智慧治理：政府构建教育新基建赋能教育治理路径研究

叶 雯

（长沙职业技术学院，湖南 长沙 410000）

从教育信息化2.0到“互联网+教育”，再到“智慧教育”，推动新一代信息技术与教育融合成为教育治理的重要战略。利用教育数据智慧技术与教育治理手段的融合框架，最终加快实现教育善治。政府如何把握智慧化时代所赋予的技术红利，如何让新基建助力教育智慧化，如何实现以人为本的教育治理现代化，这些都是必须直面的问题。

一、智慧治理视域下政府构建教育新基建赋能教育治理的相关概念厘定

从治理理论引入来看，俞可平提出国家治理体系和治理能力现代化，表明中国共产党对社会治理发展规律有了新的认识，是理论的重要创新[1]。邵晓枫指出智慧教育应是以人为技术主体，智慧教育的实质是实现转识成智，促进人的智慧生成和发展的教育[2]。从教育治理的主体来看，靳澜涛指出从“教育治理”到“教育治理现代化”的话语变迁，彰显出从“多元治理”到“功能适当化”的教育治理主体异质化[3]。杨聚鹏提出治理要充分利用多元主体优势，通过多元协同的管理方式有利于解决教育多元化的利益诉求，有利于保障高等教育办学的社会主义方向[4]。从治理措施研究来看，徐迅指出后疫情时代，网络化治理通过“跨界”协同提升公共价值的治理新范式，成为后疫情时代我国应对教育治理空间拓展的新治理路径[5]。代玉指出数据治理作为科学化的工具在教育发展中具有重要作用，主要表现为科学思维形成、组织结构转变、资源配置优化及教学质量改进等方面[6]。从教育新基建实证研究来看，姜文啸立足智慧教育理念从智慧教学环境建设、智慧教学模式等方面推进智慧教育一体化的未来社区智慧教学建设[7]。张乐乐对首批入选的8个智慧教育示范区从学习环境、公共服务、数据驱动和教育治理等方面进行实证研究[8]。刘嫚以中国地质大学（北京）数字校园建设为例，分析了数据中心在数据交换与数据共享，以及辅助决策中的作用和成效，最后总结出有效的数据治理体系[9]。

我国智慧教育还处于探索阶段，梳理文献可知，其研究成果多关注理论而缺少有效路径的研究。基于学界的研究，政府构建智慧教育视域下的教育新基建赋能教育治理新模式理解如下：第一，建设智慧思维政府，利用智慧化治理思维赋能教育治理理念智慧化；第二，建设智慧治理政府，利用智慧化治理体制赋能政府提高治理行政效能；第三，高质量利用新基建带来的技术红利，利用智慧化技术手段赋能教育智慧治理；第四，建立健全教育新基建，为智慧化治理提供托底保障体系。

二、智慧治理视域下政府构建教育新基建赋能教育治理的必要性

（一）从“数据分析”到“智能善用”的智能融合形态发展

教育新基建的规模化铺建，使得大数据技术对教育治理的应用有了基础保障，以数据和信息作为有效支撑，采用基于证据的科学管理方式，使决策的理性程度得到了突破。例如宁波教育GIS(Geographic Information Science，地理信息科学)系统和QuickBI，用数据“说话”替代了管理者的经验之谈，让决策变得有理有据，促进教育治理决策的科学化，增强了国家教育竞争力。

（二）从“传统型”到“智慧型”的教育治理决策正和博弈

AI(Artificial Intelligence，人工智能)和教育政策的全系统愿景是教育新基建辅助教育宏观决策，提升教育治理体系和治理能力现代化水平的关键。2021年，联合国教科文组织提供了一个帮助各国理解运用AI实现SDG4(Sustainable Development Goals-4，联合国可持续发展目标四优质教育)的决策指南[10]。在新基建的协助下，AI赋能教育治理，教育治理赋值AI，形成教育与AI融合的智慧型治理场景，促进跨领域融合发展。

（三）从“技术治理”到“治理技术”以人为本治理方式的转变

教育智慧化治理是回归人的过程，教育新基建意味着智慧教育正在厘清人与技术的关系。例如四川科华天府打造的智慧教育平台，一方面，技术主体是人，技术是帮助人实现教育智慧化的手段和提供教育决策的支持方法；另一方面，智慧教育的实质是实现人的智慧生成和发展的教育，最终的落脚点是人的现代化和教育可持续发展。

（四）从“直筒自用”到“跨界共振”高效能流动型发展

随着教育信息化2.0时代的到来，教育新基建带来新信息科技不断升级，教育资源进一步突破时间和空间的限制，实现更加开放的“流动空间”，促进教育资源的泛在流动和知识共享。教育新基建赋能教育治理作为教育跨界协同治理的新范式，例如超星学校通和智慧教育云平台等线上教育平台已经成为后疫情时代我国应对教育治理空间拓展的新治理路径。

三、智慧治理视域下政府构建教育新基建赋能教育治理模式存在的问题

（一）政府进行智慧教育治理过程中的治理思维禁锢导致行政效能低

首先，政府缺乏智慧化的教育治理思维。2020年全国政务服务效能第三方评估报告指出，全国仅有36个城市政务大厅服务效能总体得分为83.30分，信息公开指标得分为80.04分,较上一年度降低3.58分；信息反馈指标得分为74.13分，较上一年度降低3.82分[11]。截至2020年4月底，我国仅有130个省级、副省级和地级政府上线了数据开放平台，其中省级平台17个，副省级和地级平台113个[12]。政府受传统治理理念的影响，容易导致教育治理决策的主观随意性，不能有效适应现代教育智慧化治理的时代发展需求。

其次，政府各层次间缺乏协同治理思维。2020年12月，中央顶层设计涵盖的政府网站共计894个，占总体政府网站的6.2%，市级及以下行政单位共有政府网站11.8万个，占比为82.1%[13]。2020年中国地方政府互联网服务能力仅23个地级行政区达到A类指标，占7%，服务供给能力中的教育领域供给能力为8%[14]。2019年，教育部启动了“智慧教育示范区”创建工作，目前已批准了18个创建区域和2个培育区域，很多学校也开展了“人工智能+教育”的探索工作[15]。各级政府网站多专注于本地区教育网站的建设而未有效搭建上下互通通道，使得推进教育智慧治理整体发展的同时，会出现越来越多的碎片化治理情况，造成智慧化教育治理整合能力不足。

最后，政府缺乏以人为本的理念。服务响应能力2019年报告均值为25.90，2020年报告均值下降到25.34，说明地方政府在回应公众诉求方面还有待加强，且省域和省域内地级行政区之间服务响应能力不平衡现象仍旧存在。2020年政府服务贯通能力得分均值为10.58,比2019年报告中的得分均值下降了3.2%。“重硬件、轻软件”的建设逻辑使政府互联网政务建设难以深入推进,其服务贯通的程度较低,制约了用户体验的优化。教育智慧治理技术进步的同时，政府过度依赖“唯技术”的评价准则，盲目崇拜技术带来的便捷性，脱离了以人为本的治理本意和实质，忽视了教育以人为本的科学发展观。

（二）政府进行智慧教育治理过程中的治理体制失衡导致行政效能低

首先，教育智慧治理的顶层设计不完善。教育部2020年政府信息公开工作年度报告指出在线教育政策性配套文件仅有6份[16]，信息化发展政策性文件共76部，其中法律法规47部[17]，教育治理配套政策数量无法满足治理需要。2019—2020年,东北、中部、西部互联网服务供给能力得分占东部的比重均呈现下降趋势。东北占东部的比重下降了4.81个百分点,中部占东部的比重下降了3.26个百分点,西部占东部的比重下降了6.05个百分点。由此可见,由于顶层设计不完善，导致地方政府互联网服务供给能力在各地区间差距逐渐拉大。

其次，教育智慧治理未能实现精准化。2020年全国仅有168个地级行政区目录覆盖能力得分超过全国平均水平，其中19个省份的地方政府互联网服务供给能力标准差有所下降。2020年地方政府的服务供给能力发展程度最高,均值为28.46，而服务智慧能力的均值为13.23,得分率为66.15%；目录覆盖能力的四个细分维度中政府信息公开目录得分率最高为82.62%。此外,责任清单、公共服务清单、权力清单的得分均小于平均值（20.40），占总量的50.12%，这表明我国大多数地方政府在通过互联网平台提供办事服务的便捷度未能实现精准化，仍有待提高。

最后，教育智慧治理的社会参与度低。2021年6月，我国在线教育用户规模达3.25亿人，较2020年12月减少1 678万人；使用电脑终端参与在线教育用户数量为3.41亿人，较上季度减少19.29%；使用移动终端参与在线教育用户数量为34 075万人，较上季度减少18.9%，随着新冠肺炎疫情防控取得积极进展，在线教育用户规模进一步回落。而在各类APP(Application，应用程序)中，生活服务类共计31.0万款，仅占9.0%；互联网企业中，网络游戏类数量最多，占总体的24.5%，教育仅占8.2%[18]。面对需求旺盛的互联网教育群体，如何解决互联网教育群体的教育资源需求，激发企业和社会主体参与互联网教育治理己迫在眉睫。

（三）政府进行智慧教育治理过程中的技术负外部性导致行政效能低

首先，教育智慧治理缺少技术监管机制。在2021年6月，全国各级网络举报部门受理举报7 522.5万件，2020年互联网信息管理服务部门及时过滤并查删处置不良信息603万余条，取消或关闭违法网站1.39万家。对各类互联网教育账号进行实时监控并排查互联网教育网课平台1.3万余家，查删各类违法教育信息165万余条[19]。智慧化教育治理在对教育治理数据采集阶段信息的统计取值和分析缺乏合法的授权和监督机制，最终造成教育智慧化治理的进程缓慢。

其次，教育智慧治理信息茧房现象严重。比如在2010年著名的“3Q大战”中，根据第三方机构的检测发现，QQ2010软件查看了用户电脑中的Cookies(指浏览器缓存)目录，此举便是对用户知情权赤裸裸的侵犯[20]。相关的Cookies规则包含一系列的隐私条款，且放置在一个十分不显眼的位置，用户一般很难察觉；滥用Cookies技术跟踪记录了用户的搜索关键词，在用户未明确授权的情况下，收集并公开了其个人隐私内容并大力投送相关广告[21]。2015年，Facebook(脸书)上的一款第三方测试小程序通过用户的使用而获取了其家庭、交友圈等个人资料[22]。通过对用户精准画像实现个性化信息服务，用户在互联网平台上每一次浏览记录都会被大数据进行分析利用，并向用户推送重复信息，使得用户陷入信息茧房。

最后，新基建技术风险无法保障信息安全。截至2021年6月，61.4%的网民表示过去半年在上网过程中未遭遇过网络安全问题，与2020年12月基本保持一致，此外，遭遇个人信息泄露的网民比例最高为22.8%，遭遇网络诈骗的网民比例为17.29%，遭遇设备中病毒或木马的网民比例为9.4%，遭遇账号或密码被盗的网民比例为8.6%。互联网技术风险所带来的治理负外部性，不但阻碍了社会公众共享教育智慧化的成果，同时也扰乱了教育善治前进的道路，使得政府难以实现教育善治。

（四）政府进行智慧教育治理过程中的基建不完善导致行政效能低

首先，在教育智慧治理过程中，教育新基建总量不足且基建布局不合理。2020年中国新基建产业报告指出，自2018年起基础设施投资额出现下降，2020年1—2月，受新冠肺炎疫情的影响，基础设施投资同比下降30%[23]。2021年数字中国指数报告显示，全国数字经济发展增速东快西慢，东部地区数字教育增幅超过200%，其中数字城市中的一、二线城市数量占比为5%，但却贡献了33%的数字教育文化指数[24]。2021年7月教育部等六部门印发《关于推进教育新型基础设施建设构建高质量教育支撑体系的指导意见》[25]。

其次，新基建智库数量不足导致数据智慧化分析利用效率低。2020年全球智库数据库中列出的所有11 175家智库中，中国共有1 413家智库，占12%，其中仅有8家智库位居全球智库百强之列，没有一家教育领域智库入围。2020年全球智库数据库亚洲大国智库百强榜单中，中国仅有24家进入亚洲百强智库，教育领域专业智库依旧为零[26]。智库数量少，教育专项智库建设不足，研究内容还停留在宏观政策层面，针对当前政策的解读成果多，针对教育智慧化未来趋势的研究成果少。

最后，智慧教育治理化新基建相关数据标准研制进展迟缓。美国2012年建立了教育大数据技术研究、标准建设[27]，我国在2018年底才建成国家政府数据统一开放平台[28]。国际标准化组织和国际电工委员会早在2014年就致力于大数据基础性国际标准研究，我国信息技术标准化技术委员会教育技术委员会于2017年才成立教育大数据标准工作组，全国教育信息化工作管理信息系统于2019年9月才开始建设使用。随着教育新基建的规模化建设，新技术与教育治理深度融合，我国教育治理信息化平台远不能满足教育治理的现实需要。

四、智慧治理视域下政府构建教育新基建赋能教育治理模式的路径

（一）政府应革新治理理念以提高利用新基建的治理行政效能

首先，以智慧治理思维为教育治理主导理念。第一，树立智慧教育观念。智慧教育定位于利用教育新基建设施实现教育主体智能发展与智能技术实践相整合，对教育治理的实体的或虚拟的问题情景形式化，在符合价值观与道德伦理的前提下，提出教育治理的智能解决方案。第二，更新教育治理传统治理理念，将治理赋予智慧化。智慧教育治理是将新基建的技术理念和以人为本的教育发展理念有机结合起来，运用新基建智慧技术提高教育供给的效率和教育服务质量。第三，构建智慧教育治理思维政府。拥有智慧教育治理的政府更加强调满足多元化社会教育各类主体的个性服务需求，政府从单纯的服务型向智慧化创新，最终实现包容开放、责任高效的教育善治。

其次，政府应建立教育智慧化治理的协同思维。第一，大数据政府治理是嵌入了信息技术的治理模式。大数据进入教育治理后，改变了政府传统的治理方式，通过搭建国家级教育数据治理平台，地方政府能及时依据数据监控分析教育治理所处的环境变化并进行协同治理调整，智慧化精准地解决本地区问题，促使政府治理提质增效。第二，全面运用“整体性治理”理念。政府依靠碎片化信息处理的传统治理方式已难以应对复杂突变的教育治理环境，因此，各级政府应以协同治理思维为基础，通过数据融合、资源整合等方式对智慧教育治理进行流程再造，形成教育新基建下的智慧治理新结构。第三，实现教育治理数据资源向治理末端开放，为教育基础治理所用。打破不同地区各层级政府间和各职能部门间的教育数据壁垒，推动智慧治理数据下沉，打通教育数据关键结点。

最后，智慧教育治理技术是人文主义融合发展。第一，贯彻落实“以人民为中心”的智慧教育治理理念。智慧治理已经突破了单纯的科技发展，根据教育治理多元化服务要求，以人民为中心助推教育智慧治理，整合教育公共服务，提升教育治理品质。第二，智慧教育治理过程中坚持以人为本的原则。在宣扬教育新基建为教育治理带来技术红利的同时，更加强调新基建为教育普适性的服务理念，必须把以人为本作为教育智慧治理的主导思想。第三，要充分发挥社会组织参与教育治理的积极性与能动性，智慧治理通过整合政府教育公共服务和社会教育资源，提升智慧教育治理品质，增强国家教育竞争力。

（二）政府应革新治理体制以提高利用新基建的治理行政效能

首先，政府搭建教育智慧化治理顶层设计。第一，健全政府智慧教育治理的顶层设计政策，厘清各级政府进行教育治理的权限。教育治理过程中，各级政府事权和职能的重叠在结构上制约了政府进行教育治理的自主创新空间，完善与智慧教育治理相匹配的顶层设计政策，并依据大数据分析对教育治理做出前瞻性的引导性政策建议。第二，中央政府层面要健全智慧教育治理发展的政策制度体系建设，担负起顶层设计和保障实施的职责，在顶层设计方面要有一个统一的规划。第三，发挥中央政府主导作用，以保障教育新基建的公益性和公平性。通过国家对教育新基建统筹规划来实现新基建质量标准制定和评估等保障。

其次，地方政府切实做好教育治理精细化。第一，深化教育精准政策供给侧改革。针对不同地区、不同教育对象，因地制宜地深化教育治理政策供给侧改革，利用大数据智慧赋能教育治理，对教育智慧治理对象进行精准识别并通过数据分析及时调整治理方式，体现教育高效治理。第二，要增强教育治理政策间的系统性与协调性。吸收和借鉴公安系统的网格化管理方法，在教育治理过程中实现分工明确、协同合作的无缝隙衔接。第三，因地制宜地设置适合地方政府进行教育治理的政策。地方教育治理制度或政策的执行要具有可操作性、可检验性。打通顶层设计和地方政府治理的双向治理机制。将地方政府进行教育智慧化治理的有效经验及时上升到顶层治理高度，将中央顶层治理的有效形式进行试点并因地制宜地铺开。

最后，鼓励多方参与智慧教育新基建。第一，多方参与符合教育智慧治理协同要求。多主体相互独立、各具优势又彼此关联，智慧治理视域下教育新基建要求建立多主体共同参与建设、共享新基建成果。第二，为保障教育新基建的质量，政府应该把教育新基建的供给双方分开，政府只把握教育新基建大方向，适度让渡新基建的供方权责，采用服务外包或政府购买方式保障新基建实现高质量的教育治理。第三，建设智慧化教育应用平台，增加公众参与渠道。教育治理的跨界特征决定了治理不能仅局限于单个治理主体，必须要广泛吸纳政府在内的多元利益主体协同参与。新基建能够帮助教育智慧治理扩展与外界互动的深度，治理主体从过去的浅层次合作走向协同共治。

（三）政府应革新治理技术以提高利用新基建的治理行政效能

首先，建立健全教育信息数据监管机制。第一，加强对教育信息数据领域的预研预判，制定出适用于智慧教育治理的信息数据监控的指导性文件，明确教育信息数据监管任务和要求，完善配套措施。第二，研制教育数字化转型成熟度评估规范。成熟度是描述教育数字化转型的完成程度，能直接反映数字化转型给教育带来的效果。逐级提升发展的教育数字化转型成熟度模型，用以揭示教育信息化新基建不同发展阶段各要素的不足之处和加强方向，促进教育信息化基础设施建设逐渐走向成熟。第三，加快推进教育信息数据监管的制度建设。通过互联网拓建各级行政部门对教育治理的管理幅度，增进政府部门和社会主体协同能力。

其次，完善算法治理实现清朗教育空间。第一，健全教育数据算法相关法律。整合现有教育数据算法的有关规范，并且补充制定适应于新基建下的新规范，形成一部健全完整的法律规范性文件，为教育新基建的发展奠定法律基础，为新基建参与教育治理构建法律体系。第二，坚持政府监管和行业自律相结合。教育治理监管在算法上不仅需要政府的强制性，同时也需要公民自律。建立以各级教育治理部门分工协作的行政监管体系，以及涵盖全国各级教育治理数据信息的各类社会专业机构的行业监管体系，形成协同状态下的全方位算法监管体系。第三，划定教育治理数据使用中各类主体的权力运行边界。明确规定教育用户在使用教育数据时的权利和义务以及企业在利用教育数据和使用算法中的权利和义务。算法不仅涉及到教育数据使用者互联网企业的权益，同时也与用户权益紧密相关。

最后，善用大数据规避新基建技术风险。第一，完善新基建参与教育智慧治理的技术督导体制。由政府、高校和社会组成专家督导组对新基建参与教育智慧治理过程进行监督指导，及时反馈治理过程中出现的问题，及时规避新技术带来的风险。第二，通过建立数据信息交互平台，在实名认证的前提下，利用大数据向参与教育治理的各类教育治理主体开放共享教育数据平台，建立有效的教育治理沟通机制，使治理主体在相关各方能够实现信息对称。第三，鼓励并接受社会公众的实时监督。鼓励并重视第三方开展的教育信息化公共服务评估与监督，任何人都可以通过互联网查询教育政策数据信息，社会研究机构和咨询机构可以在授权范围内，共享相关数据用于分析研究。

（四）政府应建设数字化底座工程提高新基建治理行政效能

首先，建立高质量教育治理智库并提升智库成果使用效能。第一，明确教育智库功能定位。新基建下的大数据宏观决策信息化智库，是为帮助教育实现智慧治理与教育智慧发展的战略性决策辅助，新基建为教育治理提供实效性更高更广的大数据，甚至要有一定的趋势分析能力。第二，利用新基建获取多类型、多维度的与教育相关的多源数据库，执行严格教育数据质量管理，确保教育治理的数据准确、来源可靠且可追溯是提升国家教育治理能力现代化的必然要求。第三，以全面数据为目标，数据共享及数据交互服务，采集多源数据应符合教育治理相关参与者各方的利益，进行教育治理决策时应充分了解政策利益相关者的需求和想法，在决策过程中尽可能地征取各方的意见和建议，体现集体决策智慧。

其次，完善新基建布局托底教育智慧治理。第一，政府建立教育新型基础设施扶持体系。在中央层面，应适度扩大地方教育治理基础设施建设的专项建设资金额度，并积极保障教育公共设施投资项目的落地率，循序渐进地推进基础设施项目；在地方政府层面，加快地方政府隐性债务排查，推动形成地方政府隐性债务化解机制。第二，优化调整投资结构，顺应投资服务化趋势，以培育发展教育智慧服务产品等新业态新模式，推动先进制造业和现代服务业深度融合发展。第三，将投建重点适度转移到中西部偏远地区特殊人群地区。构建完善的教育新基建建设、维护、支持服务体系，加大信息化教学实用技能培训，确保信息化发挥实效，完善基本教育公共服务供给体系，保障教育治理新基建项目资源均等化发展。

最后，完善教育智慧治理网络新基建的标准化与智能化应用。第一，建立教育治理基础业务数据库数据采集标准。除采集教育系统以外的社会基础数据，还需整合各级各类的教育数据，实现教育系统内数据的实时交互和查询，实现教育数据的图形化统计分析。第二，建立标准化教育数据采集口径。标准化工作可实现对多源异构教育数据的有效管理，实现教育治理数据的安全应用与平行交换。教育信息化标准不仅有利于打破信息孤岛，还可以建立业务联动、数据融通的教育信息化发展格局，显著提升教育治理水平。第三，利用新基建跟踪采集实时数据提高应对教育治理过程中突发事件的决策能力。教育新基建赋能教育智慧治理，使得教育数据的搜集能依靠智慧技术主动采集分析数据，及时上报并应用于决策参考，为实现教育善治提供可行的途径。

五、结论与展望

虽然新型技术具有先天优势，但教育本身充满了复杂性，对大数据技术应用应持一种更加谨慎的态度。政府在构建教育新基建进行教育智慧治理的变革过程中，面临着教育治理思维更新迟缓、教育治理体制建设迟缓、新基建技术负外部性、新基建效能低等困境。以协同治理为理论基础，提出构建以互联网智能技术为基础的政府导向型教育治理“四维”合作平台建设，为教育智慧治理提供实现路径，该实现路径具有鲜明的问题导向和实践指向，但对路径的具体实施效果还需要进一步研究。