“两山”理念下延庆区农村集体经济发展研究

邓国军

（中共北京市延庆区委党校，北京 102100）

农村集体经济是社会主义市场经济的重要组成部分，是农村集体成员利用集体共有生产要素，通过各种形式实现共同发展的一种经济形态。党的十九大提出“深化农村集体产权制度改革，保障农村财产权益，壮大集体经济。”[1]发展壮大农村集体经济，是坚持和完善农村基本经营制度，优化农业生产要素配置，推动农业生产规模化、现代化、专业化的重要途径；是激活农村资产资源，提高农村公共服务水平、实现农民共同富裕的重要举措。“绿水青山就是金山银山”理念是习近平生态文明思想的重要组成部分，“两山”理念创新了生态保护和经济发展的关系认识，深刻揭示了生产力与生态环境之间的关系，丰富了马克思主义生产力理论，发展了财富增长理论。“两山”理念是新阶段发展壮大农村集体经济的科学理论和行动指南。“实施乡村振兴战略，一个重要任务就是推行绿色发展方式和生活方式，让生态美起来、环境靓起来，再现山清水秀、天蓝地绿、村美人和的美丽画卷。”[2]403以“两山”理念指导农村集体经济发展是贯彻新发展理念、实施乡村振兴战略的必然要求，是利用农村资源优势实现高质量发展、促进共同富裕的基本要求。

延庆区是北京市西北重要的生态屏障和饮用水源地、首都生态涵养区。2018年12月，延庆区成为第二批“绿水青山就是金山银山”实践创新基地。延庆区的功能地位和“绿水青山就是金山银山”实践创新基地建设为全区农村集体经济发展带来机遇，也提出了新的挑战。延庆区发展农村集体经济必须坚定不移地践行“两山”理念，探索农村集体经济发展的有效路径，这是必然选择也是现实要求。

一、“两山”理念下延庆区农村集体经济发展探索

延庆区重视农村集体经济发展，积极推进“绿水青山就是金山银山”实践创新基地建设，坚持发展与管理并进、加强外部帮扶与激活内生动力相结合，通过改革撬动、政策推动、大事带动、市场拉动、科技促动、上下联动，大力发展农村集体经济。

（一）改革撬动，夯实农村集体经济发展基础

农村集体产权制度改革是发展农村集体经济基础性工作。延庆区按照党中央和北京市委关于农村集体产权改革要求，及时稳妥有序推进农村各项改革工作。2009年延庆区出台了《关于深化农村经济体制改革工作的意见》，明确了农村集体产权制度改革时间表和路线图，建立农村集体产权制度改革的领导机制、协调机制、宣传机制、培训机制、督导机制和考核机制，通过“启动试点、全面推进、改革扫尾”三步，基本上完成了村级产权制度改革工作。截至2021年6月，延庆区完成产权制度改革的农村总数达到370个，占全区行政村总数的98.4%；未完成村级产权制度改革的有6个，占1.6%。延庆区通过农村集体产权制度改革，基本建立了归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的产权制度，实现了“三清”，即摸清了集体资产形态，分清了集体资产类别，查清了债权债务，创新了集体经济组织运营机制，有效保护和发展了农村集体经济组织成员的合法权益。2020年全区有11个村实现了分红，总额2 416万元。

（二）政策推动，加强农村集体经济发展扶持

有效的政策是农村集体经济发展的有力推手。近年来，延庆区根据上级文件精神要求和区域功能定位，坚持农业农村优先发展，探索符合延庆区生态文明建设要求的农村集体经济发展路径。延庆区先后出台了系列文件，通过产业引导、资金支持、用地保障、对口帮扶等扶持政策，促进农村集体经济发展。根据北京市《关于推动生态涵养区生态保护和绿色发展的实施意见》等文件要求，延庆区制定了《抓住两大盛会机遇推动延庆区加快绿色发展行动计划（2020—2022年）》，明确了绿色发展重点任务，指明了农村集体经济发展的方向。延庆区制定了低收入农户帮扶工作实施方案，提出整合资源发展农村集体经济，完善低收入农户产业帮扶利益联结机制。延庆区制定下发扶持壮大村级集体经济的实施方案，提出“十四五”时期，全面消除集体经营性收入低于10万元的集体经济薄弱村；提出通过创办特色种养、农产品加工等实体经济，发展现代设施农业和休闲农业，发展特色民宿、光伏发电等新产业新业态，打造精品旅游、发展乡村旅游，异地兴建、购置物业或产业等五条路径，加快产业升级转型。

（三）大事带动，聚集农村集体经济发展资源

世界级大会是推动延庆区绿色发展的大事，是延庆区发展农村集体经济的直接推手。近年来，延庆区以筹办世界级大会为契机，大力推进农村集体经济发展。延庆区先后筹办了世界汽车房车露营大会、世界葡萄大会、世界马铃薯大会、世界园艺博览会、北京2022年冬奥会和冬残奥会，吸引了大量项目投资，盘活大量农村资产，提高了农村地区资源价值，直接壮大了农村集体经济总量。延庆区通过筹办世界级大会完善了区域基础设施建设，改善了农村地区生态环境，为农村集体经济发展带来了前所未有的机遇。拆迁村成为世界级大会场所，通过征地拆迁、异地置业等方式发展了村级集体经济。城中村通过城市更新，进行棚户区改造，极大地发展了村级集体经济。传统村利用世界级大会筹办的人流和旅游资源，依托世界级大会服务，发展了有机农业、观光农业、现代园艺、精品民宿等产业，壮大了村级集体经济。

（四）市场拉动，激活农村集体经济发展活力

市场是农村集体经济发展的强大推动器。延庆区坚持以市场为导向，以提高市场竞争力为目标，以“妫水农耕”品牌建设为引领，促进农村集体经济农业产业提质增效。延庆区突出生态特色，打造“好山好水好产品”形象，大力发展有机杂粮、精品蔬菜、花卉园艺、优质果品、精品畜牧特色产业，依托具有影响力的农业合作社和农业品牌企业，拓宽农产品的销售渠道，提高农产品的市场竞争力和集体经济综合效益。延庆区支持和鼓励有条件的村集体通过发包租赁、入股联营等方式盘活村级闲置农户集体资产，引进社会资本，大力发展精品民宿，探索形成了“农户+村集体+企业”模式、“村集体+企业”模式、“农户+村集体”模式，壮大了农村集体经济。

（五）科技促动，增强农村集体经济发展动力

科技是转变生产发展方式、促进生态环境保护的重要力量。延庆区注重引进科技企业，利用科技发展现代产业、绿色产业。在发展农村集体经济过程中，延庆区从生态涵养区功能定位出发，强调生态环境保护，积极引进新技术，注重发展生态型产业和现代农业。大庄科乡沙门村引进北京农学院香草专家，建立香草研发中心，发展香草种植并开展精油提炼技术研发，发展香草产业，逐步形成了“政府+研究所+企业+合作社+农户”的五位一体香草产业发展模式，截至2020年底，形成固定资产1 135万元，建立和完善了香草研发中心、乡级香草种苗培育基地、村级香草种植基地、香草手工坊、香草文化馆、香草体验馆等香草产业基础设施和配套设施，推动香草全产业链发展。延庆区在一些资源禀赋较差的村开展光伏发电项目，为村集体带来稳定的收入，现在全区有近30个村开发了光伏发电项目。

（六）上下联动，汇聚农村集体经济发展合力

延庆区注重汇聚各方力量、整合各方资源发展农村集体经济。一是争取上级资源，用好扶持政策。2019—2020年连续两年开展了扶持壮大农村集体经济试点工作，选择了49个集体经济相对薄弱村作为试点对象，每村扶持资金10万元，累计中央专项扶持资金500万元用于支持村级发展产业，壮大村级集体经济，35个试点村的村集体经济得到稳步发展，集体经营性收入已超过10万元，占试点村总数的71.4%。延庆区用好库区移民政策、泥石流易发区农户搬迁政策等，聚集美丽乡村建设资源，共同发展农村集体经济。二是争取社会资源，用好对口帮扶。延庆区积极争取海淀区对生态涵养区的支持，利用延海协作项目发展壮大农村集体经济；争取北京市属国企、高等院校、机关事业单位与集体经济薄弱村形成“一对一”或“一对多”的帮扶对子，由北京电控、首钢集团、建工集团、北京信托等对接帮扶42个集体经济薄弱村。三是激发基层动力，用好第一书记。自2015年起，延庆区先后选派了五批240人次入村开展帮扶工作，注重加强对第一书记的管理，树立优秀榜样，发挥第一书记在促进增收致富、带动村级产业发展、发展村级集体经济中的作用。

二、“两山”理念下延庆区农村集体经济发展问题

延庆区坚持“两山”理念，坚守生态红线，整合资源、选择适合产业发展农村集体经济，取得了一些效果。但延庆区农村集体经济也存在发展水平较低、发展动力不足、组织虚化等问题。

（一）农村集体经济发展水平较低

延庆区农村集体经济发展水平较低，不平衡不充分问题突出。2020年全区376个村集体经济体组织总收入47 605.5万元，其中经营性收入23 922.9万元，营业外收入23 682.6万元。农村集体经济组织经营性收入超过100万元的有66个，延庆镇45个、康庄镇21个；经营性收入为50万～100万元的62个，康庄镇10个、八达岭镇15个、永宁镇36个、旧县1个；经营性收入在10万元以下的有89个，集中分布在交通条件不便利、经济不发达、可利用资源少的东部山区乡镇。村集体经济经营性收入较好的村主要依托地理位置优势、依靠重大项目发展带来的红利，收入主要来源是土地征收、物业租赁等收益。从总体上看，延庆区农村集体经济发展水平不高，存在经济总量规模小、市场经济弱、发展速度慢、收入渠道单一的特点。

（二）农村集体经济绿色发展路径不多

因生态文明建设需要，延庆区农村集体经济发展要求较高。延庆区政府鼓励发展的产业还没有发展壮大起来，符合地区功能定位的相关产业发展不足，没有找到合适的突破口和有效路径将生态优势转化为发展优势。与此同时，受产业禁限目录和建设用地指标影响，农村集体经济发展壮大比较困难。大庄科乡计划延伸香草产业链条，将香草产业做成集香草研发、培育、种植、加工、销售为一体的全产业链，但香草精油提取的加工业属于化学品制造业，是受严格限制的。农产品要建厂进行深加工非常困难，只能进行简单初加工，不能产生高附加值。姚官岭村计划进一步深化民宿产业建设，建设一些公共服务设施，但因没有建设用地，无法丰富民宿相关服务产品。近年来，延庆区农村作为建设用地减量的重点区域，对发展农产品加工、物流服务、休闲观光等二三产业需要的建设用地严格控制，这迫切需要农村集体经济组织转变观念，发展高质高效产业。

（三）农村集体经济发展造血式帮扶不够

延庆区对农村集体经济发展帮扶主要是以“输血”为主，可持续和可复制性不强。一是对农村集体经济发展政策精准帮扶不够。现有政策偏向通过财政转移支付的方式兜底扶持，对鼓励支持发展的精品民宿、乡村旅游、设施农业、休闲农业、农村电子商务等产业没有出台可操作性的政策，没有从财政、税收等方面给予实际的政策支持。二是对农村集体经济发展的资金帮扶不够。充足的发展资金是农村集体经济健康发展的血液。延庆区农村集体经济组织缺乏产业发展资金，收入主要来源相关部门的专项经费，村集体用专项经费来发展集体经济的限制较多。三是对农村集体经济的集中帮扶不够。目前各部门对农村帮扶的项目不少，但强调专款专用，碎片化严重，帮扶的资金和项目没有聚合起来，未形成合力，没有解决可持续发展问题。

（四）农村集体经济发展带头人缺乏

延庆区农村集体经济发展缺乏一批带头人和新生力量，敢创新、会管理、善经营的能人不多。农村集体经济负责人主要由村书记兼任。根据延庆区委组织部统计，延庆区376个村的村书记年龄偏大、学历较低，平均年龄48岁，其中60岁（含）以上占比16%，50岁（含）到60岁占比50.3%，40岁以下的只有10.6%；学历水平不高，本科及以上学历的只有8.7%，大专学历有34.3%。有的村干部观念陈旧，缺乏现代经营理念和能力；有的村干部对集体经济发展漠不关心，维稳心态大于发展干劲，对农村集体经济发展的内生动力不足；有的村干部习惯享受各种补贴和政府扶持，形成了“等、靠、要”思想，缺乏谋求自主发展的动力；有的村干部个人私心较重，对个人利益较为关心，而不积极发展集体经济。

（五）农村集体经济发展机制不顺

延庆区农村集体经济组织治理结构、运行机制还不完善。一是农村集体经济组织虚化。大多数农村集体经济组织只有牌子和印章，没有真正的运营组织，村集体经济组织没有发挥作用，集体经济组织的股东大会、股东代表大会没有真正运作起来。二是村“两委”、农村集体经济组织之间关系没有理清，农村集体经济组织不能按照现代企业运作模式来管理运营。三是农村集体经济发展缺乏有效激励机制。没有建立有效的激励制度，对发展好的农村集体经济组织和负责人缺乏有效的激励。

三、“两山”理念下延庆区农村集体经济发展建议

新阶段，延庆区发展农村集体经济，必须坚持“两山”理念，坚持生态优先，坚守生态红线，立足延庆区农村实际情况，利用农村资源优势，通过创新思路、转变观念，明确农村集体经济产业发展方向，拓宽经营方式、完善治理体系，盘活农村资产资源，将广大农村地区的生态环境优势转化为发展优势，实现农村集体经济高质量发展。

（一）高度重视，大力推进农村集体经济发展

延庆区应高度重视发展农村集体经济，把发展农村集体经济作为实施乡村振兴战略，实现共同富裕的重要工作。“壮大农村集体经济，是引领农民实现共同富裕的重要途径。”[2]399要深刻认识到发展农村集体经济是促进产业兴旺的基础，要通过盘活资产资源，优化资源配置，推动产业规模化专业化现代化，为乡村振兴打下坚实物质基础。要深刻认识到发展农村集体经济是实现生态宜居的路径，利用发展集体经济来治理环境、美化乡村，通过良好生态环境发展集体经济，实现良性互动。要深刻认识到发展农村集体经济是实现共同富裕的保证，通过产权共有、利益共享，先富带动后富，促进共同发展。要深刻认识到发展农村集体经济是后冬奥时代延庆区经济发展的重要增长点，“农村集体经济每增加1个单位，就会使GDP增加321.384个单位，表明农村集体经济对经济发展的促进作用较大。”[3]延庆区是小城区大农村，农村资源多、发展空间大，是未来城乡融合发展的重要发力点。一是加强组织领导。成立农村集体经济发展领导小组，建立领导议事机制，制定农村集体经济发展工作规划和方案。二是建立工作机制。要细化涉农组织部门职责，督促各部门切实履行好政策制定、资金落实、项目监督、人才支持等方面的职责。三是加强考核督导。把发展农村集体经济纳入“三农”工作重要指标，作为考核乡镇党委政府、相关部门和村党组织的重要指标，督促各级组织和部门抓好落实，形成齐抓共管的良好格局。

（二）坚守生态，明确农村集体经济发展方向

发展农村集体经济要科学规划，坚定不移走绿色发展之路，决不能走先污染后治理的老路。“良好的生态环境是农村最大优势和宝贵财富。要守住生态保护红线，推动乡村自然资本加快增值，让良好生态成为乡村振兴的支撑点。”[2]403延庆区作为生态涵养区、首都的生态屏障，要坚持生态优先，按照新发展理念要求，不能破坏山水林田湖草生态系统，要精准选择产业发展方向，建立绿色产业体系，推进绿色发展，实现生态环境保护和经济社会共同发展。“生态功能和农业地位重要的地区，要着力保护生态，增强农业综合生产能力，因地制宜发展优势特色产业。”[4]107因此，发展农村集体经济，首要的是明确农村集体经济发展方向，发展绿色产业。一是要突出特色，升级传统产业。大力发展有机农业，做大做强林果业，把葡萄、苹果、杏、有机蔬菜、有机小米、玉米等做出品牌，大力发展中草药种植，探索林药、林菌、林蜂、林禽等林下经济。二是要城乡融合，发展新兴产业。瞄准首都广大市民需求，利用农村特色资源，推动农业与人文、科技相融合，发展新兴产业。利用农村生态资源、农耕文化、民俗文化等，大力发展精品民宿，培育乡村旅游、养生养老、农耕体验、民俗体验、休闲产业等新业态。“农村生态环境好了，土地上就会长出金元宝，生态就会变成摇钱树，田园风光、湖光山色、秀美乡村就可以成为聚宝盆，生态农业、养生养老、森林康养、乡村旅游就会红火起来。”[2]404三是要利用世界级大会成果，发展特色产业。充分利用世园会、冬奥会的场馆，大力发展园艺产业、冰雪产业。

（三）因地制宜，创新农村集体经济发展路径

发展农村集体经济要根据农村的资源禀赋、产业基础、干部意愿和村民诉求，合理利用资源要素探索农村集体经济有效的实现形式。农村集体经不等于集体生产和经营，农村集体经济的发展模式和实现形式是多样的。“要探索集体所有制有效实现形式，发展壮大集体经济。”[4]144因此，延庆区发展农村集体经济要坚持科学推进，分类发展。一是发展乡村旅游。自然资源条件好、交通便利的乡村，利用良好的自然资源，大力发展观光旅游、现代农业，增加集体经济收入。二是发展红色经济。红色文化资源丰富的乡村，加大基础设施改造，委托企业经营或自主经营，发展红色旅游。三是发展物业经济。处于城郊结合部的乡村，利用集体所有的土地资源，建设冷库、仓储设施、接待中心、民宿、厂房、专业市场等，通过物业租赁经营等方式，增加村集体收入。四是发展服务经济。利用自有资金或财政扶持资金，购买农机设备、建筑装备机械等，对外出租。五是盘活资产。对村集体闲置厂房、废弃学校等设施，通过股份合作、承包经营等多种方式进行盘活，促进农村集体经济发展。六是发展自有产业。成立专业公司，从事绿化美化、土方工程、美丽乡村小工程项目建设等业务，增加集体经济收入。七是发展合作经济。创办专业合作社、农业产业化龙头企业，提供生产资料、技术咨询、销售服务等中介服务，获得集体收入。八是加强资本运营。在旧城改造、重大项目搬迁过程中积累了大量资金的乡村，可以通过参股经营、购买国债等方式经营资本，获取股金、利息。九是经营村庄。采取投资运作模式，将村庄委托企业进行经营，由企业进行投资开发，期满后交给村集体，以促进村集体经济发展。

（四）加强帮扶，激活农村集体经济发展动力

加强对农村集体经济的帮扶，解决束缚农村集体经济发展的问题，以政策、资金、技术、人才激活农村集体经济。“政府扶持对集体经济有效实现程度及有效实现形式有着极为重要的推动作用。”[5]一是增强政策帮扶。根据生态涵养区发展需要，进一步研究制定生态涵养区适宜产业发展的政策，加强政策支持农村集体经济发展的针对性。针对农村集体经济发展的建设用地需求，通过适当调剂、点状供地、拆补平衡、预留建设用地等途径，拓展集体经济发展的空间。二是优化资金帮扶。改变财政转移支付政策的方式，将“撒芝麻盐式”的供养型补贴资金进一步整合，用于绿色发展，突出集体经济的主体地位和作用，进一步优化帮扶资金的使用方式，激活集体经济发展的内生动力。三是加大技术帮扶。大力发展“科技小院”，搭建平台，推动科研院所科技资源进农村，为农村发展提供强大的技术支持。

（五）深化改革，理顺农村集体经济发展机制

要打通农村集体经济发展的各个环节，实行全链条改革，以适应现代市场经济发展的需要。“要稳步推进农村集体产权制度改革，全面开展清产核资，进行身份确认、股份量化，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，确保集体资产保值增值，确保农民受益，增强集体经济发展活力，增强农村基层党组织的凝聚力和战斗力。”[4]149一是要深化农村集体经济产权制度改革。针对改革不到位、不彻底的情况，要进一步确权颁证，解决历史遗留问题，动态监测集体经济组织家底，明晰产权关系，建立“归属清晰、责权明确、保护严格、流转顺畅”的产权制度。二是要深化经营机制改革。按照现代企业经营管理制度要求，建立农村集体经济发展市场主体，改造农村集体经济组织治理结构，防止内部少数人控制和外部资本侵占集体资产。三是深化利益分配方式改革。要坚持农民主体地位，切实维护好农民的权益，通过合理的制度设计，完善紧密型利益联结机制，打造利益共同体。四是深化监督管理机制改革。加强对农村“三资”管理，确保农村资产资源安全和保值增值，在实行“村财镇管”的同时，完善村级财务公开制度，简化“三资”使用的程序，适当给予农村集体经济组织自主权。

（六）多措并举，培育农村集体经济发展能人

“办好农村的事，要靠好的带头人，靠一个好的基层党组织。”[4]189人才是发展农村集体经济的重要因素。“农村集体经济的产生和发展离不开能人的发起和带动。”[6]发展农村集体经济，关键是要坚持选育用管相结合，培育一批农村集体经济发展的能人。一是要精心“选”。加大从外出务工经商人员、农村致富能人、复转军人、大学生中选拔一批品行好、素质高、作风实，视野开阔、思维灵活的农村集体经济组织的负责人。二是要用心“育”。加强与高校和专业培训机构合作，对带头人进行专业化培训，通过理论教育、外出参观、实地考察等方式提高其经营管理能力。要开展大规模的技能培训，培育一批农村实用性人才，为农村集体经济发展储备劳动力资源。三是要放心“用”。对一些能人，要加大支持力度，建立容错机制，鼓励其大胆创新。对发展好的人员要进行物质和精神奖励，给予荣誉。建立农村集体经济组织带头人与业绩相挂钩的薪酬机制。四是要严格“管”。加强对农村集体经济组织带头人和干部的管理，完善定期述职、实绩考评机制。