自然资源资产产权制度的发展趋势

武汉瑞得信息科技有限责任公司 张妍希，袁东

在我国社会经济高速发展之下，自然资源资产产权制度不断健全完善，并且也制定了确权登记、确权使用、节约利用、保护修复等相关制度。但是从实际应用情况分析，产权制度以及体系还有很大问题，这是因为不同自然资源之间存在相互影响、相互依存的关系，各种产权权益还没有明确规定。比如，地上、地表、地下的自然资源重叠问题；自然保护区内探矿、采矿、取水、养殖捕捞、特殊经营权存在冲突等问题。因此，我们需要进一步实现自然资源资产产权制度体系的完善建设，才能更好地促进我国生态文明事业的发展。

在自然资源资产产权制度改革进行中，必须充分地保护自然资源，落实产权主体，全面落实监测与确权登记工作，促进资源节约利用、生态保护修复等工作顺利实施，政府部门应加强监督与管理，使得自然资源充分利用、交易更加安全，落实政府监督管控措施，对于提升生态环境保护效果有着重要意义。

一、自然资源资产产权制度改革的重点

（一）建设符合要求的二维产权制度体系，为发展动态变化提供基础

产权制度执行的主体就是政府部门，所以受到政府工作体制方面的影响，基于此，必须做好以下工作：一是治理制度本身对于产权制度造成激励与约束，而产权制度在应用中，会对社会资源的产出、公平性方面产生影响。二是产权制度本身存在问题，即权利约束内容。对于创建新型二维产权制度体系方面，需要从发展的动态化分析，总结出一些思路。

我国的自然资源资产产权制度并不是固定不变的，长期以来都随着经济与社会的发展而改变，特别是改革开放基本国策实施后，中央通过向地方放权的方式来促进市场经济体制的改革。但是在具体的实施中，存在放权不完整、规划不到位等问题，出现了自然资源资产产权制度的运行问题。因此，在新时代发展之下，必须重视自然资源资产治理体系的改革，包括建立央地新型委托代理关系落实所有者权益、创新政府管理机制、深化市场机制改革等促进资源利用率的提升，可以更好地满足动态化发展的需要。

从理论角度进行分析，要从时代发展背景之下，了解到自然资源资产产权制度改革的目标、我国产权制度机制的问题等，特别是需要了解到目前产权机制的影响机理。同时，还应该分析由于资源相互依赖，对产权制度方面会产生很大的影响。

具体但不仅限于如下四个方面：主体上，确定自然资源所有权以及使用权为主要权力主体，包含各个主体的关系；客体上，明确不同类型资源的关系，并且根据实际情况建设“生命共同体”；内容上，确定不同产权的权利配置关系，同时实现横向体系分析；体制上，对于不同自然资源资产界定以及国家治理体系方面，最终通过机制实施应用，构建纵向体系。

（二）明确两类委托代理关系，保护所有者权益

根据自然资源管理的要求，保证央地、集体与各个主体的关系更加明晰，同时保护所有者的权益，是制度的核心内容。随着我国治理体系方面不断改革，以及现代化的运行，如何才能实现央地分工极为重要，优化集体经济产权制度体系是所有者权益制度改革的重要举措之一。

从理论角度分析，必须要明确中央、省、地方政府在代理国有资产所有权中的职责分工与运行机制。因此，要做好下述几项研究工作：一是以目前地方政府代理行使所有者权益，且明确相关责任，解决当前存在的问题。二是建设符合管理需要的我国国情的央地间所有权故事代理理论，并且根据需要确定央地分级管理制度。三是分析了解目前所使用的委托代理与当前的体制机制方面的配合度，了解中央给地方的激励机构在委托代理机制方面产生的影响。还要分析了解集体经济制度体系之下，集体所有权过程的治理结构与影响要素，包含集体利益观念、组织模式等所有权权益，同时还要建立合作社、企业以及其他各种组织，以保护所有者权益，防止给自然资源资产产权制度的运行带来影响。

从实际应用的情况分析，如何优化目前我国的自然资源资产所有权委托代理治理体系，是进行自然资源保护和利用的关键问题。因此，必须有效地解决目前编制自然资源资产所有权委托代理清单，明确中央委托事项，还要确定权限与责任，了解不同层级政府的关系与权属。同时，还应该在目前的委托代理体系之下，了解到政府间纵向关系，提供各种政策工具，最终构建出完善的自然资源委托代理机构体系。

对于集体自然资源所有权来说，应该进一步确定集体经济组织，尤其是法人资格方面，鼓励集体土地股份制改革，组建当地的农村经合组织、股份合作社或者股份公司等组织，让每一位农民都能够享受到政策的福利，并且能够充分利用股权来增强农民话语权，保证农村自然资源所有权不变的情况下，进行各种物权的确认，实现集体、个人利益的充分保护，也让自然资源合理开发利用。

（三）管理集中制，刚柔并济的关系，让管制与确权都能有序进行

对于制度设计方面来说，空间用途管制和自然资源产权像是对矛盾体，即管制约束往往会导致产权受到侵害，也会导致公平性受到影响。从实际情况分析，管制不只是进行约束，同时还要具备赋权与促权。比如，国有、集体所有权的应用之下，产权制度在日益建立和完善。在政府管制中，产权不断的明确与完善，且权利和义务也开始逐步的明确。如果管制时，只有强制性的作用，并不能让全社会都积极参与进来，而在管制中明确了相应的权利，可以充分地保证工作顺利进行，且能够具备合法化、规范性，实现多方公制。

在达到这一目标时，应该做好下述几个方面的工作：

一是需要重视科学化约束管理。在管制中，应该重点实现统筹管制方面，保证各种不同类型的自然资源能够充分的开发和利用，加强合理规划与设计，这是实现国土资源管制的核心。从实际应用角度分析，必须明确国有资源的管理要素，从法治的框架之下约束公共权力，实现空间资源合理匹配和使用，并且不会给空间用途管制造成任何的影响。在该基础之下，加强空间用途管制，建设模式库，总结出优化与改革的路径。

二是合理赋权。我国的自然资源资产产权制度有着明显的特点，即权利的确定是在利用时同步确定的，比如使用权主体在产权转移的情况下逐步完成。在具体的应用中，并不是“故意模糊”的情况，即政府不是将产权故意模糊的处理，产权界定是根据成本较低的方式进行了行使，并不是开始时就存在不完整的情况。因此，在管制赋权时，要结合全国、区域、地方三类自然资源开发利用中涉及的公共利益与个人利益的矛盾，促进实现各种用途与关系。改革的方向就是要确定管制权的基础条件下，还要进行资产资源的赋权，让国家、集体、个人利益都能够得到充分的保护。

三是创造弹性。空间规划和用途管制都会给产权权益造成影响，如何才能更好地发展产权交易制度，设计出合理的交易制度，让规划管制具备刚柔并济的特点，同时还要不断地对制度进行创新。虽然土地发展权交易、排污交易制度等在我国不断地实践和探索，但是总体来说，市场上的开发权与产权管理制度方面还存在明显的约束力，并且形成刚柔并济的局面。在自然资源资产产权制度改革之下，了解制度的运行和效果，做好绩效评估和分析，并且确定相应的自然空间发展利益关系，从而为产权市场交易顺利进行提供基础。

（四）建立完善市场机制，实现政府监督管控，促进资产利用率提升

建设完善的自然资源资产权益和市场机制，是提升自然资源资产产权制度水平的关键，目前需要从定价、准入、分配方面出发，必须以保障经营性自然资源经济收益且符合公平、公正性为出发点，建构与评价各种经营性资产产权内容、有偿使用定价制度、交易市场准入机制等方面，还要了解政府关于行政、财政、人事制度中的激励措施，从而分析经济发展给市场机制带来的影响。

因此，需要从以下方面开展制度建设与完善：一是重视有偿使用定价机制市场化的改变，促进自然资源配置效率的提升；二是建设完善的转让权交易机制，降低产权交易成本，保证资源可以合理开发和利用；三是积极进行权益改革与分配制度的调整，保证自然资源增值收益合理化分配使用；四是实现对经营性自然资源相关权力主体的保护，形成完善的保护机制，确保弱势群体的权益不会受到任何侵害。

其中，在弱势群体保护方面，主要是针对集体经营的自然资源资产来说，政府应该从财政角度出发，承担必要的经营前期沉淀成本，比如基础设施建设、公共服务提供等，才能更好地保证资源开发和利用顺利进行。政府还要重视全面统筹规划，协调各个方面的资源，避免因自然资源零星分散而产生损失。如果资源比较分散，基础设施建设无法进行，也会造成市场无法集中化，出现经营成本升高的问题。政府统筹规划分散产品，实现集中化、标准化的建设，促进个体经营水平的提高，才能减少交易成本，实现产业化发展。此外，还必须建设完善的政府收取税费的方式以保证自然资源利益合理分配使用，保障主体利益有效落实。

（五）以可持续性转型引导公益性资源资产的价值实现

当前人们的工作重点是进行自然资产价值的实现，充分地保护生态系统的完整性，把部分的生态服务价值逐步转化为经济价值，所以必须要深入分析公益性自然资源资产价值内涵，还要从国家、地方两个层面出发展开分析，发挥出政府主导性作用，通过市场化补充，有针对性地进行经济价值的分析和控制，才能建设完善的工作机制，发挥出管理制度的优势作用。

因此，制度建设应从下述两个方面出发：一是需要重点确定公益性资源资产价值内容与组成要素，根据生态系统所产生的实际价值，确定相应标准，构建符合管理需要的自然资源价值核算体系，给我国的公益性自然资源价值核算标准化、规范化建设提供具体的标准。二是不断地探索建设自然资源转化生态产品价值的实现体制，主要是政府购买、市场交易等制度，政府积极有序地组织监管和控制，从而实现资产的价值化转变。当前在自然资源转化为经济价值时，其中存在的重要问题就是效率、公平、可持续方面，必须要从公益资源整体性、碎片化行政体系、保持政府之间纵向分工与合作，政府部门应加强沟通和协调，约束市场行为，促进市场经济高速发展，从而建设协同一体化的体制。这些制度都需要逐步地完善，未来还会面临巨大的挑战。

二、我国自然资源资产产权制度发展趋势

（一）多相关要素全面统筹

从整体性分析自然资源，并且了解到其与自然、经济、社会之间的相互依赖性与关系，合理统筹自然要素之间、同类资源不同功能之间、区域之间、自然与市场之间、自然与社会之间的关系，明确产权利益关系措施，保证各种资源合理衔接与使用，明确各种资源使用的产权关系，确定相应的权利、责任与义务，所有自然资源产权的关系要明确，处理好政府与市场发展的关系，对国家、集体、企业、其他社会组织进行合理优化与分配，才能进行资源优化配置，并不断转化为经济价值，重视产权激励与其他功能相互约束的关系，才能实现共同的融合与发展，保证自然资源资产产权制度全面建设，重视制度改革完善性建设与运行。

（二）追求综合的效益

建立完善的自然资源资产产权制度体系，以综合效益为实际情况出发，深入分析和落实经济效益、社会效益、生态效益、还有当前效益和未来发展效益，包括市场经济价值与无市场价值。如果在自然资源开采和利用中，出现资源枯竭、环境污染、生态损坏等情况，未来处理成本会升高，容易产生效益损失的问题。对于这些损失来说，现代人应该及时做出补偿，而未来人也会付出一定的代价。从资源定价、损害补偿等方面出发，必须综合分析总体效益，才能更好地保证产权制度激励以及约束机制的建设，尽量地避免外部因素干扰和影响。与之对应的，在制度的实施中，自然资源资产产权制度能够确保自然资源进行合理开发和利用，充分地保护各个主体的合法权益，还能够进行运动自我补偿、自我价值积累等，保证各项经营活动与监管相互匹配实现，以达到整体性管理的要求。

（三）自然资源产权明晰化

所有权的代理主体还要不断地明晰，以保证主体确定，产权主体应更加主体化的建设，消除产权主体虚置方面的问题，同时还要把自然资源所有权委托给政府、企业、不同的代理机构进行执行，所以应不断建立委托代理制度。确定具体的自然资源主要是由谁来代行所有权，代理工作如何开展，因而形成完善的委托代理制度是关键。自然资源的使用权也必须确定，明确所有权界限，还要保护所有者的根本利益，避免出现侵权的行为，在保证所有权都符合要求的基础条件下，细化所有权，做好各个细节方面的管控工作。

当前的自然资源的使用权的年限有着明确的规定，因为自然资源在开发利用时，需要经过比较长的时间，所以应该做好时间方面的限制，甚至可以不限制年限，从而使得资源开发和利用更加顺利，不会出现资源过度开发的情况，促进资源利用价值的提升，保证资源合理化利用，从而产生较高的综合收益。

三、结语

综上所述，建立完善的自然资源资产产权制度是加强生态文明建设的关键，能够保证资源合理开发和利用，实现经济价值、社会价值的转变。自然资源资产产权制度是理论，也是实际问题，有着动态变化的特点，是普遍问题，也有一定的特殊性，所以应该重视制度本身的建设，实现整个生态文明体系的改革，促进环境质量的改善。因此，在自然资源资产产权制度制定和完善中，应该从经济性角度出发，实现现代化建设与发展，从而促进政治体制方面的改革，并且加强研究、探索，完善制度体系，发挥出监督管理的作用，为自然资源合理开发利用奠定基础。