乡村振兴战略下村规民约功能体系研究——基于新制度主义理论

王苏醒

（南京森林警察学院 治安学院，江苏 南京 210023）

一、提出问题

中国历史上固有的“皇权不下县”的乡村自治传统，使乡绅及村规民约在乡村治理中扮演着关键性角色。传统村规民约是以乡民资源合意为基础的行为规则条文[1]。同时，村规民约也是我国历朝历代实施道德伦理教化的重要力量[2]，其突出乡民的自我教育、自我劝诫和自我约束。但自20世纪90年代开始，随着《中华人民共和国村民委员会组织法》等的颁布实施，作为村规民约高级形态的村民自治章程大多由国家政权机关自上而下引入。与其说它反映的是村民生活的自然需要，不如把它看作是基层政府重建村庄秩序的一种努力。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，该战略将“治理有效”确立为总要求之一，并提出构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。当今的村规民约已被明确为集自治、法治、德治于一体的重要的乡村治理机制。

“治理有效”要求乡村治理能够体现“效用”和“价值”。因此，对其实效的对比和验证便不可避免。村规民约在乡村治理中是否发挥了应有功能？制度所预期的秩序是否得以建立？对这些问题的研究可以还原到新制度主义关于制度功能及其有效性的理论问题中。新制度主义政治学认为，制度有效性应重于制度结果维度，应从制度功能的实现程度角度来界定[3]，即制度有效性是制度实现其预期功能目标的效果。因此，探究村规民约的制度有效性需要首先界定其功能。村规民约在乡村振兴战略中具体发挥哪些功能？如何发挥？便成为本文主要致力回答的问题。准确定位村规民约在乡村振兴战略中的功能，能够为充分发挥其在乡村治理中的价值提供理论借鉴和指导，避免其流于形式。

二、文献回顾

学者在对村规民约的概念进行界定和定性时，从各自学科立场和研究侧重点出发，莫衷一是。总结起来，主要有以下三种观点。

一是政治规范说。主要从村民自治的角度，突出村规民约在村民自治和发展基层民主中的功能，认为现代村规民约是村民自治的制度化、规范化形式之一[4]。二是法律规范说。从村规民约作为国家法的补充及维护乡村社会秩序的角度，认为现时期我国的村规民约主要是指村民群众根据有关法律、政策，结合当地实际制定的行为规范，是农村基层民主法治建设的形式之一[5]。三是道德规范说。认为通过发挥村规民约的道德教化作用，使村规民约内化为自觉的价值取向而实现对村民潜移默化的塑造。村规民约作为传统社会或道德社会里的产物[6]，道德机制和意识形态不仅是人类社会最原始的执行方式，而且也贯穿于“自我实施”之中。

在以上三种研究框架下，学者们主要围绕着村庄自治、村庄秩序及村庄道德教化三种视角和路径对村规民约的功能展开研究。

首先，村规民约的自治功能，也被称为政治功能、治理功能。该类研究主要在“国家—社会”二元分析范式下，通过社会结构的研究视角，多以“村庄治权”为切入点，将村规民约视为外在于社会成员的社会结构的一部分，注重社会结构中组织及制度结构对村规民约的影响。如有的学者提出“作为村民自治制度化、规范化的形式，应既具有法治属性，又具有自治属性，在农村现存的规范性制度中，只有村规民约能当此任”[7]。

其次，村规民约的秩序维护功能，也有学者称之为规制功能、法治功能等。该类研究主要是在“规范—秩序”的研究框架下，坚持法律多元主义，认为在国家主体性规范边缘，客观存在着一些能够反映本地文化及自然结构差异的地方性知识。同时，引入社会网络研究视角，认为乡村社会个体成员之间因为互动而形成相对稳定的社会关系网络。在乡村“熟人社会”中，“局内人”更容易接受乡村共同体的特征性规范。因此，村规民约能在现代社会中调整和维护社会秩序，发挥其作为行为规范的法治精神，实现规制惩戒、化解村民矛盾等功能。如在汉族乡村地区，尽管国家法的作用要大得多，但乡民日常生活和交往的准则，仍大体上主要由习惯法来调整[8]。

最后，村规民约的道德教化功能，也被称为道德功能、价值功能等。这类研究一般引入社会文化研究视角，强调制度的“文化—认知性”要素，即外在的以符号、词语、姿势、信号等为表象的文化形式是如何被认知与内化的，强调制度的文化性特征与传递过程[9]22。其将村规民约视为特定地域文化和由此形成的集体意识的一部分，主要强调村规民约的历史生成性特征，对传统礼俗和乡风民俗的继承性，以及其内化为乡村共同信念的传递及内化功能。

综上，学者们的现有研究已达到一定广度，为本文提供了必要的借鉴。但现有研究多从法学、政治学、社会学等单一学科或视角出发，多注重村规民约功能的各自阐述，未在乡村治理的整体框架下对各项功能之间的系统关系进行论证。将村规民约还原成一种行为规范，从理论上探讨其为什么能发挥相关功能的研究也不多见。在乡村振兴战略推进的大背景下，很有必要对村规民约的功能内涵进行时代性建构，这既是测量其实效性的必要前提，也可为更好发挥其作用提供理论借鉴。

三、乡村振兴战略下的村规民约功能体系

《关于实施乡村振兴战略的意见》（中发〔2018〕1号）提出要深化村民自治实践，发挥自治章程和村规民约的积极作用。显而易见，乡村治理的实践使村规民约得以产生、演化及变迁。那么，乡村振兴战略下村规民约如何反作用于乡村治理实践？村规民约在乡村治理实践中主要承担哪些功能？本文借鉴新制度主义学者对制度的预期、规制、惩罚、化解冲突、整合及内化传递等功能的研究以及文献回顾中学者对村规民约内涵及三个维度功能的讨论，结合乡村振兴战略中自治、法治、德治的内涵及现实要求，从自治、法治、德治三个层面来构建村规民约功能体系，见表1。

表1 乡村振兴战略背景下的村规民约功能体系

（一）自治功能

“皇权不下县”的乡绅自治传统因其权威和秩序的内生特性，使中国传统乡村自古便具有强大的稳定力量而得以存续。随着中国逐渐进入现代社会，现代性的侵入给传统乡村注入“流动的现代性”，从而打破了“熟人社会”固有的平衡，传统乡村社会的秩序和稳定维系面临挑战。随着《中华人民共和国村民委员会组织法》的颁布与实施，我国以村民权利本位为主要价值诉求的自治制度正式建立。由此可见，村民自治制度发端于中国农村自发的民主实践，其无疑是改革开放以后，国家政权介入乡村治理，建立国家权威“隐形在场”的自治创新实践。

在乡村振兴战略下，国家权力需要大量的资源配置建构秩序，但资源供给不足，可能导致秩序的弱化甚至涣散，“治理有效”呼唤自发秩序的回归[10]。村民自治依托村规民约等价值共识，通过村民委员会这一组织保障形成内生权威，这是形成自发秩序的关键。因此，要在国家权力的适度介入下，在乡村自治的基础上实现治理主体和机制多元化。村规民约作为村民自治的主要机制，主要从以下三个层面来发挥自治功能。

一是民主参与功能。“流动的现代性”打破了传统乡村治理的地域边界，利益调整、诉求分化等因素导致的参与效能不高等现状使当前村民民主意识不强，参与公共事务的积极性不高，“主体缺位”成为提高村民自治效率需首先回应的问题。因此，实现村民自治的关键在于有一批具备较高政治素质、较强参政能力以及能积极主动参与公共事务治理的村民[11]。村规民约作为地方性知识，要发挥高效用，需要具有较强的地方适用性，要求绝大多数受制度影响的个人能够参与对制度的修订，以达成共识。如浙江常山县球川镇黄泥贩村从修改完善村规民约入手，围绕社会公德、职业道德、个人品德、家庭美德四大内容，以户为单位实行“诚信考评”，每月考评结果经村民代表大会通过后在村口大屏幕、村务公示栏和微信公众号上展示，有效解决了村民主体意识不强等难题[12]。

二是社会整合功能。乡村振兴战略下的村民自治要求多元治理主体间的协同共治。其中，村民作为村民自治的最基本主体，需要加强合作与互助，以提高村民自治的能力。若要村民能积极主动地以责任者的姿态参与到自治中，必须将村民的切身利益与村民自治紧密结合，进而提升村民的参与和信任程度。因为信任程度越高，人们对参与成功的预期越高[13]。可见，促进合作是实现社会整合、村庄整合的前提之一。新制度主义认为，合作问题中的基本理论问题是人们获取关于彼此偏好及可能行为的方式。贝茨提出在合作博弈中，“合作”的互利结局一旦实现，便无人愿意打破这种潜在的均衡结局[14]。如浙江龙游把村规民约延伸到“五水共治”、平安建设等重点工作，将基层治理重难点工作转化为“民事约定”，群众参与度95%以上[15]50。村规民约是村民作为“局内人”所具有的共同知识，在乡村治理的“重复博弈”中，基于信任有利于形成各治理主体间，尤其是村民间的合作及互助规范，进而实现村庄整合。

三是权益维护功能。保护村民的个人合法权益不受侵犯是村规民约乃至村民自治的终极目标之一。柯武刚等认为，制度通过既保护又限制个人自由领域来实现保护各种个人自主领域的功能，使个人自由权利免受外部的不恰当干预[16]144。制度在保护个人自主权利的时候从来不是无边界的，自由必须明确自己与他人自由的界限，若无这样的约束，社会将堕入无政府状态。在乡村振兴战略资源输入背景下，村民个体的利益与村庄共同体发展息息相关，采用何种机制将资源与村民需求匹配，并与乡村建设有效衔接，是提高乡村治理绩效的关键所在。村规民约是村庄生活秩序与生活逻辑的外在表现之一，其通过民主参与激活乡村治理的内部活力，推动村民主体作用的发挥，促使村民将自己的价值诉求真实地予以表达，并在维护自身权益的同时不侵犯他人的合法权益。同时，通过村规民约的民主制订、决策及监督等环节，防止乡村治理权威主体对村民的侵权行为。

（二）法治功能

现代法治是由一系列严守明确性、稳定性、程序性的制度、规则所构成的内部和谐统一的逻辑整体[17]。国家法可以带来建构秩序，但由于其外生性可能带来执行成本较大、“水土不服”等弊病而难以实现“治理有效”。乡村社会治理中的法治主要是一种群众共识，它不必然追求成文法意义上的普遍性，反而强调每个自治单位的特殊性、差异性和自主性[18]66。在新制度主义学者看来，制度的重要性体现在它对秩序的促进作用上，制度的关键功能便是增进秩序。哈耶克在二元秩序理论中指出，与人为建构的外部秩序相比，自生自发的秩序是许多人行动的产物，而不是人之设计的结果[19]。一般而言，内生制度因其与特定环境的磨擦成本较小，从而比外生性制度更有效。村规民约作为一种地方性规定，其内生性特点较突出，有利于生成“自发秩序”。当前，法治空心化[20]现象在乡村中仍普遍存在。随着资源的输入及利益分化的不断加剧，“治理有效”要求村规民约发挥好作为国家成文法与村庄之间的黏合剂效用，具体来说，主要从以下三个层面来发挥法治功能。

一是预期导向功能。村规民约预期导向功能的本质是制度如何能动性地塑造人的行为及其目的。新制度主义研究者倾向于主张制度具有使动作用[21]。制度具有规范性的规则要素，其存在说明性、评价性和义务性的维度，通过观念与角色构建的方式规定事情应如何完成，并规定追求所要结果的合法方式或手段，引导人们做出符合预期的行为。在该适宜性逻辑之下，村规民约实现了价值导向与村民个体价值取向的统一，能够为作为“局内人”的村民提供符合其身份特征的适当行动标准。同时，遵守或违反村规民约，会引起大量关于适宜性的自我评价和村庄社会舆论，若遵守可引起自豪与荣誉感等感受，若违反可引起羞耻、懊恼、自责等情绪。

此外，村规民约还可以通过对自身和他人行为建立合理的预期而使纷繁复杂的人际交往过程变得可预见和更易理解。“局内人”若要摆脱囚徒困境，关键就在于形成一些对未来互动的预期[22]，进而在“重复博弈”中，合作的规范就可能形成。村规民约通过对他人行为的预见，可降低人际交往的协调成本及风险，提高对周围其他人的可信赖感及对乡村共同体的归属感，从而扭转村庄共同体日渐衰败的态势。

二是规制惩戒功能。部分新制度主义学派坚持经济人的研究设定。无所顾忌的机会主义行为使监督和制裁成为必要。许多社会规范、法律和组织规则，都对个体理性的机会主义施加了限制[23]。制度在发挥其功能时的一个实质性部分就是确定犯规和惩罚严厉性的成本[24]。斯科特等规制性基础制度要素论者认为，在最广泛的意义上，所有的学者都特别强调制度的规制性层面：制度通过强制性暴力、奖惩、监督和权宜性策略反应把意志强加于他人来制约、规制、调节行为[25]。村规民约惩戒性条款是保障村规民约效力实现的必要条款[26]。当前，村规民约大多着重用强制性质的制度规范或惩罚维护集体存在[27],作为一部村庄法规，其支配和制约村民行动的强制性体现在它的惩罚条例中[28]。村规民约作为国家成文法的辅助和必要补充，其内容必然不能与其抵触、冲突。因此，现代村规民约的惩戒性色彩逐渐弱化，剥夺生命与人身自由、实行经济处罚或者没收财物等传统处罚方式或减弱或取消[9]23，但这并不代表村规民约对村民行为约束力的减弱，对违反村规民约的行为进行监督和惩戒依然是保证村规民约有效性的重要制度性安排。

三是化解纠纷功能。制度通过划定行动者自主行动的范围，以较低的代价和非暴力方式来解决冲突。但若冲突已经发生，制度就会被用来以先前协商好的因而是可预见的方式裁决冲突[16]146。伴随村庄流动性的不断加强及村民利益的不断分化，村民和村集体之间的冲突和摩擦也将不断升级。但国家法律体系忽略了对非诉讼纠纷解决机制的建设，村规民约由于解决纠纷成本低、易接受等优点，在解决非诉讼纠纷时的优势得以凸显。如浙江龙游开展自我管理，成立由村“两委”干部、老党员等参与的执行监督小组，跟踪、监督村规民约执行情况，形成“大家事、大家议、大家定、大家管”的自治模式。2016—2018年，浙江龙游县共成功调解各类矛盾纠纷22 436件，调解成功率98.3%，很好地实现了矛盾不出村、不上交[29]。

（三）德治功能

当前，“流动现代性”的冲击致使乡土文化根基动摇，乡村共享价值规范日益瓦解，部分村民道德滑坡严重。党的十九大报告也将“乡风文明”作为乡村振兴的总体要求之一，其不但是乡村振兴的重要保障，也是“治理有效”的重要促进要素。乡风文明是乡村良好社会风气、生活习俗、思维观念和行为方式等的总和。提高乡村社会文明程度，提升村民精神风貌，培育良好家风、淳朴民风，在很大程度上要靠公序良俗来约束并形成道德自律。村规民约作为村民合意的产物，是村民对共同道德规则的认可与服膺。村规民约既可以对尊老爱幼、诚实守信、劝善戒恶等传统优良道德及习俗进行传承，又可以吸纳现代文明，引导和规范村民行为，并将其内化为村民的个人价值观念。其主要从以下两方面来发挥德治功能。

一是道德教化功能。社会学与组织研究的新制度主义学者尤为关注制度的“文化—认知性”要素。该要素理论认为人们的内在理解过程，包括道德意识和品质的建立，是由外在的文化框架所塑造的，强调行为模版对于特定种类的行动者所具有的力量。在特定的地方性情境中，不断重复的行动模式渐渐被客观化和习惯化，行为进而形成不同角色，并将遵守“文化—认知性”制度视为理所当然。村规民约订立的基本目的是通过教化的手段代际相传而化民成俗[9]25。村规民约与村庄生活的需要和逻辑一致，其通过代代相传、耳濡目染、新乡贤等关键制度相关人的示范等方式对其所倡导的价值观念进行传递扩散，内化并建立村民个体的道德认知。而村民个体的道德认知在内容和实质上都是村庄共同体理性在村民个人这里的汇聚，因而有利于重塑乡村文化，实现乡风文明。

二是文化传承功能。村规民约的文化传承功能是指文化在村庄共同体的社会成员中作接力棒似地纵向交接的过程[30]。制度可以通过模仿等扩散机制而得以内化，使人们遵守某些规则或惯例变得理所当然。制度内化是文化得以传承的基础。当制度实现了道德化之后，就会不教而学。建立道德化的制度可以说是德治的直接目标[31]。制度的道德化就是制度内化的体现。当制度实现道德化而被内化时，制度所体现的伦理精神将被自然地传承。面对乡村文化重塑的时代任务，村规民约要担负起其在引导民风民俗、重塑乡村文化中的作用。通过完善制定内容、制定程序、监督落实和组织领导等，推动村规民约转化为村民的价值准绳和行为准则，遏抑大操大办、天价彩礼等陋习，推动移风易俗，以实现优秀传统及现代文化的传承。如浙江省龙游县长效推进乡风文明建设，全力推进“礼”进村规民约修订完善工作，重点对“公筷公勺”“行作揖礼”“不乱吐痰”“垃圾分类”等工作条款进行修订，紧密结合提高村民素质、培育新居民、弘扬新风尚、有效提升乡村文明建设与和谐社会建设的要求[32]。

（四）三者之间的关系

通过对乡村振兴战略中村规民约自治功能、法治功能与德治功能内涵的考察可见，三者之间既存在一定的张力，又相辅相成、相互贯通。其中，村规民约的自治功能是基础，村规民约的法治功能和德治功能都需要以村民个体的民主自由及自治权益为前提。村规民约的法治功能是保障，法治功能是自治功能和德治功能的保障和边界。村规民约的德治功能是内在支撑和较高追求，德治功能高于法治功能，但其又以自治功能和法治功能为基石，并可以与自治功能、法治功能相融合。

1.自治功能是基础

作为地方性知识，村规民约本是自治的产物，只有基于自治的村规民约才能区别于国家成文法等制度体系，发挥其有效性。哈贝马斯在讨论法律的有效性时提出其涉及两个维度：一方面是根据其被平均遵守情况来衡量的社会有效性（实效性）；另一方面是对于要求它得到规范性接受的主张的合法性[33]（有效性）。前者是事实、经验层面上的有效性，后者是规范、价值层面上的有效性，即合法性。新制度主义学者通过制度相关人对制度的认可和遵守来消弭制度有效性在两个维度上的张力，认为制度的有效性是一种状态，即制度相关人对制度的普遍性认同和遵守的程度[34]。作为一项制度，村规民约若要获得事实上的有效性，必须要先获得规范意义上的合法性，即作为一种权威被认可。村规民约的自治功能即是要保证村规民约是村民合意的产物而非国家行政介入的结果，从而获得规范意义上的合法性。

制度的内生性越高，其有效性就越高。如果村规民约更大程度上是外力介入的产物, 它的有效性遭到村民质疑的可能性就很大。而村规民约的自治功能确保村民在民主参与的基础上，从制定、修订、实施和监督各个环节保障村规民约能够建立在村民合意之上，使村规民约能够真实反映村民的利益需求，这是村规民约实现其较高有效性的前提和基础。

2.法治功能是保障

由于价值取向、合法性基础、包容性等方面的差异，自治与法治之间存在着紧张关系。但村规民约通过自治功能来获取规范意义上的合法性，并不意味着要忽视或者消减村规民约的法治功能。推崇民主价值的自治，主张村民可以自由地行使公民权利，并保护村民合法权益不受侵害。但不受法治约束的民主自治，要么导致无权威、无政府状态，要么导致政治专制和集权[18]67。村规民约在发挥自治功能时，村民可能因为个体的逐利行为而对他人利益造成损害，村规民约的法治功能将通过引导、约束及解决冲突等方式作用于行为者及其行动安排，以保障自治功能的良好发挥。此外，村规民约的自治功能一定是在法律范围内的自治，表现在村规民约的内容不能与成文法相抵触，制定程序及监督实施要符合法律规定等。

3.德治功能是内在支撑

如前文所述，当今的村规民约作为一种准正式制度，其兼具正式制度和非正式制度的特点。其生成过程的民主参与性和内容上的地方性知识特性更有利于确保其建立在参与人的共有信念基础上，更有利于村规民约转化为道德机制，从而依靠传统、社会舆论和精神追求等柔性手段实现村规民约的自我实施。村规民约的德治功能需要以普遍道德共识为基础，而普遍道德共识的建立又需要以其自治功能为基础，而不是通过外在权力将某种道德强加给村庄自治共同体，以实现村民心中认可的并能自觉遵守的现代性道德。而一种社会规范一旦形成,其对人们行为的约束作用就是稳定的、自觉的。当前，可将村规民约的道德化与乡风文明建设相结合，既注重吸收传统优秀文化，也要注重汲取现代优秀文化的养分，整合及重建乡村文化，恢复乡村道德，发挥村规民约的德治功能，以推动乡村有效治理。