后疫情时期不同规模城市地摊经济政策研究

艾红霞 杨子菡 吴嘉燕

（1.广东石油化工学院，广东 茂名 525000；2.常熟理工学院，江苏 常熟 215000；3.五邑大学，广东 江门 529000）

2020年1月，新冠疫情的出现对我国经济发展和社会生活带来了极大的负面冲击，不但严重影响了广大城市居民的正常生活，而且使全国企业运营环境、商品消费市场以及就业形势等均遇到了巨大的挑战。由于疫情防控取得积极有效的进展，多地进入复工复产状态，全国开始进入后疫情时代。

2020年5月28日，国务院总理李克强称赞部分城市领先开放地摊经济，2020年6月1日，国务院总理李克强在考察山东烟台时表示，地摊经济作为就业岗位的重要来源，是中国的活力和生机[1]。地摊经济之所以受到重视，是因为作为一种非正规经济，一方面，地摊经济有助于提升低收入者就业，缓解就业难的局面；另一方面，能够使疫情防控期间被积压的消费需求得到快速释放，为民众提供便利，促进消费经济的复苏。随着各地纷纷响应号召，为地摊经济“松绑”，可以看出后疫情时期政府对于地摊经济的总体态度已经由原先的严格管控转为支持发展与柔性管理。在具体政策实施的过程中，由于不同规模城市的经济发展水平、产业重心、服务功能和发展需求不同，各地出台的地摊经济政策也必然不同，本文运用桌面研究法和比较研究法，以一二三线城市的典型城市为研究对象，探究不同规模等级城市所出台的地摊经济政策，分析政策的特点和差异，提出具体建议，为未来地摊经济的治理和发展方向提供参考意义，本文按照国家统计局发布的“70个大中城市房地产价格统计一二三线城市划分”，分别调研不同规模城市地摊经济政策的特点。其中一线城市包括北京、上海、广州，二线城市包括太原、成都、南京、昆明，三线城市包括大理、桂林、三亚。

一、不同规模城市地摊经济政策特点

1.一线城市地摊经济政策特点

（1）以“地摊”加入夜市的形式，带动地摊经济发展

夜市在唐代后期大城市中出现，经历宋朝的发展逐渐形成一定规模，其以流动夜市为主，夹杂商圈夜市、观光夜市，售卖杂货、美食以及相关娱乐消遣方式，方便所在地区的居民生活，增加了城市的热闹气氛，一定程度上促进了居民的消费，拉动了所在地区经济发展。然而，近代以来随着城乡一体化的发展，商圈的形成，地摊经济受到了政府、企业、市民的抵制，逐渐在城市中消失。地摊经济存在占道经营、残留垃圾、叫卖噪声等问题，阻碍城市交通治理，影响市容市貌。少数城管部门实施强硬手段驱赶流动摊贩，造成流血冲突。

地摊经济以其成本低廉、流动性高、风险成本低、贴近居民区的特点进入人们的生活，缓解部分人群经济压力，协同推动灵活就业，受到地区政府的政策支持。

正如上海市规定，市民售卖烧烤、冒菜等食品，申请上报临时摆摊地点、时间范围前往夜市管理部门，由城管、消防、食品安全部门等相关部门检查评估，符合要求便可以成为夜市中一份子[2]。上海举办夜生活节，开放50多个夜市，围绕夜购、夜食、夜娱、夜游、夜秀、夜读六大主题，结合地方特色开展180项重点特色活动[3]。以“地摊”加入夜市的方式，作为经济复苏的过渡，目前虽然仅仅限制为食物的售卖，但是给予有一技之长需要缓解经济压力的市民提供新的思路。

（2）趋于中心化、集中化管理，科学规划相关区域，设置市集

摊贩具备较高的流动性，受到市场饱和因素的影响，可以自由选择经营地摊的时间地点，大多数在居民小区附近、大学城周围聚集。然而摊贩的行为是自发的，充满随机性，无法预判它们所选择的时间地点是否影响就近居民生活，堵塞交通要道，需要政府部门出面协商，征询各方意见，考虑确定划分区域。

广州市提倡各地以划定区域等方式，引导个人经营户合理扩大营业场地、延长经营期限[4]。上海市已经开展相关划分，由所在街镇部门牵头，在安义夜巷、大学路试点的后备箱集市等进行摆放[5]。所选址区域符合人口流动性较强、消费群体普遍具有的购物愿望，场所占据中间区域交通便利、面积大有空间空余等特征，以便于地方政府部门管理。 选择地区具备人口流动性强、人群具备购买欲望，场所处于中心位置交通方便、面积有空余等特点，方便政府部门集中管理。

（3）政府管理更精细化，明确各方相关责任

避免实际经营过程中的纠纷，政府需要提前明确所有相关方权利与业务，在红线范围内最大程度上满足利益方需求。

政府以及社会减少对于地摊经济形式的歧视，尽量给予政策资源上的帮助，按照规章处理不符合要求的摊贩，避免无序摆摊，保持城市市容市貌的同时，增加烟火气和人情味。经营地摊人员，维护摊位卫生，文明售卖，注意不得影响交通、市容、居民生活，方便他人的同时方便自我。

（4）政策宽松，提供灵活就业发展渠道

地摊经济作为个体经营的有效措施，大幅度增加劳动者就业率，有效扩宽就业的途径，促进新产业链的形成，全面改进推动社会就业。

对于地摊经济，政府出台一系列政策化堵为疏，因地制宜、顺势而为、补齐短板，让地摊经济形式正式进入市场，由市场和政府联合把控监管，形成两者和谐并进的局面。据统计，北京、上海等地从2020年实施相关把控措施，目前对于该模式尚处于摸索时期，政府部门出台政策稳打慢进，在有效为市民就业形势改善提供帮助的情况下稳定各方局面，将社会福利压力通过市场转移到个体上。

党中央人民政府坚持以人民为中心的发展思想，扩宽灵活就业发展渠道，通过加强审批管理服务，开通一站式绿色通道。对个人，运用自身的专业技能开展相关经营活动无法获得营业执照采取撤销办理手段，如开展便民经营业务，贩卖相关农副产品、生活必需品以及休闲娱乐用品；对政府，强化“放管服”改革机制，指导劳动者规范有序经营。此外，财政部取消涉及灵活就业问题的行政事业收费，国家发展改革委员会将进行低成本地方扶持政策，面向下岗失业人员、农民工、已毕业但未就业学生、残障人士、就业贫困人员等重点群体，进行税费优惠、创业补助、创业担保贷款等政府补助[6]。

2.二线城市地摊经济政策的特点

（1）人性化的管理方式，实施包容监管

在2020年我国文明城市评价考核指标中，中央文明办确定提出不得将占道运营、道路市场、流转商贩列入全国文明城区评价考核制度具体内容，此举蕴含着我国城市整治宗旨向更个性化、更客观层次的转型，对城市治理具有深远影响。中等城市在贯彻落实中央文件的基础上，以改善民生为着眼点，实行人性化的管理措施，纷纷表示在不影响市容环境、交通和居民正常生活的前提下，允许临时占道经营和流动商贩贩卖经营。

太原市实行“721”工作方式和柔性执法，对于细小的违法行为强调以批评教育劝导为主，不予实施行政处罚或者行政强制措施。西安市在发展“地摊经济”的重要区域，对不影响在一般道路行驶的轻微交通违法活动以警示、引导为主，对在早市、夜市等摊群点运输民生物料的自行车、三轮车，其轻微交通违法活动不予查处，经人脸识别登记后仍以警示、教育为主[7]。以上举措均体现了政府部门对执法力度和温度的兼顾，使地摊经济政策实现法律效果与社会效果的融合。

（2）发挥文旅产业优势，打造夜间经济文化品牌

地摊经济作为一种非正规经济，不仅能够有效缓解就业压力，其中所蕴藏的饮食文化和风土人情，还可以形成一道独特的人文风貌，刺激消费，为疫情时期下滑的市场经济注入活力。中等城市结合当地的旅游、产业、人文等因素，将地摊经济与城市精准定位结合，推动经济与文化的融合，实现地摊经济的创新发展。

成都市升级经营业态，将巴蜀文化融入夜间经济与户外经济，培育发展近一百个代表性、多元化的夜间经营示范点位，如视听剧苑、晚味去处、夜风情街等，帮助有条件的乡镇进行夜间或特殊时段对外摆摊试验，并建立以地摊经营为代表的夜间经营生态圈。昆明市对占道经营实施分区治理，开展近100个引摊入市点位的工作，在双桥夜市、大观商业城夜市等示范街区的带动下，形成了集精品百货、特色美食、文创产品于一体的多业态融合的夜间经济，许多高品质夜间经济特色街区在媒体的宣传下成为“网红打卡点”，吸引大量市民和游客，夜市文化成为昆明旅游的特色品牌。

许多文化旅游城市会结合自身传统文化旅游发展优势，重点打造具有当地特点的夜间经济地标商圈，产生当地特有的品牌效果[8]。由此可见，中国文化旅游发展和地摊经济是互补的关系，文化旅游能够促进地摊经济的发展，而地摊经济的发展也可以借助旅游者的亲身感受与宣传，从而带动了城市文明的传播，最终使城市实现消费和旅游并进、经济与文化共长的深远效益。

（3）一体化的管理体系，实施双向管理

地摊经济虽然能够促进就业，满足民生和消费需求，但在其发展过程中也存在一些问题，如食品安全、商品质量、环境卫生脏乱差、交通堵塞等。如何让地摊经济既保持市场活力，又保证质量，达到卫生城市的要求，是“松绑”地摊经济以后城市治理所面临的难题。

中等城市政府在积极响应地摊经济，逐步放开市场政策的同时，也强化了对摊市活动的规范管理。关于保障社会环境与市场秩序相关方面的问题，成都制定了《关于建立城市管理“八项机制”深化柔性管理服务助力“六保”任务落实落地的意见》，在前期“五允许一坚持”规定的基础上，对摊点摊位的安全防护、摊主的违规问题与投诉问题、摊位的固定空间，对商贩摊主榜样与示范、城管巡查服务、市民与商家之间的矛盾纠纷等方面进行了更加深入且细致的规划，建立“八项机制”。南京在增加1410个临时摊位的同时，还将做好对便民摊位的统一管理工作，如确定摊位的种类、占用范围、日期、经营负责人等内容，开辟群众投诉报警渠道，并下发垃圾分类及收集容器。以成都和南京为例，中等城市着重把握城市治理与改善民生之间的平衡点，实施双向管理，形成放宽限制与规范治理的一体化管理体系。

3.三线城市地摊经济政策特点

（1）执法教育与严管相结合，城乡行政执法合理化、智慧化

占道经营、环境污染一直以来都是城市地摊经济问题解决的难点。其中环境污染又分为噪音污染、大气污染和垃圾、污水遍地三大块。城市地摊经济问题处理不妥当，易导致市容市貌和民生等问题，因此存在执法与严管的必要性。一味地严打只会导致摊贩生存处境更难，也加剧了该部分灵活就业群体的不满，僵化的管理办法并不能妥善解决问题，而疫情的暴发让大众视野重新聚焦在摊贩经济之中，推动了地摊经济政策的转型。较疫情前的地摊经济政策相比，三线城市管制手段由严打到柔性化管理，管制方式由专项部门执法到交叉执法，管制形式由单一统筹到智慧化应用。

执法中难免出现因熟人熟脸管理松散、难于严管重罚的管理弊端。针对这一点，桂林市城管部门组织开展创城交叉执法整治市容，重点整治违法违规、非法占道的流动经营摊点。对违法违规流动摊贩经营，先进行批评教育、责令整改，针对屡教不改的个别流动摊贩，要求其现场接受处罚，对不愿接受处罚的一律暂扣非法经营工具，执法行动采取教育与严管相结合的办法，改善了相关的管理弊端。

随着科技进步，智慧化、智能化设备的出现，管制方式发生相应的变化。三亚市吉阳区在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中表示，要将智慧城管设备应用向一线队员倾斜，推进城乡行政执法智慧化[9]。

（2）坚持稳步有序放开，引导摊贩规范经营

在新冠疫情反复的情况下，对于露天摊点和占道经营项目，三线城市采取稳步有序放开的原则，开设试点摊位，实施科学的管理机制。不仅如此，针对国家碳达峰、碳中和、绿色环境的要求，三线城市也采取了相应的管制措施。

大理市采取“定人、定岗、定责”的管理机制，开展集中专项整治。三亚市人民政府《三亚市“无废城市”建设实施方案（2021－2025年）》中表示推进重点场所落实“禁塑令”。开展农贸市场禁塑专项整治，通过全生物降解袋集中采购、以奖代补、摊位评优等，引导市场摊贩落实禁塑工作[10]。

（3）统一部署，科学规划，合理设置经营区域和经营时段

摊贩的存在是各类型劳动者应对自身环境作出的选择。大部分摊贩将摆摊作为主要经济来源。城市与摊贩之间的矛盾并不是不可调和的矛盾。在疫情出行严格管控的情况下，小城市摊贩处境更是难上加难。因此，小城市更以人为本，根据中央指令，严格处理城市摊贩问题，因势利导、因地制宜，科学合理规划摊贩经营范围与时段。

大理市坚持以人为本，按照“总量控制、科学设置、严格审批”的原则，以“因地制宜、疏堵结合、以疏为主、引导经营”的思路切实规范校园周边临时有序占道经营服务管理工作[11]；开放试运营摊位，延长经营时间，完善夜间基础措施和配套服务。

二、不同规模城市地摊经济政策异同

1.不同规模城市地摊经济的相同点

一二三线城市采用科学规划、集中化管理的解决思路，设立“流动摊贩疏导区”，通过城市既定的空间系统，将流动摊贩引入指定位置。 设立“疏导区”是城市治理的积极探索，以包容性、支持性的方式容纳摊贩有助于更好的社会管控。

管理方式及执法行动柔性化、人性化。减少摊贩的流动性，增加固定性，能够增强社会的可见性和可控性[12]。地摊经济并非全无可取之处，在缓解就业、便利市民、促进经济发展等方面具有重要作用，摊贩经济理解观念的转变，使得相关政策与执法趋向柔性化与人性化。相比于暴力执法，解决摊贩经济存在问题的方式与手段也更加多元化、多样化。

2.不同规模城市地摊经济的差异处

一线城市的城市经济繁荣，经济发展重心并不集中于地摊经济，因此相关地摊经济政策较少，规划不够详细。 以深圳市为例，目前深圳市对地摊经济并无相关的政策规定与要求。

而二三线城市政策推动落实指向性更强，政策更明确，流动摊贩经营具有当地特色。由于二三线城市小而集中的特性，对地摊经济的重视度相对较高。一些工厂大多建立在地租便宜的二三线城市，当地的流动摊贩多，特色经营是保留与传播传统文化，发扬城市特色的方式，也是吸引游客前来观赏、旅游、消费的手段。

三、针对当前地摊经济形势的建议

1.全面服从党中央领导，区域治理，有序推进法制建设

2019年年底国务院印发《国务院关于进一步做好稳就业工作的意见》，保障劳动者选择适合自己的就业方式，选择临时性、非全日制、线上办公、周期性、季节性、弹性工作等多样形式实现全方位灵活就业，改善新就业形式。2020年全国两会上，习近平总书记强调，新冠肺炎疫情常态化，加快复工复产进程、带动全国经济活力、减少岗位流失率已经迫在眉睫。以地摊经济为首的“新就业形态”需要顺势而为，把握时机。

地摊经济需要人群聚集前往特定地区购买，增加了传播渠道，无疑会引发新冠病毒传染风险。如果参与人群包含毒株携带者，那么将无法定位相关时空伴随者。因此，应坚持和依循依法治国的总基调，服从党中央领导，因地制宜区域自治，聚焦地摊经济的需求与本质，在法治维度下规范和引导地摊经济的转变和创新。

合理规划地摊经济实施的时间以及地点，纵观地摊经济具备流动性强、监管难度大、人口聚集密切等特点对于新冠疫情防控带来了一定的风险。避免部门地方政府“一刀切”的懒政思想，在合乎规定的范围内，统筹当地防控要求以及非正式就业人员的经济需求，依法遵章实现民生保障与城市治安治理的平衡。

2.开辟专门栏目，方便市民查询相关政策信息，投诉不良问题

政府部门颁布相关地摊经济文件资源获取渠道困难，有时间性限制，从业人群对于相关信息不敏感无法精确把握政策。在当地政府官网开设“新冠疫情时期民生栏目”，置顶地摊经济人员关注信息，如精确到具体街道、具体时间公布该地区是否设置摊位合法合规，明确指出限制条件。此外，摊贩可以每天在政府官网申报登记前往的地区，城管部门根据上报时间进行特定场所的编号，实施一摊一位。

售卖地摊经济人群也因流动性无法较好把控，顾客购买商品存在健康卫生安全或者产品与实物不符，需要退换货无法联系卖家。可以在官网或者摊贩点周围，依照地摊编号进行投诉。

3.根据不同受众需求，多渠道宣传，向市民靠拢

市民存在就近购买商品的需求，社区可以多渠道运用信息公示栏、微信群、微信公众号“××本地宝”等提供便民咨询服务，有针对性地告知相关物品售卖时间场所，节约市民的时间。

政府部门派遣宣传专员，走进就业人员内部，以微信群的形式定期发布相关信息，定期进行思想教育论坛讲座。

四、结语

后疫情时期，各省份制定了相应的放宽政策支持地摊经济的发展，政策一致趋向实行科学的管理机制，定点规划相关区域，设置摊位摊点，同时为改善流动摊贩带来的市场秩序和各类安全问题，以柔性管理和教育引导的方式取代以往严惩的方式。而在不同规模等级城市的具体政策中，政策存在一定的差异。一线城市由于经济发展水平高，产业重心主要是战略性新兴产业、现代服务业等，因此对于地摊经济的规划较为宏观，与其他规模等级城市相比，关注力度较小；二线城市发展潜力较大，政策较为详细丰富，因为旅游城市占比多，重点推行与城市定位相结合的特色经营，打造夜市文化品牌；三线城市规模小，政策内容更加明确，政策的落地指向性更强。从长远来看，地摊经济作为一种非正规就业，能够弥补城市就业压力，有效推动城市化的进行。未来这种经济形式将会长期存在，如何使地摊经济政策得到贯彻落实，把握城市治理与民生需求之间的平衡，实施一种新型治理方式，是未来城市地摊经济发展面临的重要问题。