美国、日本奶业相关补贴政策与奶农开展乳制品加工的启示

黄萌萌，李竞前，薛泽冰，刘婷婷，赵华，张超

（1.全国畜牧总站，北京 100125，2.中国农业科学院农业信息研究所，北京 100081）

奶业是健康中国、强壮民族不可或缺的战略性产业。国家高度重视奶业发展，相继出台了一系列政策措施，推动我国奶业转型升级加快推进、产业素质显著提升。2018年，国务院办公厅、农业农村部等9部委先后印发《关于推进奶业振兴保障乳品质量安全的意见》和《关于进一步促进奶业振兴的若干意见》，均提出支持有条件的养殖场建设乳制品加工厂，提高抵御市场风险能力。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中也明确指出，要推动农村一二三产业融合发展，丰富乡村经济业态，拓展农民增收空间。近年来，各地已陆续有几十家奶农开展乳制品加工试点，各具特色，对于促进奶农分享产业红利、推动三产融合发展、激发市场活力起到了积极作用。但仍存在产业政策限制、质量安全管控短板及产品同质化竞争严重等突出问题。本文以与我国奶业养殖方式相似的美国和养殖成本较高的日本这两个不同类型奶业发达国家为例，梳理针对奶农的相关支持政策和奶农开展乳制品加工情况，以期为我国探寻奶农发展乳制品加工提供借鉴和参考。

1 美国

1.1 基本情况

美国奶牛养殖集约化、规模化程度长期位于世界前列[1]，具有以下特点：一是奶牛养殖注重增产提效，即充分发挥奶牛生产性能，减少养殖数量、提高单产、增加效益。虽然奶牛场数量逐年减少，2020年奶牛养殖场3.17万个、同比减少7.3%，但大型牛场存栏数和牛奶产量所占比重不断提高，奶牛存栏整体趋于稳定。二是奶牛单产水平持续提升，并在全球保持较高水平。2020年，美国奶牛场平均养殖规模为297头，奶牛存栏938.8万头，牛奶产量10 125万t，平均单产10.8t[2]。三是乳制品加工以干乳制品为主，2019年，用于干乳制品加工的生鲜乳比例为74.0%，其中奶酪加工量达595.80万t，占干乳制品加工量的65.0%[3]。

1.2 奶业补贴政策

美国自1933年颁布第一部农业法开始，实施了从支持牛奶价格，到补贴牛奶生产收入，再到保障牛奶生产利润的一系列奶业支持政策体系，着力于化解市场风险，主要为政策性保险项目[4]。2018年，美国农业法修改后，乳业保险政策调整为乳业收入保障计划（DRP）和乳业毛利保障计划（DMC）[5]。DRP是一种区域收入保险产品，当奶农生产的优质生鲜乳实际收入低于保险的保障收入时，可由保险公司承担差额赔偿。奶农可供选择的利润保障范围为4～9.5美元/百磅牛奶。为了更好地保障中小奶牛场主的利益，政府制定了双重保费标准，即奶牛场的产量不同，其保费标准不同[6]。DMC是一种兼具农业保险和反周期支付特点的政府项目，本质上是运用保险机制实行生鲜乳目标价格政策。当全国生鲜乳平均价格与生产生鲜乳的平均饲料成本之间的差额低于奶农所选择的毛利保障水平时，由政府对奶农进行差额补偿，奶农自由选择毛利保障水平和历史产量保障百分比，保险费数额大小也取决于奶农毛利保障水平的选择和奶牛场历史产量[7]。

1.3 奶农办乳制品加工模式

在美国，由奶农所有的最大的牛奶市场合作组织和食品企业是美国奶农公司（Dairy Farmers of America,DFA），于1998年成立，在全美拥有超过7 000家合作家庭牧场和13 000余名奶农会员。DFA不仅为牧场和奶农提供收奶、加工乳制品销售、牧场管理等服务，而且通过并购、入股等方式丰富、扩大经营范围，已在全美建立了系统全面的乳制品加工网络，产品线包含液态奶、干乳制品和运动奶昔等近20个品牌，2021全球乳业20强中排名第3位。DFA通过民主选举形成庞大的董事会体系，并聘请专业职业经理人进行日常运营和管理。DFA下设多个与奶农相关的部门，一是保险部，通过与美国农业部合作，为牧场和奶农提供针对牧场职工健康保险、牧场经营保险、职工伤害赔偿等系列针对性强、价格低、质量高的保险品种，有效保障牧场的经营稳定性。二是风险管理部，通过期货市场，有效规避生鲜乳价格下跌、饲料价格上涨等风险，帮助奶农获得利润。三是牧场供应部，通过奶牛养殖各环节的集中采购，使得牧场和奶农获得优质低价的产品和服务，降低奶牛养殖成本。四是金融服务部，通过提供牧场融资服务，帮助牧场和奶农提供资金周转。五是能源部，通过与太阳能、风能和沼气领域的供应商合作，联合美国农业部设立农业农村能源补贴项目，鼓励、帮助牧场开展牧场粪污等再生资源的循环利用。此外，还成立了关怀基金会，接受美国社会个人、公共部门和企业的捐款，用于乳制品消费市场低迷时采购过剩乳制品、稳定奶业市场平衡，以及提供奶业专业学生的奖学金等。

2 日本

2.1 基本情况

日本畜牧产品主要依靠进口，但牛奶和奶制品的自给率高达80%。日本奶业生产技术水平一直位居世界前列[8]，具有以下特点：一是奶牛养殖以家庭牧场为主体，但近年来户均饲养规模逐年扩大。2020年，奶牛场1.44万个、平均养殖规模为94头。二是奶牛养殖主要以北海道为中心，分布于东北、北关东、九州等地区。三是原料奶成本和价格均一直位居世界前列，2020年牛奶产量743.8万t，原料奶价格为6.83元/kg，与中国的3.80元/kg相比，高79.7%。四是乳制品加工与消费均以液态奶为主，2020年，日本液态奶产量318万t，其次为乳饮料、酸奶和发酵乳，为228万t，干酪产量仅为16万t。

2.2 奶业补贴政策

奶业是日本重点保护的产业之一，享受到一系列的优惠政策和补贴。一是供给限额补贴。奶农自愿参加，日本政府根据黄油与脱脂奶粉等的市场供求状况和奶农的生产成本，研究确定下一奶业年度（当年4月至来年3月）可以享受补贴的加工原料奶数量限额，并根据具体数量限额确定补贴标准[9]。二是干酪与奶油生产用奶补贴。政府为生产干酪和奶油用奶的农民专门提供补贴。三是政府/生产者联合紧急基金。该基金来源于奶农按其制造用奶产量的支付和政府拨付，若当年奶价低于前三年的移动平均价格，该基金则支付给奶农80%的价格差额。四是保险补贴。日本所有奶牛都必须参加保险，保险体系包括当地、地区和国家三级，一般由当地机构支付奶农损失。当地机构的保费50%来自奶农缴纳，50%来自政府。当损失超过当地基金时，所差保险费由国家和地区农业保险机构偿付。保险费率每三年进行一次修订[10]。

2.3 合作组织

日本奶业的合作组织体系十分复杂，包括综合农协、奶农农协、指定生产者团体等。综合农协与奶农农协为互补关系，综合农协主要是以地域为基础的结合，从事购买、销售、保险等各式各样的综合性业务；奶农农协专业从事与奶农相关的购买、销售、发放补助等业务[11]；指定生产者团体由农协出资成立，为代替奶农销售生鲜乳的组织，与乳品企业根据生鲜乳用途、品质、市场动向、生鲜乳供需状况等进行价格谈判。日本绝大多数的奶农都加入了合作组织，这是由于日本实行“一元收购、多元化销售”的生鲜乳购销体系而决定的，即由指定生产者团体作为中介，统一向奶农收购生鲜乳后再向不同企业销售，以团体的交涉能力，维护了奶农的生产和权益，理顺了牛奶的流通秩序和奶价形成机制[12]。为确保购销体系的正常运行，日本政府规定只有通过指定生产者团体销售生鲜乳的奶农才能得到政府补贴，而且不允许奶农的生鲜乳既卖给指定生产者团体又直接卖给乳品加工厂。

2.4 奶农办乳制品加工模式

21世纪以来，日本政府先后出台了《农工商合作促进法》《六次产业化•地产地消法》《六次化基金法》等一系列法规和配套政策推进农业主导型的“六次产业化”战略的实施。“六次产业化”即第一、二、三产业有机结合形成“第六产业”概念（1×2×3＝6），以第一产业的农业为基础，综合发展农产品加工等第二产业和农产品直销、餐饮业、乡村旅游产业等第三产业，从而实现农村一二三产业的融合发展，确保农牧民在农产品加工、流通和消费等各个环节享受到增值和收益[13]。为了确保“六次产业化”政策的顺利推进，还成立了专门机构，农林水产省的“食料产业局”专门负责推进相关工作，并在各地设立了46个“六次产业化支援中心”，免费为各地农牧民提供关于六次产业的咨询与服务，形成了较为完备的农业推广体系。此外，设立了专门基金及其管理机构，吸引社会资本参与投资，逐步建立起政府扶持和个人投资相结合的融资体系[14]。位于日本九州岛熊本县阿苏火山地区的阿苏牧场就是成功的“六次产业化”典型案例。阿苏牧场利用其高山牧场的独特地理优势和阿苏火山的旅游潜力，由合作社组织各奶牛、生猪等散养户建立了包括生态养殖、参观体验、特色美食、休闲娱乐在内的多功能综合型休闲乐园，打造了集种植、养殖、加工、销售、休闲等于一体的循环产业模式[15]。牧场内还设有专门的冰激凌店和牛奶商店，用牧场新鲜牛奶制作的布丁、奶酪、饼干等食品十分畅销。阿苏牧场平均每年接待游客500万人次，连续十年日本旅游景区排名第四，为当地居民提供近千个就业机会，促进了区域经济的发展[15]。

3 启示与建议

3.1 完善产业政策体系

美国和日本奶业均已形成了一系列完整紧密、运转高效的政策体系，突出市场机制对产业发展的作用，涵盖了奶业产业链各环节。这对我国奶业尤其是推动奶业种养加销一体化发展方面有重要借鉴意义。一是探索多元化的奶农补贴政策，借鉴美国奶业保险政策和日本政府/生产者联合紧急基金政策，研究制定运用保险和浮动补贴政策，保障奶农利益，提升其应对市场风险能力。二是打破行政壁垒，优化农业农村、市场监督等各部门、各政策间的协调性和互补性，在确保质量安全的情况下，为有条件的奶牛养殖场进入乳品加工环节打开通道，取消乳品加工限制政策，拓展其外部选择权。同时，探索相关政策支持，推动奶业产业链一体化由以乳企为核心向以奶农为核心转变。

3.2 健全利益联结机制

我国奶业养殖加工脱节，乳企处于市场主导地位，掌握生鲜乳收购权和定价权，奶农高度依附乳企，利益缺乏保障。一是建议借鉴美国和日本通过各种合作组织提升奶农在奶业产业链利益分配中的话语权，加强奶业合作社和行业协会建设，提高奶农组织化程度，巩固奶农在奶业生产经营体系中的基础性地位，形成利益共享、风险共担的稳定利益联结机制。二是借鉴美国和日本生鲜乳价格形成机制，逐步探索试点“以质定价”、“按途定价”制度，确保奶业市场供求平衡和价格稳定，保障奶农利益。三是鼓励奶农将奶牛养殖与乳制品加工等结合起来，延长产业链并分享增值收益，密切养殖加工利益联结，维护奶农合法权益。

3.3 推进一二三产业融合发展

日本推行“六次产业化”政策的成功经验对于我国培育新型经营主体，促进一二三产业融合发展具有重要借鉴意义。一是借鉴日本对发展六次产业经营个体的财政补贴、专项基金和贷款政策，加强银企对接，创新担保方式，健全信贷担保机制，降低贷款利率，提升奶农融资能力。二是鼓励各地将奶农办乳制品加工项目建设用地纳入土地利用总体规划和在土地利用年度计划合理安排。三是针对奶农开展乳制品加工过程中遇到的产品研发、市场销售、质量检测等技术难题，通过开办培训班、现场指导等方式加强技术指导，提升生产适销对路产品的能力。

3.4 优化乳制品消费结构

我国乳制品消费以液态奶为主，高附加值的干酪制品等消费较少。因此，应进一步优化产品结构，不断拓展消费渠道。一是充分利用报刊、广播、电视、互联网等传统媒体和“两微一端”等新媒体，构建多维度宣传矩阵，加大牧场利用自产奶源加工乳制品的宣传推介力度。二是民族地区积极推进民族特色奶制品区域公共品牌建设，加大品牌形象宣传和推广工作。三是鼓励奶农在严格执行生产许可、食品安全标准等法律法规标准前提下，推行生产加工销售一体化，发展当地、周边居民小区和酒店、饭店、商店的乳制品供应系统，降低生产销售成本，满足人们差异化、个性化的消费需求，培育鲜奶消费市场的新的增长点。