关于房山区农村集体经济发展与农民增收的调查

马俊哲 ，杜力军 ，王晓川 ，杨 磊

（1.北京农业职业学院，北京 100093；2.北京市农村经济研究中心，北京 100101；3.北京市工程咨询有限公司，北京 100124）

一、现状与做法

房山区地处北京市西南部，辖区总面积2 019 km2，平原、丘陵、山区各占1/3，有涉农乡镇（街道）23个、行政村459个、农业户籍人口30余万人。据房山区农业农村局提供的统计数据，2021年，房山区有农村集体经济组织489个，其中乡镇级集体经济组织23个、村级集体经济组织466个；集体企业296家，其中乡镇级集体企业108家、村级集体企业188家；农村集体资产总额922.0亿元，农村集体所有者权益175.1亿元，集体经济总收入60.9亿元，56个集体经济薄弱村经营性收入超过10万元的有52个；全区农村居民人均可支配收入29 040元，增速为10.9%。

（一）加快产业发展，为壮大农村集体经济提供支撑

1.坚持以点带面，通过打造高精尖农业产业园区辐射带动全区现代农业建设和发展。房山区国家现代农业产业园建设持续推进。目前，长阳全国农业产业强镇完成项目建设和决算审计工作，创建经验入选农业农村部2020年农业产业强镇建设典型案例；窦店镇现代农业产业园被认定为第一批北京市级现代农业产业园；大石窝镇市级现代农业产业园建设项目全部完成。此外，房山区还开展高效设施农业建设和高效宜机型设施蔬菜棚室建设，培育了一批优质农产品基地，农民合作社和家庭农场示范化水平不断提升，现代农业产业体系初步形成。

2.培育产业集群，加快推进乡村产业兴旺和农业现代化建设。房山区以培育新型农业经营主体为引领，大力推进现代农业产业集群建设。实践中，房山区对初级农产品进行深加工，以创造更大的利润空间，并将周边农户纳入到农业产业体系之中，在为集群内加工企业提供充足原料保障的同时，也带动周边地区的现代农业发展。此外，都市绿色种植集群在整合区域现代农业资源、打造生态环境、提升农业综合实力、发展循环经济等方面，从集约化育苗场、专业镇园区、产销对接服务等环节入手，发挥了积极的引领作用。

3.强化“地标”保护，加大力度发展具有房山优势的特色产业。房山区通过深入实施地理标志农产品保护工程，着力推动“上方山香椿”地理标志农产品生产标准化、产品特色化、身份标识化、全程数字化发展。此外，房山区还大力发展特色番茄产业和食用菌生产，使之成为具有地区优势的特色产业。截至目前，房山区有全国“一村一品”示范村镇10个、北京市特色产业村7个，特色产业建设产生了积极的影响。

4.注重品牌打造，具有区域特色的房山农产品影响力不断扩大。多年来，房山区持续推进农产品质量安全认证项目建设，有效提高农产品质量安全水平。2021年，全区有20家企业完成绿色食品认证，认证产量9 275.6 t；20家企业完成有机农产品认证，认证产量667 t；4家企业完成GAP①GAP是Good Agricultural Practice 的缩写，意指良好的农业规范。GAP认证，即良好的农业规范认证，是指从田头开始的食品安全管控体系认证。它针对未加工和简单加工（生的）的农产品，包括农产品的种植、采收、包装、运输，畜禽产品和水产品的养殖等，分别制订和执行各自的操作规范，以避免在农产品生产过程中外来物质的污染和危害。GAP认证旨在从源头保障食品安全。初次认证，15家企业完成再认证。此外，还有8家企业完成标准化备案，28家企业完成标准化新评与复评考核验收。由于“重特色、抓统筹、塑精品”的质量安全和品牌建设工作，目前房山区有北京农业好品牌13个、北京优农品牌15个、中国农交会金奖产品8个，农业品牌建设取得可喜进展。

5.培育新型主体，着力解决“谁来种地”等突出问题。房山区通过重点培育148家具有带动能力的农民专业合作社，支持25家市级以上农业产业化龙头企业发展壮大，扶持市、区示范家庭农场建设，促进家庭农场与合作社、龙头企业联合发展，打造新型经营主体联合体，发挥其在推进现代农业建设、带动农民增收等方面的示范引领作用，取得了显著成效。截至目前，房山区有市级以上龙头企业25家，其中国家级4家；市级以上农民专业合作社示范社22家，其中国家级17家；开展家庭农场示范区创建工作，培育家庭农场示范镇2个、区级示范家庭农场36家，其中25家获得市级示范家庭农场称号。

6.促进产业融合，积极推动休闲农业与乡村旅游走上持续发展轨道。房山区通过深入落实“三乡联动”发展规划，改造提升霞云岭红色教育基地和蒲洼、十渡旅游基础设施，引领南北沟域休闲农业与乡村旅游快速发展。积极引导村集体利用闲置农宅发展乡村民宿，在北京服贸会上推出10个乡村民宿招商项目，并推介发布15条精品旅游线路，积极推动休闲农业与乡村旅游步入持续发展的轨道。目前，房山区乡村精品民宿已经发展到70个、院落238个，“姥姥家”“森林乡居”等品牌成为京郊旅游热点，日接待游客达1 000余人，为休闲农业与乡村旅游的发展奠定了坚实的基础。

（二）深化农村改革，激活农村集体经济发展动力

1.认真落实集体经济薄弱村增收方案，确保完成薄弱村增收任务。2021年，房山区针对56个集体经济薄弱村制定区级工作方案，明确重点发展农业休闲、林果种植、精品民宿等产业，确定建设项目19个，涉及资金2 700万元。24位区级领导包村帮扶，56家区级单位、41家企业结对帮扶等举措，保障56个集体经济薄弱村对接帮扶单位全覆盖，推动其持续增收。此外，建立2021年低收入标准线边缘户和返低风险户等精准帮扶台账，加强常态化监测，确保不出现“返低”情况；建设10个涉及集体经济薄弱村的民宿改造、休闲农业等产业项目，总投资1 600万元，进一步巩固脱低帮扶成果。

2.全面采取“村地区管”措施，保障村级集体土地等资产的合理利用。房山区切实规范农村集体土地出租（发包）流程，进一步加强对村级集体土地的管理，强化农村集体土地等资产管理，规范村集体土地等资产的经营行为。截至目前，村集体土地资产出租申请由乡镇直接审批1 143份，区农业农村局共收到出租集体土地和房屋资产的申请259份，审核通过187份，涉及农用土地21份，资金3 719.51万元；建设用地39份，资金4 136.86万元；房屋资产127份，资金2 968.88万元，有效杜绝了集体土地和资产的违规使用。

3.有效盘活农村闲置资产，积极探索农村资源与社会资本的有效对接模式。为了进一步提高农村土地集约使用率和资产经营收益率，引导“富人进山、资本进村”，房山区深度融入京津冀协同发展和统筹城乡发展战略，通过加快集体土地承包经营权流转、农村宅基地“三权分置”改革、闲置农宅改造利用等方式，进一步盘活农村闲置资产，使土地经营权流转、宅基地使用权转让、房产租赁等成为农民增收的新增长点，探索出“政府主导、农民主体、集体组织、企业融入”的闲置资产盘活利用运作机制，有效壮大了集体经济，增加了农民收入。

4.稳步推进农村集体产权制度改革，积极探索集体所有制经济的有效实现形式。房山区从加快推进改革、加强集体资产管理、加快成员证书发放、扎实做好登记赋码工作、因地制宜发展集体经济及加强改革档案管理等方面，对全区集体产权制度改革工作进行了部署安排，有效地促进了全区集体产权制度改革工作的不断深化。目前，房山区466个村级集体经济组织中的464个已经完成集体产权制度改革工作，占比达到99.6%。对于尚未完成集体产权制度改革的韩村河镇韩村河村、周口店镇新街村，也专门建立了工作台账，以便及时掌握改革工作进程，确保这两个村的集体产权制度改革任务如期完成。

（三）丰富就业形式，拓宽农民增收渠道

1.有效落实各项涉农补贴政策。房山区针对农民增收难度不断加大的现实情况，组织区级有关单位全面梳理年度农民增收政策落实情况，统计汇总各项惠农补贴。其间，共梳理出有机肥补贴、菜田补贴、政策性农业保险、造林土地流转补助及冬季清洁取暖补贴等33项涉及农民增收的相关政策，涉及9家区直部门。在此基础上，房山区进一步督促发放进度，确保政策落实到位，同时，强化沟通协调，高度关注补贴计入情况，全面提升农村居民收入统计的准确性，确保应统尽统。

2.深入挖掘农业内部就业潜力。房山区全面落实“田长制”，在424个有耕地保护任务的村建立巡田员队伍，共吸收农村劳动力436人，全面落实平原生态林管护招收本区农村劳动力不低于总用工人数60%的政策要求，在2021年招收的8 074名平原生态林养护人员中，有本区劳动力5 665人，占70.2%。对全区25家市级以上农业产业化龙头企业、36家区级以上家庭农场、53家区级以上农民专业合作社示范社、137个农业生态园区等进行扶持，有效提升了吸纳本区农村劳动力就业的能力。

3.多途径开发农村劳动力转移就业岗位。房山区通过多渠道开发农村劳动力转移就业岗位，促进农村劳动力转移就业，有效地增加了农民收入。一是在积极推进农村劳动力转移就业方面，2021年共促进农村劳动力转移就业近6 500人，同比增加近30%，超额完成了5 700人的市级指标；二是在鼓励和支持国有企业优先吸纳本区农村劳动力就业方面，2021年国有企业吸纳本区农业户口职工485人；三是增设劳动保障、社区保安、公共设施维护、城管协管等公益性岗位，实现就业3 800人，完成同类就业任务指标的128%。

4.多形式开展农民培训。房山区通过建立健全农民教育培训工作机制，整合农村教育培训资源，建设农村实用人才教育培训示范基地，科学设置教育培训计划，创新教育培训方式，有效提高教育培训质量和水平，取得了显著成效。据统计，2021年房山区共建设农民田间学校55所，完成各类农民技术培训班138期，培训各类农民7 200余人次。加强培训，不仅让农民掌握了一技之长，提高了农民就业和创业的能力，而且还造就出一支高素质、高技能的新型农民队伍。

（四）加强监督管理，避免集体资产流失并切实减轻农民负担

1.积极推进农村集体“三资”监管网络化建设。房山区在农村“三资”管理方面进行探索创新，利用“制度+互联网”等手段，开发设计适应本区农村实际的“三资”管理网络化监管平台。该平台具有网络化监管、自动预警提示、全程电子留痕、程序自动锁定及在线审计监督等功能。这一平台的有效监管，大大提高了“三资”监管的水平和成效。

2.认真组织开展“三资”监管和财务公开大检查。为了夯实农村“三资”管理的基础，完善村级集体经济组织财务公开、民主管理和民主监督工作，房山区多次组织开展“三资”监管和财务公开检查工作，要求各乡镇（街道）按照《房山区农村集体财务公开检查工作方案》的要求，认真做好各项工作，确保检查工作顺利完成。“三资”监管和财务公开检查工作的开展，有效地促进了村集体“三资”的高效利用，杜绝了违规行为的发生。

3.扎实开展农民负担执法检查。房山区先后组织23个乡镇（街道），通过实地走访、查看档案、访谈村民与镇村干部等方式，针对涉农收费、收费减免、“一事一议”筹资筹劳情况和农民负担重点领域治理等重点工作进行检查，进一步夯实了农民负担监管工作责任，使侵害农民权益的行为得到了有效遏制和防范。

二、面临的主要问题与困难

（一）产业融合发展不够

长期以来，产业融合发展中必需的餐饮、住宿、卫生间等设施普遍面临“无地可建”的问题，一定程度上限制了融合性产业的发展。如三次产业融合发展中的延长产业链条、发展乡村旅游等，就会涉及到建设加工厂、餐饮店、旅馆等，而按照有关部门的规定，这些领域的用地，都必须严格按照建设用地进行审批和管理，导致许多产业融合发展项目难以正常落地和实施，制约了乡村产业的发展和振兴。

（二）农村集体经济组织运营能力减弱

随着矿山关闭、传统养殖业退出、“疏整促”专项行动和产业转型，房山区农村集体经济的发展壮大面临新的挑战，不是村里没资源、没空间、没潜力，就是缺乏应有的人力资源支撑。此外，就是有政策扶持的项目，往往由于缺乏项目竣工后1～3年运维保障资金而难以为继。

（三）集体经济组织内部治理有待完善

农村集体经济组织，从内部关系看，其具有封闭性、复杂性和非经济性的特点；从制度困境上说，组织内部的产权制度和激励与监督机制等还不够健全。此外，房山区改制后的部分新型集体经济组织尚未建立起规范的法人治理结构，致使股份合作制的优势难以得到发挥。

（四）农村集体经济经营型人才极度匮乏

房山区的一些村干部特别是集体经济组织负责人对发展和壮大集体经济认识不足，缺乏信心和干劲。特别是对壮大集体经济缺乏清晰的思路，对农民利益关注不够，对自身优势把握不准，再加上具有企业家精神和懂经营会管理的人才缺乏，严重制约了集体经济的发展。

（五）农民增收工作的任务艰巨繁重

一是城乡居民收入差距还比较大。据房山区农业农村局提供的统计数据，2021年房山区农村居民人均可支配收入为29 040元，而城镇居民人均可支配入达56 366元，城乡居民收入比为1.94:1，农村居民收入有待进一步提高。二是“垫底”的集体经济薄弱村帮扶难度较大。目前，全区56个集体经济薄弱村中，经营性收入不足10万元的4个村，其集体经济发展和农民增收工作难度越来越大，需要通过创新予以突破。三是农民就业质量出现下滑态势。受新冠肺炎疫情、外出就业成本增加、家庭负担加重等因素的影响，部分农民外出就业意愿开始降低，且加上就地就近就业岗位有限、农业就业工资水平较低等，就业质量出现下滑趋势。

三、思考与建议

（一）提高站位解决好发展农村集体产业的用地问题

1.要从高质量发展的要求上认识乡村产业发展问题。房山区的农村产业发展要坚持高质量发展的方向，依托北京在科技创新方面的优势，重点发展种业、设施农业、电商等新产业新业态，着力构建创新引领的现代化乡村产业体系。

2.要从京津冀协同发展的战略高度认识北京郊区乡村产业的发展问题。事实上，京津冀协同发展的核心是推动三地产业协同发展，而分工是产业协同中优势互补、互利共赢的重要体现。因此，京津冀三地错位发展应该是京津冀产业协同的起点和关键[1]。房山区要把乡村产业的发展放在京津冀三地产业整体发展中加以审视，要在京津冀协调发展的大格局中来权衡产业的去和留，不能只从局部的立场上患得患失。

3.要探索“点状供地”[2]的方式以解决乡村产业融合发展中的建设用地问题。北京市人大于2021年4月通过的《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例》[3]第41条提出：“有关区人民政府应当根据北京城市总体规划、分区规划，依法制定农村集体建设用地点状供地规划，明确建设用地来源、分配原则和标准、实施步骤、适用产业类型等内容，加强后期评估与监督管理”。房山区应结合实际，通过探索实施“点状供地”等灵活供地方式，高效解决乡村产业发展中极为紧迫的建设用地问题。

（二）在发展中提升农村集体经济组织的运营能力

1.要高度认识“发展是解决一切问题的根本”。党的十八大以来，习近平总书记多次强调，发展是党执政兴国的第一要务，是解决我国一切问题的基础和关键。农村集体经济组织的营运能力弱、“造血功能”不足等问题，只有在发展壮大集体经济的过程中才能得到有效解决。房山区要积极创造有利条件支持农村集体经济的发展，培养农村干部发展集体经济的能力。

2.要注重农村集体经济的科学发展。科学发展农村集体经济，就是要充分尊重自然规律和经济规律，根据市场需求高效利用集体资源，为社会提供适销对路的产品和服务。也就是说要在发展壮大农村集体经济的过程中，不断解放思想，打破旧有思维桎梏，通过开放共享、产业融合、模式再造、绿色发展等，积极探索集体经济的多种实现形式。

3.发展农村集体经济既要“多点开花”更要蓄足后劲。发展农村集体经济，不但要积极探索集体经济的多种发展途径和多种实现形式，而且要能够增强集体经济的发展后劲。因此，一要以长远利益为先，切忌为了眼前利益而放弃未来长远发展的机会；二要选择最合适、最有发展潜力的投资商，为集体经济带来收益；三要广泛听取集体经济组织成员意见，为他们提供就业机会，让他们成为集体经济发展的主体力量，推动集体经济又好又快发展。

（三）不断规范和完善农村集体经济组织的内部治理

1.着力理顺集体经济组织的内部关系[4]153。对于农村集体经济组织，要在保持传统特色和区域优势的基础上，下大气力克服不适应经济发展的非正式制度规则，弱化各种非经济因素的影响。要建立适应市场需求和经济发展规律的具有开放性的正式制度规则，突出组织内部的经济职能，建立良性有序的内部经济关系。目前，应借助国家正在推进的农村集体产权制度改革，进一步做好集体经济组织的清产核资等工作，理顺和改善集体经济组织的内部关系，为集体经济的持续健康发展奠定良好基础。

2.明确村集体经济组织与村委会的责任权限[4]153。村集体经济组织是一个实体性的经济组织，承担着集体经济发展的经济职能；而村委会则提供公共服务和政策指导，往往侧重于承担村域范围内的社会治理功能。应该科学界定村委会的职责权限，使村集体经济组织的内部事务和发展事宜，由集体经济组织全权负责，以免因职责不清造成决策失误和管理疏漏。

3.创新建立开放型的集体经济组织形式[4]153。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，为适应市场对资源配置的决定性作用的要求，农村集体经济组织的良性发展必须建立在开放的基础之上。当前，农村集体经济组织要立足自身的特点和优势，主动开拓市场、主动进入市场、主动参与市场竞争，并善于寻求与其他市场主体建立互利互惠的伙伴关系，以赢得市场竞争优势。此外，政府也应根据经济社会发展的要求，给予集体经济组织政策扶持和税收优惠，以支持农村集体经济的持续健康发展。

4.加强农村集体经济的监督管理。一是要在做好农村“三资”清产核资工作的基础上，建立健全财务收入管理、开支审批、财务预决算、债权债务管理等制度，完善农村集体资产台账和资源登记簿，加强经济合同管理；二是要健全“三资”信息化监管平台，构建分级管理的监督网络，加快推进农村集体“三资”管理的制度化、规范化和信息化；三是要加强对农村集体“三资”处置行为的监管。总之，要进一步规范农村集体经济财务管理，确保村集体“三资”的安全，完善村级治理机制，规范“三资”管理，提升民主管理水平。

（四）创新解决集体经济组织经营型人才缺乏问题

1.要突出党的全面领导。农村集体经济的经营人才作为乡村治理人才的重要组成部分，肩负着执行各项重大方针政策的重任，应充分发挥农村基层党组织的组织优势，从优秀党员和先进模范人物中培养选拔集体经济发展所需要的经营人才。同时，在日常经营管理中要依法依规明确划分权责界限，严格执行有关规定，坚决防范经营管理中的“缺位”与“越界”，确保集体经济在推动共同富裕过程中发挥实效。

2.要依托完备的体制机制。首先，应建立起经营管理人员日常培养与重点培训制度，根据集体经济发展需要开设相关专业课程，支持集体经济组织经营管理人员采取多种方式就地就近接受教育或者培训。其次，在加强本地人才培养的同时，坚持培养与引进相结合，引导高校毕业生、退伍军人、返乡入乡人员参与集体经济管理，不断拓宽人才来源。最后，创造条件让集体经济组织的经营管理人员到优秀企业顶岗锻炼，在实践中学习先进经营管理方法，提升实际工作能力。

3.要落实有效的保障措施。要建立健全相关政策体系，不断完善集体经济组织负责人激励机制，既要加强精神激励，又要落实物质保障。在精神激励方面，应对集体经济发展富有成效的地区及有关人员及时进行表彰，在全社会营造良好的干事创业氛围。同时，也可根据实际情况探索从优秀集体经济组织负责人中选拔乡镇领导干部，以体现精神激励的价值。在物质保障方面，应在收入分配时对集体经济组织负责人给予一定的倾斜。

（五）加大力度促进农民增收

1.要进一步细化落实《房山区促进农民增收实施方案》。要根据房山区的客观实际，进一步明确任务分工，落实主体责任。要加强部门联动和数据共享，建立会商机制，统筹协调做好农民增收工作。要整合农业、园林、人保、文旅等相关部门的政策，形成合力，促进农民增收。

2.要认真落实集体经济薄弱村增收工作目标。要通过在集体经济薄弱村大力培育市、区示范家庭农场，促进家庭农场与农民专业合作社、龙头企业联合发展，打造新型经营主体联合体，并加大农民培训力度等措施，改变以往单纯的资金帮扶形式，采取项目帮扶、产业拉动、技术培训、科技支撑等方式[5]，实现集体经济薄弱村增收工作的目标。

3.要采取有效措施引领农民增收致富。一是加快转变经济发展方式，深入推进产业提档升级。通过引导和扶持建设农业生态园，积极探索传统农业的休闲化和多元化发展，促进农民增收。二是大力发展林下经济。通过引导农民种植林下中草药，创新“公司+农户+村集体”的合作模式，带动农民增收。三是推进“一事一议”项目建设，增加公益性就业岗位，同时，充分整合镇域企业、民政、社会力量等多方资源，拓宽农民就业致富渠道。