乡村人才回流：国内外经验与启示

李 莉，张 俊

（安徽财经大学 a.继续教育学院 b.经济学院，安徽 蚌埠 233041）

一、文献综述

人才流动是经济社会发展的必然现象，促进人才有序流动是激发人才活力和优化人才资源配置的重要保障。然而，作为发展中人口大国，我国城乡之间的人才流动呈现单向流动趋势，引发乡村人才短缺。《关于加快推进乡村人才振兴的意见》《中华人民共和国乡村振兴促进法》《“十四五”农业农村人才队伍建设发展规划》等法律及政策文件把促进人才下乡、返乡、兴乡作为乡村人才振兴的重要内容。因此，促进乡村人才回流是当前乡村人才振兴亟待解决的重要问题。

乡村人才流失是世界各国工业化和城市化进程面临的共同挑战。早期研究侧重于探讨乡村人才流失的原因，如城乡二元经济结构[1]、户籍制度[2]、城市偏向的发展政策[3]、城乡基础设施和公共服务的供给差距[4]90、离农文化惯性[5]等。人才流失带来村庄空心化、人口老龄化、生态衰退等一系列问题，引发学术界对工业化时代城乡关系的反思。自20世纪下半叶开始，主要发达国家开展了乡村建设和乡村复兴运动[6]，“城归”“新村民”等人才回流现象相继涌现，乡村人才回流成为近期研究热点。其一，回流人才的构成日益多样化。从早期返乡的经济精英、农民工群体，到返乡创业大学生、退役军人、城市专业人才、扶贫干部和新乡贤等[7]92，回流人才的类型、数量和层次呈现逐渐扩大的态势，为乡村发展注入了活力。其二，乡村人才回流的价值定位。回流人才是科技兴农和智力下乡的践行者、城乡文化的融合者，他们打破了人才向城市流动的惯性，带来了乡村的新发展红利[4]91。回流人才成为“归雁经济”的“领头雁”，具有一定的行动力与领导力[8]46。人才回流标志我国城乡关系进入新发展阶段[9]。其三，促进乡村人才回流的生成逻辑。从政策角度来说，归农归村的人才支持政策体系[10]53、户籍制度改革、农业供给侧结构性改革和农地改革，释放了“制度红利”[11]。从经济角度来说，乡村创业就业的经济机会增强，使城市向心力下降和离心力上升[8]48。从乡愁角度来说，以“乡情”为纽带吸引乡村人才回流[7]97。

上述研究为促进乡村人才回流提供了有益的借鉴。然而，我国各地乡村资源禀赋、发展阶段和发展模式并不相同，中西部一般农业型乡村与资源匮乏型乡村仍然面临乡村人才流失、乡村人才短缺的困难局面，有必要借鉴国内外促进乡村人才回流的典型经验。基于此，本文通过对乡村人才回流的现实考察，总结国内外乡村人才回流的典型经验，以期为促进乡村人才回流提供决策参考。

二、乡村人才回流的现实考察

为了解乡村人才回流现状，本文选择安徽省作为调研地区。安徽作为农业人口大省，是农村改革的发源地，近年来陆续出台了乡村人才回流的扶持政策，不断完善乡村人才返乡创业的制度环境。课题组于2021年8月分别从皖南、皖中和皖北选择4个县，对样本县的行政村“两委”负责人进行实地访谈和问卷调研。村“两委”负责人是乡村振兴的“领头雁”，承担发展本村经济和提升村级公共事务水平的职责，对本村人才回流情况较为了解。访谈和调查内容主要包括乡村人才回流的数量、类型、趋势，以及制约因素。调查采取实地访谈并填写问卷的方式，收回调查问卷150份，剔除信息不完整、异常值等无效问卷，最终获得116份有效问卷。调查员根据距离县城的远近把行政村划分为城郊型、集镇中心村和偏远型行政村，有效问卷分别为18份、27份和71份。乡村人才回流态势见表1。

表1 皖南、皖中、皖北4县乡村人才回流态势统计表 %

从统计结果可知，选择“乡村人才持续外流”有97个行政村，占83.6%；选择“乡村人才外流不明显”有3个行政村，占2.6%；选择“乡村人才回流不明显”有13个行政村，占11.2%；而选择“乡村人才回流”仅有3个行政村，占2.6%。从行政村的不同类型来看，有7个城郊型乡村、22个集镇中心村和68个偏远型乡村选择“人才持续外流”，其中偏远型乡村占比最大，为58.6%。而选择“人才回流”主要是城郊型乡村和集镇中心村，分别为1.7%和0.9%。分样本来看，在偏远型乡村中选择“人才持续外流”的样本占96%，选择“人才回流”的样本为0；在集镇中心村中选择“人才持续外流”的样本占81.5%，选择“人才回流”的样本为3.7%；在城郊型乡村中选择“人才持续外流”的样本占38.9%，选择“人才回流”的样本为11.1%。由此看来，中西部乡村人才主动回流的态势并不明显，以农业为主的偏远型乡村人才外流现象仍然较为严重。在村“两委”负责人看来，乡村人才回流的制约因素主要在三方面：其一，乡村产业基础薄弱，给人才创业就业提供的空间有限。其二，乡村基础设施和公共服务存在供给短板，人才对乡村认同感低。其三，人才返乡政策缺乏针对性，对人才缺乏吸引力。

三、国外促进乡村人才回流的经验

由于文化背景、资源禀赋以及农村劳动力转移路径的差异，中外乡村人才回流存在明显差别。部分发达国家通过农地整治、乡村产业融合、乡村更新以及城乡融合发展，吸引人才流入乡村。

（一）以立法形式推进农地整治

农地整治提升了土地利用效率，为人才返乡务农创造了条件。比较有代表性的是德国、法国、日本与韩国。德国颁布了《土地整理法》《建设法典》和《田地重划法》，土地所有者和使用者为乡村土地整治的主要力量，农业、环保、水利等政府部门指导，公益组织机构共同参与，实现地块调整、粮食增产、生态保护以及景观保持等多种功能的有机统一。针对农地细碎化和分散经营问题，法国相继出台了《土地指导法》《乡村整治规划》《可持续发展法》《乡村地区发展法》等多部法律法规，成立以政府为主体的农地安置公司，以成本价转卖给具有一定规模的农场主或者有较强经营能力的农民。农地继承或流转必须整体进行，不可拆分，对放弃土地经营或自愿让出土地者发放退休金或“离农终身补贴”，促进土地集中经营。这一举措使法国家庭农场的平均耕地规模分别为欧盟、日本和中国的3倍、35倍和85倍[12]68。日本可耕地仅占国土面积的12%，人多地少、耕地破碎，农业发展面临困境。为此，日本通过《农地调整和提升法案》《农业基本法》，取消农地流转的面积限制，鼓励采取租赁、代耕代管方式扩大农地经营面积，对农地平整给予补贴。《农业振兴法》支持以村集体为单位与承租方签订集体租赁合同。《食品、农业和农村基本法》把农地流转期由20年延长到50年以内。《农地法》进一步修改，对工商资本租地务农全面放开[13]91。韩国政府为消除农地分散对乡村发展的约束，通过《农业区域振兴法》，推进相邻农地的规模化整治；修订《农地基本法》，放宽土地买卖和租赁限制，促进农业生产规模化；通过《农地强制条例》，推行农民退休支付计划，进一步扩大农户土地经营规模，为提升务农比较收益创造条件。

（二）推进乡村一二三产业融合

美国、法国和日本通过乡村一二三产业融合，挖掘乡村和农业的多功能潜力，为人才流入乡村提供更大的创业就业空间。美国陆续颁布了《农村发展法》《农业与食品法》《农村发展政策法》等，为乡村产业多样化提供法律支持；加大乡村第三产业的补贴力度，对从事农业旅游的乡村人才给予特殊保护，激励更多的人才到乡村推广农业旅游[14]。法国依据乡村资源禀赋和社会需求，发展乡村特色产业，推动农业生产与观光休闲、科学教育、娱乐餐饮等关联产业一体化发展，打造多功能的复合型庄园综合体，提升农业产业链和农产品附加值[12]69。日本通过《离岛振兴法》《山村振兴法》《半岛振兴法》《促进特定农山村地区农林业发展基础整备法》《新农业基本法》《生产绿地法》《食品、农业和农村基本法》等一系列法律法规，为乡村六次产业发展提供政策保障[13]90。《农山渔村余暇法》加强观光农业基础设施建设，提高农村闲置房屋的使用效率。日本出台一系列法律法规鼓励城乡居民交流，让更多的城市居民了解农村和定居农村。

（三）推动乡村更新

为提升乡村基础设施和公共服务水平，美国、德国、法国、日本、韩国等实施乡村更新计划，实现城乡功能互补，增加乡村吸引力。美国构建大都市、区域性中心城市、中小城镇和乡村协调互动发展的城乡空间体系，加大中小城镇和乡村基础设施建设，提高乡村生活品质。德国把村庄更新规划纳入国家整体规划体系，划分乡村集聚中心层次，并根据不同乡村公共服务需求提供差异化的基础设施，建立政府与市场结合的公共设施运营服务体系。法国实施乡村复兴计划，建立地区平衡基金，支持乡村基础设施建设。欧盟委员会提出“智慧乡村”计划，推动乡村基础设施智能化；利用乡村闲置资源，通过服务技术和服务模式创新把教育、培训、卫生、社会关怀等服务整合，发展乡村综合服务中心[15]。此外，日韩等国分别开展了村镇综合建设运动和新村运动，提升乡村基础设施供给水平，建设低碳环保型乡村、数字化乡村、宜居型乡村。

（四）促进城乡融合发展

为增强乡村开放与活力，主要发达国家支持城市人口和青年人才自由流入乡村，实现城乡融合发展。例如，法国通过房产交易制度、土地用途管理制度和乡村资源交易平台，为城市人口定居乡村提供制度保障，而且本地人口和外地人口平等享有和行使所在乡村社区权利。通过立法保护乡村的自然文化遗产和乡村生活方式，协调来自城市的新移民与村民之间的利益，保护乡村的独特风貌。建立老年农民退休制度，支持城市青年到乡村从事农业生产，推动乡村从业人员的更替，非农退休人员已经成为法国乡村地区的最大居住群体[12]71。欧盟新一轮共同农业政策（CAP2021—2027）实施青年农民计划，对40岁以下的真实农民（genuine farmer）加大补贴力度，把保留农地而不从事农业生产、兼职非农高收入行业的青年农民排除在补贴范围之外，更加突出对生产规模小、经营环境差的青年真实农民补贴，从而吸引青年人才务农[16]。日本鼓励市民到乡村定居，促进城乡居民交流，组织乡村支援人员并建立乡村振兴支援团队，所需经费由地方政府编入预算，下一年度通过特别交付税的方式由中央财政返还，扩大乡村人才规模[17]。韩国出台了《农渔业农渔村综合方案》《提高农林渔业从业人员生活质量基本规划》《归农·归村综合对策》《归农归村推进细则》等一系列政策，为“归农归村新人”购房买地提供信贷、贴息或税收减免等，支持城市居民归农归村。归农归村政策重点向青年群体倾斜，吸引更多青年回流[10]58。

四、国内乡村人才回流的实践

乡村人才是实施乡村振兴战略的中坚力量，伴随“三农”工作重心转向全面推进乡村振兴，促进乡村人才回流，破解乡村人才短板是当务之急。围绕乡村人才需求，国内探索出产业带动、党建引领、能人治村，以及人力资本产权差别化激励等实践模式。

（一）产业带动模式

乡村产业发展为回流人才提供了更多的就业机会和更大的发展空间。一是发展乡村特色产业。吉林省双阳区以梅花鹿资源为基础，围绕梅花鹿养殖做大做强特色产业，打造农产品区域公用品牌、全国绿色农业地标品牌，吸引大批人才返乡创业，其中养殖户1万多户、鹿业经纪人2 000余人、营销人才1 800余人，年客流量超过100多万人次。二是发展乡村主导产业。浙江临海市围绕柑橘主导产业实现人才兴农，通过人才金卡、橘凤还巢、乡贤帮村行动，吸引在外“橘专家”返乡种橘，吸引“橘二代”在柑橘深加工、柑橘包装、柑橘电商销售等配套产业链环节就业创业，推动人才建设与柑橘产业同频共振。三是发展乡村全产业链。重庆涪陵以涪陵榨菜集团为龙头，衔接种苗研发供应、生产、加工、储运、销售等各个环节，建立“龙头企业+关联企业+股份合作社+生产基地+家庭农场+农户”的利益共同体，打造乡村全产业链，形成了返乡人才抱团创业就业链条，吸引更多人才回流。四是拓展乡村产业功能边界，发展乡村新业态。福建安溪拓宽茶叶产业边界，开发茶艺、铁艺、文化创意、健康养老、休闲观光等新业态新模式，打造茶业综合体和电商基地，引进乡贤人才项目，吸引在外人才返乡就业创业。

（二）党建引领能人治村模式

村子强不强，要看“领头羊”。以基层党建为抓手，选优配强村“两委”领导班子，推进能人治村，提高农民的组织化程度，是吸引乡村人才回流的组织保障。一是提升农村基层组织力和创新力。浙江安吉余村是“两山”理念的发源地，潘文革担任村党支部书记后关停拆迁高污染矿山企业，开展“三变”改革和乡风文明建设，推动余村发展休闲产业和绿色产业。安吉鲁家村原本是个空心村和贫困村，朱仁斌担任党支部书记后盘活乡村闲置资源，吸引社会资本打造以乡村为场景的新业态，推行村企共建和“三农共富”，实现了从贫困村向明星富裕村转变，从而吸引了大批年轻人返乡。二是壮大村级集体经济，提升乡村凝聚力。陕西榆林赵家峁村原本是个“空心”贫困村，张春平当选为村党支部书记后探索土地流转和“确权确股不确地”改革，动员全体村民自筹资金发展村集体经济，实现了贫困村向富裕村的转变。贵州省安顺市塘约村是一个省级二类贫困村，村集体组织软弱涣散、经济发展落后，外出能人左文学、彭远科当选为村“两委”负责人后，通过党建引领把农民组织起来构建扶贫利益共同体，开展三变改革、合股联营和村民自治创新，发展壮大了塘约集体经济，实现了从省级贫困村到小康村的转变。

（三）人力资本产权差别化激励模式

人才具有较高的人力资本，对返乡人才的差别化激励，是吸引人才回流的关键。一是增强人才返乡的发展激励。江苏盐城大丰区坚持乡村人才优先发展，一方面通过高薪、入股分红、专项奖励或补贴等方式为乡村人才提供更多的人力资本报酬；另一方面实施“双培育双提升”行动，把返乡人才定制培养成为乡村带头人，为他们创业、交流、晋升提供更大的平台。二是增强返乡人才的情感激励。浙江湖州以乡土乡情乡愁为纽带，实施新乡贤回归工程、新乡贤传承工程、新乡贤礼敬工程，设立乡贤奖，为新乡贤返乡工作和生活提供更加优越的条件，吸引新乡贤助力乡村振兴[7]97。湄潭核桃坝村保障乡村外来人才的合法权利，推选乡村外来人才担任支部书记，为外来人才晋升提供了制度通道，增强了外来人才的归属感和自信心。三是增强返乡人才的绿色服务激励。山东曹县大集镇在场地提供、证照核发、税费减免、资金扶持、子女入学、医疗保健、户籍迁移、社会保障等方面为返乡人才提供全方位一站式绿色服务，对返乡创业人才实行归口管理，杜绝向返乡创业者乱检查、乱收费，提高返乡人才的获得感和归属感，吸引了更多人才返乡。

五、促进乡村人才回流的路径

乡村人才回流是实现乡村人才振兴的重要发力方向，“他山之石可以攻玉”，政策启示在于以下五方面。

第一，加快乡村农地整治，推进土地经营权入股。借鉴国外土地整治经验，在尊重农民意愿的前提下推进耕地集中连片，破解农地碎片化和分散化问题，扩大高标准农田建设规模。开展土地经营权入股试点，促进土地承包经营权流转和适度规模经营，破解现阶段耕地流转租金和交易成本过高的难题，降低返乡人才务农成本，提高务农收益，为返乡人才从事现代农业创造条件。

第二，构建乡村产业链与人才链的深度融合机制。研究表明，乡村产业发展是吸引人才回流的基础，因此，要推进“一乡一特、一县一业”行动，培育乡村特色产业，以产业链吸附人才链。通过“企业+基地+农户”“企业+合作社+基地+家庭农场”“企业+合作社+基地+电商”“企业+创业园”等多种形式，使返乡人才分享乡村产业链增值收益。此外，当前农业发展进入4.0版本，互联网+、大数据、云计算等新一代信息技术为农业提供了新场景、新需求和新动能，农工、农贸、农文、农教、农医、农旅等新模式不断涌现，共享农业、云上农业、会展农业、体验农业、网红农业、认养农业等新业态进一步拓展了农业的功能边界，为乡村一二三产业融合发展提供了条件，也为人才返乡创业提供了更多的发展机遇。

第三，健全人才返乡激励机制。借鉴江苏乡村人才回流经验，增强人才返乡的经济激励，从政策上规定乡村人才的收入和福利待遇高于县级以上同职级人员，支持集体经济组织为贡献突出的乡村人才提供集体福利、集体股权期权和分红，使他们获得更多的人力资本产权比较收益。放宽乡村人才认定、评审和晋升条件，赋予乡村人才更大的发展空间。青年人才是乡村振兴的关键因素，但现阶段青年人才返乡意愿不强，需要借鉴欧盟青年农民扶持计划，加大对返乡青年务农的补贴力度，着力破解乡村振兴的青年人才需求和青年人才返乡现实之间的悖论。健全人才返乡的服务支持体系，凸显乡村创新创业的比较优势，在资金技术支持、创业场地、项目孵化、融资担保、子女入学、社会保障等方面为人才返乡提供绿色服务激励。推广浙江新乡贤回流模式，探索退出领导岗位的干部到村任职的激励政策，构建党政机关、企事业单位公职人员“告老还乡”“退职还乡”的激励相容机制，增强新乡贤下乡的获得感、归属感和自豪感。现阶段除集体经济股份收益权外，应该保障乡村回流人才平等享有和行使所在乡村的集体权利，探索外来人才加入农村集体经济组织的机制，逐步打破传统乡村集体的社区封闭性。

第四，提升乡村公共服务供给水平。借鉴国外乡村发展经验，加大公共资源分配向乡村倾斜力度，推进乡村建设行动，加快补齐乡村基础设施短板，把强化乡村基础设施建设纳入新基建规划，全面落实城乡统一、重在乡村的基础设施建设保障机制。加大财政投入力度，引导企业、集体经济组织、社会资本和个人参与乡村基础设施运营管护，持续改善乡村基础设施条件。有力有序有效推进乡村人居环境整治，保护乡村生态环境，建设“望得见山水，留得住乡愁”的美好乡村，从而吸引更多城市居民和在外人才回到乡村。加快“三农”服务区域中心建设，构建县、乡、村三级教育及医疗卫生与文化服务共同体，推进城乡基本公共服务一体化，使乡村人才也能共享城市优质、便捷的公共服务。

第五，坚持党建引领，推进乡村能人治村。借鉴国内能人治村的经验，加大对集体经济薄弱村、脱贫村，以及乡村振兴重点村治理力度，健全乡村能人选拔任用的常态化机制，配强乡村基层组织“领头雁”，提升乡村组织化程度。推动“万企兴万村”活动，落实产业村长、企业家村长的引入机制，以经济能人的示范带动吸引人才返乡。建设县域乡村能人小组，实施乡村能人培育工程，围绕乡村“头雁”队伍建设，重点培育基层党支部书记和村级领导班子，优化提升乡村能人的整体素质和治理能力。建立乡村能人“能上能下、能进能出”的激励相容机制，提高乡村能人待遇，增加晋升提拔机会。规范和引导能人治村，赋予乡村能人干事创业的容错纠错空间，“不拘一格用人才”，不以一时、一次得失论成败，激发乡村能人引领乡村产业振兴以及带动农民致富的创新活力。与此同时，应该认识到乡村人才回流是一个复杂的长期过程，要发挥好政策引导作用，矫正乡村人才回流政策的执行偏差，压实各级党委政府和有关部门落实乡村人才振兴的主体责任，确保乡村人才回流政策执行到位。