消费者协会提起惩罚性消费民事公益诉讼之探讨

北京师范大学 孙瑛婕

一、问题的提出

法律赋予消费者协会针对侵害众多消费者合法权益的经营者提起民事公益诉讼的权利，目的在于维护消费环境的稳定，保障社会公共利益，同时弥补消费者诉讼难所带来的一系列问题。然而，对于惩罚性赔偿的请求权，现有立法①都只规定了消费者、被侵权人、受害人享有此项权利，而未规定消费者协会对该项权利的享有。因此造成了在司法实践中对于消费者协会是否享有惩罚性赔偿请求权，即消费者能否提起惩罚性消费民事公益诉讼或能否在消费公益诉讼中提出惩罚性赔偿的请求，人民法院作出了不统一的裁判结果，由此引发了学术界对此问题的关注和研究。消费者协会是否享有惩罚性赔偿请求权、在何种范围内享有、如果享有又应该如何运用等问题应运而生。

二、消费者协会提起惩罚性消费民事公益诉讼所面临的问题

目前我国消费领域有关惩罚性赔偿的规定主要包括以下条款——《消费者权益保护法》第55条②，《食品安全法》第148条第2款③，《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》(以下简称《审理食品药品司法解释》)第15条④，《侵权责任法》第47条⑤，由现有法律及司法解释的规定可以得出如下结论，消费者、受害人、被侵权人享有法律明文规定的惩罚性赔偿请求权。

我国法律对于消费者协会提起消费民事公益诉讼的规定有《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第55条⑥，《消费者权益保护法》第47条⑦，《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第2条⑧。这几项规定明确了消费者协会提起消费民事诉讼的范围，不难看出，对于惩罚性消费民事公益诉讼，我国法律并无明文规定。

结合上述所有法律及司法解释的规定，我们可以看出，目前消费者协会在司法实践中提起惩罚性消费民事公益诉讼最大的问题在于缺乏法律依据，但是否因此消费者协会就当然不享有惩罚性赔偿请求权呢？笔者认为并非如此。

三、消费者协会提起惩罚性消费民事公益诉讼的理论依据

从法律条文的角度来看，立法者显然没有赋予消费者协会提起惩罚性消费民事公益诉讼的权利。而从理论界来说，就消费者协会是否享有此项权利，也存在重大分歧。持否定态度的学者的观点有很多，例如，从公益与私益诉讼实现其功能的主要手段来说，有的学者认为“消费者私益诉讼实现其功能的主要手段是要求经营者进行损害赔偿，而消费民事公益诉讼实现其功能的主要手段是制止经营者的不当行为”。从原告适格角度（即原告必须与本案存在利害关系）来说，有的学者认为消费者公益诉讼不存在让具体受害消费者从中获得物质收益问题，那只能存在于私益诉讼中，而消费者保护组织作为公益诉讼原告，本没有通过该诉讼请求被告予以赔偿的法律基础(因其不是实际受害者)，更不应通过该诉讼赚取利润。此外，还有学者认为，惩罚性赔偿的范围应该是法定的，其观点为“惩罚性赔偿应以法律有明文规定为前提，随意扩大惩罚性赔偿的适用范围是对法治的破坏，无异于审判者可以随意剥夺经营者的财产权”。

针对上述观点，笔者并不认为这些原因可以阻断消费者协会享有惩罚性赔偿请求权。原因如下：

（一）消费者协会提起消费民事公益诉讼是对私益诉讼不足的一种补充

就现有消费者协会提起的消费民事公益诉讼案件来看，多涉及食品安全领域，如食盐未加碘的问题，该类案件如果由单个消费者或者受害人提起诉讼，会面临很多问题，如维权成本太高、证据难以收集、受侵害结果的发生需要经过一段潜伏期等等，这些都会打击消费者通过诉讼进行维权的积极性。很多消费者因此放弃维权，进而使得施害者或经营者的违法成本过低，而不断纵容侵害消费者的行为。

基于上述原因，消费民事公益诉讼应运而生，其目的在于通过公益诉讼来震慑经营者，通过使经营者承担一定的法律责任来达到防止其犯罪的目的，从而维护消费环境的良好秩序，同时保障社会公共利益。而对于能够提起公益诉讼的主体而言，关键则在于相关的社团组织。由社团提起公益诉讼,其好处是明显的，由于社团力量大、专业知识雄厚、集思广益，能克服单个成本大、搭便车、国家介入不经济、不合理以及积极性不足的问题。

此外，从法理角度分析，公益诉讼要发挥替代性和补充性的功能，才能真正地保护好公益，而消费者协会提起消费民事公益诉讼正是为了弥补私益诉讼的不足，为缺席的消费者提供正义，是公益诉讼替代性和补充性的价值体现。

（二）惩罚性赔偿具有公益性

所谓惩罚赔偿，按照学理上通行的理解是指“由法庭所作出的赔偿数额超出实际损害数额的赔偿，它具有补偿被害人遭受的损失、惩罚和遏制不法行为等多重功能”。由此可见，惩罚性赔偿的功能在于一方面在实际损害数额之外救济受害人，另一方面对不法行为起到一种惩戒的作用。惩罚性赔偿第二方面的功能目的在于加大违法经营者的违法成本，从而达到减少违法行为的后果。从长远来看，惩罚性赔偿所保护的是社会公共利益，因此，惩罚性赔偿的第二个功能具有明显的公益性。

基于消费者协会对公益诉讼享有诉讼实施权，又基于惩罚性赔偿在一定程度上具有公益性，因此消费者协会在理论上享有提起惩罚性消费民事公益诉讼的权利。而就反对观点所说的私益诉讼和公益诉讼实现其功能的主要手段不同而言，其实二者在实践中并非如此泾渭分明。比如，当私益诉讼在客观上起到了维护社会公共利益的目的，则也属于具有公益性质，即只要诉讼活动的结果具有公益性质,便应当视为公益诉讼,对公益诉讼的主观目的限制过严反而不利于公益诉讼的开展，因此这一观点并不成立。

其次，对于第二种反对观点认为消费者协会不是与本案有利害关系的适格原告，笔者认为，社会公共利益关系到社会中的每一个人，如果违法经营行为没有消除，每个人都是潜在的受害者。由于受害人的不特定性，作为保护消费者利益的专门社会团体，有权代表广大消费者提起惩罚性消费民事公益诉讼，以维护社会公共利益。由此可见，消费者协会也是与案件有利害关系的社会团体，具有适格的原告资格。当然，这种代表制度是不同于多数人代表诉讼和委托代理人的，后两者面对的是已经发生的受侵害情况，而消费者协会的代表制度还涵盖对未来可能发生的侵害事实的预防，因此在具体细节上自然与后两者相区别，当然，此制度有待进一步探讨，但消费者协会提起惩罚性消费民事公益诉讼绝非原告不适格。

最后，第三种反对观点认为惩罚性赔偿应当法定而不应随意扩大。对此，笔者认为，对于惩罚性赔偿的范围的解释，应遵从设定该项制度的初衷。如前所述，惩罚性赔偿在设立时便被赋予了惩戒功能，旨在通过提高违法成本而减少违法行为的发生。那么，为了保护公共利益，为了避免出现更多的受害者，为了弥补个人私益诉讼不足，消费者协会提起惩罚性消费民事公益诉讼，其最终目的也是实现惩罚性赔偿的惩戒功能，打击违法经营行为，符合惩罚性赔偿的立法目的，属于法定范畴，并未作任意扩张解释。因此，此观点亦无法立足。

由上所述，消费者协会提起惩罚性消费民事公益诉讼在理论上具有可行性，但具体如何实践操作，还需要详细考量。

四、消费者协会提起惩罚性消费民事公益诉讼实操

（一）消费者协会提起惩罚性消费民事公益诉讼应在实现惩罚性赔偿的惩戒功能范围内实行

如前所述，惩罚性赔偿有两种功能，一种是在实际损害数额范围之外救济消费者或受害人，第二种是惩戒功能。前者具有很明显的私益性质，属于对具体个人的救济，而后者属于公益性范畴。这一点区分的意义在于，对于最终法院判决的惩罚性赔偿金的归属问题究竟是上缴国库还是通过公示制度由具体个人认领，未认领部分再上缴。笔者认为，由消费者协会提起的惩罚性消费民事公益诉讼的立足点在于维护消费秩序，保障公共利益，主要通过惩罚性赔偿金来加大违法成本，减少违法行为的发生，而并非为补偿救济具体个人的损失，因此，对于此类公益诉讼所获得的惩罚性赔偿金应在支付消费者协会进行诉讼所花费的必要费用之后上缴国库。而对于个人的惩罚性赔偿则可以通过多数人代表诉讼，或日后可能出现的团体诉讼来进行救济。之所以会有如此区别，本质在于公益与众益是不同的两个概念。惩戒功能的公益性在前文已经论述，对于个人救济，即使涉及受害者众多，但都是具体的受害者，属于众人私益而非公益，因此救济方式自然不能等同。

但对于上述这种区分可能会出现反对观点，如造成违法经营者接受二次惩罚，违反一事不再罚原则。然而，一事不再罚原则针对的是行政行为，在民事诉讼领域，只要不属于重复诉讼，不存在一事再罚问题。况且，惩罚性民事公益诉讼针对的是违法经营者所带来的对于社会公共利益的损害而进行的惩罚性赔偿，与具体的对消费者个人所造成的损害并不能混作一谈，两种惩罚性赔偿的功能不同，亦不可能互相取代。

（二）惩罚性赔偿金的计算问题

虽然消费者个人和消费者协会对于惩罚性赔偿金可以分别提起，但考虑到违法经营者的支付能力，避免惩罚性赔偿金的执行困难，对于惩罚性赔偿金的计算就要因为同时可能存在两种惩罚性赔偿金的支付而各自设限。

对于消费者协会所提起的惩罚性赔偿金，应当建立专门的评估部门，通过特有的评判标准对案件中违法经营者所造成的社会公共利益的损害进行评估，消费者协会在起诉时，以该部门的评估值为最高请求限值。而对于消费者个人而言，惩罚性赔偿金按照法律规定计算即可。

由此基本可以保证违法经营者的支付能力，不致于使得惩罚性赔偿金得不到具体兑现，同时也能保证在消费者因顾及诉讼成本和证据提交困难而放弃诉讼维权时，对违法经营者的惩罚力度。

（三）消费者提起惩罚性消费民事公益诉讼的配套措施

结合上文，为配合消费者协会提起惩罚性消费民事公益诉讼，首先需要的是立法上的支持。如通过补充、修改立法明确消费者协会的此项权利，如前文所述消费者协会的特殊代表制度。如果修改相关法律成本过高，可以通过司法解释予以补充，但一定需要给予消费者协会行使惩罚性赔偿请求权的法律依据。

其次，需要设立专门的公共利益损害评估机关，笔者将该机关设立在法院，作为一个专门部门。因为如果该部门机构建立在消费者协会内部，则其评估结果可能会受到违法经营者的质疑，由此会引发重复评估的风险。而如果该部门作为社会机构，无依无靠无监督，则双方可能都会对结果提出质疑，无法确保评估结果的公信力。如果该部门机构设在法院内部，则相当于由审判机关的权威部门作为中间人，相对公平地对于公共利益所遭受的损害进行评估，因法院与案件无利益关系，其评估结果的公信力自然更强，便于诉讼方及社会大众接受。

五、总结

综上所述，由于消费者协会享有提起公益诉讼的诉讼实施权，且惩罚性赔偿的惩戒功能具有公益性，因此，消费者协会在理论上在惩罚性赔偿的惩戒功能范围内具有提起惩罚性消费民事公益诉讼的权利，以此来维护消费秩序的稳定，保障社会公共利益，并保证当消费者因诉讼成本高等因素放弃维权时，对违法经营者违法行为的惩戒作用，使违法经营者的违法成本提高，且无侥幸逃脱之可能。

同时，为保障消费者协会此项权利的行使，需要通过补充立法的方式明确赋予消费者协会此项权利，例如文中所提到的消费者协会的特殊代表制度，以避免实践中各个法院裁判不统一现象的发生。如果立法确有困难，可以先通过司法解释的方式予以明确。

此外还需要在法院内部设立专门的公共利益损害评估部门，以做到将消费者协会提起的公益性的惩罚性赔偿与消费者个人或团体、代表人提起的私益或众益性的惩罚性赔偿相并行，且不会对违法经营者执行困难。

当然，赋予消费者提起惩罚性消费民事公益诉讼的权利还会带来一系列的实务、理论、立法问题，包括文中所提及的公共利益损害的评估标准具体如何制定，以及确定消费者协会与案件事实有利害关系的代表制度与多数人诉讼代表制度、委托代理制度具体有哪些不同，该制度如何设立等都值得进一步思考和研究。因此，对于消费者协会提起惩罚性消费民事公益诉讼的探究任重而道远。

注释

①《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消费者权益保护法》），《中华人民共和国侵权责任法》（以下简称《侵权责任法》），《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）。

②《消费者权益保护法》第55条规定：“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的三倍；增加赔偿的金额不足五百元的，为五百元。法律另有规定的，依照其规定。经营者明知商品或者服务存在缺陷，仍然向消费者提供，造成消费者或者其他受害人死亡或者健康严重损害的，受害人有权要求经营者依照本法第四十九条、第五十一条等法律规定赔偿损失，并有权要求所受损失二倍以下的惩罚性赔偿。”

③《食品安全法》第148条第2款规定：“生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。但是，食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外。”

④《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》(以下简称《审理食品药品司法解释》)第15条规定：“生产不符合安全标准的食品或者销售明知是不符合安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，向生产者、销售者主张支付价款十倍赔偿金或者依照法律规定的其他赔偿标准要求赔偿的，人民法院应予支持。”

⑤《侵权责任法》第47条规定：“明知产品存在缺陷仍然生产、销售，造成他人死亡或者健康严重损害的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”由所述法律及司法解释的规定可以得出如下结论，消费者、受害人、被侵权人享有法律明文规定的惩罚性赔偿请求权。

⑥《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。……”

⑦《消费者权益保护法》第47条规定：“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。”

⑧《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第2条规定：“经营者提供的商品或者服务具有下列情形之一的，适用消费者权益保护法第47 条规定：（一）提供的商品或者服务存在缺陷，侵害众多不特定消费者合法权益的；（二）提供的商品或者服务可能危及消费者人身、财产安全，未作出真实的说明和明确的警示，未标明正确使用商品或者接受服务的方法以及防止危害发生方法的；对提供的商品或者服务质量、性能、用途、有效期限等信息作虚假或引人误解宣传的；（三）宾馆、商场、餐馆、银行、机场、车站、港口、影剧院、景区、娱乐场所等经营场所存在危及消费者人身、财产安全危险的；（四）以格式条款、通知、声明、店堂告示等方式，作出排除或者限制消费者权利、减轻或者免除经营者责任、加重消费者责任等对消费者不公平、不合理规定的；（五）其他侵害众多不特定消费者合法权益或者具有危及消费者人身、财产安全危险等损害社会公共利益的行为。”