文本层面的制度和程序存在一定的地方不适应性，地方各主体相互之间难以实现资源联结，最终导致社区协商的效能大打折扣。也就是说，协商主体和协商范围只是社区协商的规范性内容，还需要进一步聚焦具体场景、锁定协商主题、明确协商形式。不论涉及临时的急事还是常规的难事，制度指导实践的关键前提在于因地制宜。只有深化探索出具有本土特色的社区协商流程和技术，才能避免制度和程序流于形式[17]（p28），真正实现认知和行动层面的合法有效。

如果说合法性是社区协商的制度动力，那么程序性就是议事、决事和执行的制度基础。特定的城市社区治理场景之中，协商的程序性是指解决公共事务的技术流程，强调协商全过程的公开，包括协商议题、协商规则和协商结果的公开等，关键在于保证参与者的实质性参与[18]（p35）。比较W社区管理、服务与治理这三个不同阶段的协商形式，从权威式协商到自主性协商再到政社联动型协商，社区党委、居委会、自管组以及居民的参与程度逐渐增强。围绕老旧小区改造议题，W社区创造性地提出听证会、联席会、协调会、栋长会和例行会等“五会”工作方法，有效动员区级行政职能部门、街道办、社区“两委”成员、党小组、楼栋长、普通居民等多元主体。相关主体的制度赋权为社区协商提供程序规范，创设协商技术，有序推进旧改项目的审议、表决、落实和评估这一系列协商流程，确保参与者拥有平等的协商权利和协商能力。

赋权技术是衡量社区协商切实可行的重要维度，是“有事可议、议必有决、决必有行”[19]（p49）的现实要求。一旦缺乏实实在在的赋权技术，社区协商很容易脱离居民群体而陷入基层政府兜底公共服务的内卷化困境。针对W社区公共服务项目，基层政府鼓励居民表决改造事项、讨论设计方案、监督工程质量和维护现场秩序，激发居民参与的主动性和责任感，激活居民的利益表达意愿和能力。区政协等职能部门重视公共决策的民主价值，自上而下地拓宽社区及其居民表达意见的渠道，保障党员、志愿者、居民代表、楼栋长的公共事务参与权，覆盖老旧小区“改什么、怎么改”的商议、表决、执行、监督和评价全过程。通过各个环节的实质参与，各主体之间的对话沟通程度得以加深，街道办的资源协调能力、社区的纠纷调解能力、居民的志愿服务能力随之增强。

（三）利益联结：社区协商的统合式治理

社区协商是参与者应对公共事务的一种治理方式，涉及协商主体、协商内容、协商方式、协商平台、协商机制等方方面面。W社区在基层政府及其职能部门、街道办的行政赋权下，在制度和程序的规范内充分调动社区组织和居民的参与积极性，从而夯实协商的社会基础，创新协商的程序设计，优化主体的互动关系。W社区凭借“小区自管组”“五会工作法”“民意零距离”等协商渠道，改变以往权力相对集中的权威式社区协商模式，逐步缓解社区居民自主协商的资源困境，形成政社联动型社区协商；通过赋予参与者平等且充分的协商权利和义务，使得相关利益主体之间能够更好地建立互惠关系，从而不断完善制度程序设置的技术流程，在具体的社区协商场景中整合不同行动者的利益需求，找回行政和社会的双重合法性。

从社区公共事务的治理过程来看，初始阶段的社区协商依赖于行政资源的整合，参与者以基层政府及其职能部门为主。调适阶段的社区协商更加重视社情民意，行政主体积极吸纳社区组织及其居民力量，在多元主体之间搭建平等对话的互动平台，大力推进主体间的有机协同，为社区协商的统合式治理提供制度资源、奠定社会基础、设置合理程序。然而，社区公共事务的协商过程并非是一蹴而就的，既需要国家制度供给、政府政策支持、社区居民参与所赋予的合法性，还需依托协商程序的技术融入，促进有效的利益整合。W社区通过开听证会和协调会畅通基层政府与社区居民议事协商的渠道，从中收集居民的不同意见，推动多元利益诉求从个体化迈向整体性，从而达成利益共识、实现社会共识。

社区协商的统合式治理是多元利益诉求背景下的利益联结[20]（p140），是宏观制度和微观技术之间的协商过程（见图1）。W社区充分考虑公共事务的公共价值取向，围绕公共基础设施老化和公共休闲空间有限等具体问题，在协商流程的逐步推进中实现协同共治目标：一是调适社区协商过程的互动关系，增强各主体的协商能动性，在公共利益和政府利益、个人利益之间寻找平衡点，突破“供给式协商”[21]（p78）的实践困境。二是强调社区协商运行的机制保障，搭建多层次的协商议事平台，融入多类型的协商调解技术，整合参与者的碎片化利益，始终做到从大局出发。总之，社区协商的统合式治理，不仅包括组织和个体在内的协商主体统合，还是主体自身拥有的权责利结构体系的调整，也是公共事务的常态化运行和程序性处理的统合，更是总体的制度规范和具体的技术流程的共融。

图1：社区协商的统合机制运行图

五、结论与探讨

大量的基层协商实践表明，城市社区协商具有较强的生命力，是一种治理方式的创新，即政府创设协商议事平台，吸纳职能部门、街道办、社区组织及其居民共同参与公共事务的商讨、表决和监督等流程环节。但是，社区协商的驱动力不只是制度合法性，还需要社会合法性的生发，社区组织、广大居民的参与意识和能力将直接影响社区协商的效能。随着社区协商的不断推进，各地政府难以平衡协商的制度价值和程序规范，过于重视协商的制度价值容易出现“事事都协商”的现象，过于强调协商的程序规范则容易产生“事事难协商”的问题。

基于此，本文以武汉市W社区为个案，回应了“社区协商的合法性和程序性之间的张力如何可能弥合”的命题。通过描述W社区二十多年的协商实践历程和关键事件，分析行政主导的权威式协商和社会本位的自主性协商的发生条件，发现社区协商的合法性具有行政和社会的双重指向。只有兼具外部供给的制度合法性和内在生发的社会合法性，社区协商才能超越既有的协商“名”与“实”之间的张力，才能在实践过程中形塑政社联动型社区协商模式。

从机制运行的角度看，政社联动型社区协商是利益、权力、资源等多重要素的整合、互动和协同过程。面对复杂多变的社区公共事务，政府指导、社区赋权、居民行动的社区协商程序，能够有针对性地均衡考虑政府的价值追求和居民的利益表达，在一定规模范围内切实统合协商的制度价值和程序规范之间的张力。不同阶段的社区协商所具备的现实条件和目标需求有所差异，W社区为破解既有社区协商的实践困境提供了系统性、全局性的研究视野。但我们也应看到，政社联动效能与社区治理体系和能力紧密相关。这意味着，社区协商应紧跟基层社会治理的发展目标和要求，不断超越既有模式的困境，实现“名实合一”的社区协商治理与创新。