公共管理的公共性与社会性分析

中共葫芦岛市连山区委党校 陈建新

公共管理是指具有法律权力的公共服务组织，如法院、政府等部门，严格依据具体的程序履行与公共事务以及公共服务相关的行政工作。现阶段，随着人口数量的增加，信息技术水平的提升，公共管理的社会方面必须从源头上进行分类，更好地提升公共管理效率。

一、公共管理概述

（一）公共管理的概念

公共管理与其他的经营管理之间有很多的共同点，但公共管理与经营管理之间的特点、研究对象之间也有很大的不同。例如，工商管理研究的一般目标是企业和机构的运作过程，但是公共管理主要是对社会机构、政府等进行研究。首先，工商管理的主要目标是最大限度地提升其组织的盈利能力，公共行政服务则是重点在于对社会的利益进行维护；其次，管理性质上有很大的差异，在工商管理的工作中存在非常强的市场竞争性，而公共管理具有比较强垄断性；最后，以不同的方式进行，工商管理主要是运用经济行为，由行政命令和法律行为进行补充，而公共管理的方式则是相反。在进行公共管理的过程中，不仅需要寻找其中的共同点，同时还要了解其中的不同之处，更加充分地认识到公共管理的重要性。

（二）公共管理的类型

原则上，公共管理包括其管理的所有公共事务，在宏观的角度，公共管理可以从社会、政府以及公共管理三个角度进行阐述。

首先，社会的公共管理。这里提到的社会，不单是指“人类社会”，主要是指相应的经济以及政治管理职能，与人们日常生活之间紧密相连的社会事物管理。如比较常见的科学技术、教育、体育、医药卫生以及文化艺术等公共管理机构。这些公共机构与人们的根本利益是紧密相连的，主要是由人执行，并在社会中发挥着强大的作用。

其次，政府的公共工作。“一般意义上的政府是指民族国家及其地方政府的法定程序和基本组织机构，它适用于国家机构和管理团体。”由此可见，某个社会或者国家的治理机构就是我们常讲的政府。必须说明的是这种概述是指狭义上的政府，专门用以指某个国家的中央和地方行政机关。此种意义上的政府公共事务包含国家安全公共事务、国家礼仪与行政区划方面的政治性公共事务、机关内部公共事务、人事行政公共事务及财务行政公共事务。

再次，国家公共事务。狭义层面上的国家是指广义国家定义中最为重要的司法和部分立法。这些国家问题主要包括制定法律和法规、维护国家领土和主权、维护社会和公共秩序以及关注国家机构、政治机构和有形公共事务。

二、公共管理的公共性分析

（一）公共管理概念的公共性

首先，主体的公共性。从根本上说，国家、政府和其他管理问题是人民的代表，代表人民的根本利益，管理和负责公共事务，谋求人民的福祉。国家和政府的公共行政涉及广泛的公共问题，这是区分公共行政和私人管理的最基本特征。公共管理必须严格按照相应的法律法规进行，不能超出国家所赋予的职权。换言之，国家、政府和其他监管机构的信誉在很大程度上取决于人民的意愿，而创造、剥削、实体的管理和终止等都会受公众的监督，国家行政机关依法行使职权，并赋予政府机关合法性。

其次，目标具有公共性。公共管理也是管理模式中的分支，其管理的目标具有非常强的公共性。其目标需要反映出平等、正义、平等以及民主的价值观，从而更加符合我国社会主义发展的要求，着眼于政府与人民之间的有效沟通，为社会和人民提供更好的福利。相反，以私营化和经济自由化为前提的管理模式，主要目的是为某一团体或个人谋取最大利益。在公共管理的目标方面，公共管理与于私人管理有很大的不同，更好地维护公众利益，消除社会矛盾，实现社会平等价值，也是公共行政的基本要素和必要价值。

最后，方式的公共性。赋予具有公共权力的公共管理机构，作为实现公共管理目标的基础，也是公民监督公共行政主体的合法来源。目前，拟议的公共管理改革和改进在一定程度上加强了其管理方式的公共性，例如加强对权力的限制和监督，以避免侵犯公共利益。通过加强公共关系和权力监督，可以改进公共管理过程中的一些制度建设，实现对公平正义的追求。

（二）我国公共管理公共性方面的存在问题

第一，公共管理价值观的偏颇。政府的目标是为公众提供更舒适的环境，并最终使公众利益最大化。但是，如果过于重视公共管理，就会失去相应的公共性，偏离正确的价值轨道，最终导致公共管理的效率不足，政府忽视对行政改革价值的追求，投入了大量的人力物力，却没有取得相应的效果，降低了行政效率。

第二，政府机制需要进行调整。宏观调控是政府在市场经济发展中的重要作用，实际上可以提高资源的分配效率。我国政府在实施调节的过程中会出现一些漏洞，在市场不均衡的情况下，政府失灵的情况也时有发生。政府失灵主要是由三个方面的原因所导致的：一是信息不完整，信息量过大，无法及时掌握；二是成本效益分离，政府活动不受所有权的影响。政府缺乏市场价格导向，资本和生产过剩的最终结果是社会资源的严重浪费。三是，自然垄断环境下，政府是公共产品的供给者，也是公共服务的维护者，政府的供给地位有利于降低风险程度，由于有效竞争机制的缺乏以及政府管理人员对企业管理概念的缺失，在没有较好激励机制的情况下，政府经营效率低下。

（三）公共管理的未来发展

公共管理是民主实践和社会发展的重要组成部分，特别是对于政治目标和总体民主治理进程而言。公共关系是衡量政府基本价值观及其活动性质的工具，在长期发展和确定政府目标方面发挥着重要作用。

首先是政府本身。在公共管理需求方面，以人为本原则要求政府部门的公共管理“以人民为中心，始终以最广大人民的根本利益为出发点和支撑点”。党和国家遵循“服务管理”的理念，符合社会管理原则的需要，适应公平和正义的价值要求强调社会公平和正义，所有公民都应该从中受益。因此，政府应树立更好的服务理念，将公共管理作为政府工作的重要组成部分，在维护人民主权的前提下，充分发挥政府控制职能和作用，树立服务意识，让公众满意，建立和改进政府系统的运作方式。

其次，加强公民教育。通过对公民的教学，让公民自觉形成民族意识，自觉保持宣传，为我国真正实现民主奠定基础。公民教育的目的是把道德教育与法制教育结合起来，使公民在认识和尊重法律的前提下开展社会活动。政府将健康人格的发展视为主要标准，通过社会教育管理公共教育，注重解决国家与人民之间的实际关系，提高公民对政治制度和民主化的理解。提高公民参与程序的能力和要求，切实推进公共管理，推进和谐社会建设。

三、公共管理中的社会性

（一）公共管理机构的社会相关性

首先，在社会事务的管理中，其主体是社会组织，通过自我管理提供服务。在现阶段的社会中，不同的社会组织都是为政府和国家机构进行服务的，具有很强的政治色彩。同时，随着社会主义经济的不断发展，社会的自我完善、自我调节水平不断提高，而这样的社会组织注定要逐步脱离以前的从属地位。如果政府和国家一旦消亡，社会必将会依靠此类组织进行社会管理，只是这时的社会组织将会完全失去其政治性和阶级性。在未来一段时间内，社会组织还不具备相应的独立性，需要与政府、国家同时对社会进行管理。然而，这不能够对社会组织的社会性质进行相应的否定。随着政府公共管理体制的不断完善，政府职能也将随之发生变化。政府将逐步恢复其现有的社会职能，并将其转移到相应的社会机构。在这一趋势下，必须不断改善这一社会组织的社会组成部分，不断提高社会自主性，并促使其成为一个真正的社会组织。

其次，国家源于社会，是社会发展到相应阶段进行转变的产物，是社会产生的力量。国家的出现表明社会与国家有着千丝万缕的联系，社会是国家出现和发展的重要基础，国家是社会发展中的必然结果。此外，需要结合社会发展需要的不同，国家在社会中所发挥出的作用也是不一样的。结合社会发展中存在的规律以及趋势，社会在不断发展的过程中，自我调节的水平就越高，国家在社会中发挥的力量就越小。因此，社会在发展的过程中，国家的主体必然会从政治治理的主体职能转变为社会治理的主体职能。简言之，国家是以社会为基础的，我们无法脱离社会去研究国家的存在与作用。

最后，政府是国家非常关键的组成部分，政府的出现不仅是社会发展的必然，也是塑造社会公共角色的前提。政府无法有效的反映、代表和吸纳社会对其要求，无法应对社会的需要，将不再是一个合格的政府。因此，在一定程度上，社会性是政府活力和政府效能的源泉。

（二）公共管理对象的社会性

结合公共服务的性质，可以分为国家、政府和社会的公共服务。首先，公共管理是在公共服务的机构中开展的，进行管理的主体是国家以及社会机构。其次，公共事务的社会性在公共管理活动的性质上也有非常大的影响，主要是为公众提供相应的服务。第三，公共服务的社会性在公共管理中的社会责任以及效率中也有非常明显的体现。在公共管理的社会性要求中，对绩效的评价不能使用盈利或效率的标准进行衡量。最后，公共管理中的社会性也是公众参与公共管理活动的重要表现。同时，公众在公共管理活动中进行参与时，能够充分反应公众对公共管理决策产生的影响，从而影响政府公共政策。现阶段，电子政务的实施进一步拓展了公共行政活动的开放，社会性已成为现阶段公共行政的主要特征。

（三）公共管理的社会性需要注意的问题

在公共管理中，应该正确把握社会性和政治性的关系。公共管理中的社会性和政治性是相辅相成的，社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，反之，政治性是社会性的保证，只有坚持政治性的指导作用，才能让公共管理向着正确方向发展。为此，在公共管理工作中，必须将政治性贯穿于公共管理的整个过程中，科学处理政治性与社会性的关系。国家政府在产生之前就已经有了社会的存在，所以社会性要比政治性的存在更长久，公共管理中的只有着眼未来，重视当前，才能做好每一项公共管理工作。除此之外，现阶段公共管理的学科体系问题也需要得到更多的重视，学科体系问题是学科建设的基础，在公共管理学科建设中，应该对公共管理的社会性内涵进行充分分析，解决在学科建设中存在的课程设置问题。

四、公共管理中公共性与社会性之间的关系

从概念意义上讲，社会性一词既包括“公共”，也包括“私人”，也就是说，“社会”一词是指“公共”和“私人”。在一段时间内，政府权力的行使，远大于私人权利。同时，我们生活在一个发展的时代，社会团体日益强大，在公共管理方面表现出与政府合作和共同管理的意愿，以及社会性的增长。

从实践的角度来看，公共管理中的公正标准之一是社会性。从公共管理开始到运行、监督以及终止的所有步骤都与公民的生活是紧密相连的，联系越紧密，社交能力越强，宣传效果越明显，反之亦然。比如，在公共管理过程中，听取民意，解决民生问题，通过解决停车、医疗和教育等让人们尴尬的社会问题，确认了政府和人民的社会进步，这也反映了公共行政的性质。

民主、科学、自由、平等的理念深深的扎根在人们的心中，从发展的趋势出发，随着国家和社会的进步，政府公共管理中的公共性和社会性也就是大众化与社会化的结合，推动社会向着共产主义进行发展。

公共管理的公共性与社会性从混乱到统一，反映了社会相互关联的过程和历史发展，这也是我国公共管理发展的重要方向。因此，公共管理的发展必须使公共部门的活动符合公众利益，不断提高社会和公众的生活水平，使公共管理服务更加民主，在公共行政领域更好地维护公民权利，真正符合广大人民群众的合法利益和实际需要，积极推进政府职能社会化之路。

公共行政中的社会性与社会性的区别。从字面意义上讲，社会性不同于社会定义以及概念属性，社会发展比社会发展早得多。社会主义伴随着人的出现，社会性伴随着阶级和国家的出现。从基本要求看，国家组织的权利和权限，社会则代表公民的知识和参与。

公共管理中的公共性与社会性的关系。社会性是在社会基础上形成的，社会性是在社会基础上形成的，它们相互作用和互动。公共性只有在社会中付诸实践，在实践中在社会性中得到体现，才能变得更加突出。因此，我国公共管理发展应将公共部门的管理活动更贴近社会、贴近公众，不断提升公共性和社会性的标准，使得公共管理服务更趋向民主、公共管理领域更贴近民生，公共管理目标更维护民权，真正为广大公众的合法权益和实际需求考虑和服务，积极地迈向政府职能社会化的光明道路。

五、结语

简而言之，公共性和社会性是公共管理新时代的主题。研究发现，这两个因素基本上比较平衡，但集中在不同的社会阶段。因此，既要注意其意义，又要根据不同的历史时期调整公共性与社会性的关系。社会是衡量社会开放程度的一个灵活指标，对提高社会的社会知名度是一个有力的帮助，二者既是独立，又相互加强。只有做到协调统一，才能实现国家治理的基本目标，维护社会的利益和权利。