我国城市社区治理存在的问题及对策

长江大学法学院 马文琴

一、概念界定

（一）社区

德国社会学家滕尼斯在其著作《共同体与社会》一书中首次对“社区”的概念进行系统阐述，后来国内早期学者将“共同体”翻译成“社区”，在此基础上，1980年民政部先后提出“社区服务”和“社区建设”概念，“社区”一词成为社会术语走进千家万户。在实践术语中，社区是人、财、力高度集聚的物理空间，是服务供给的一线平台和社会管理的末端。在国家官方文件中，社区的定义是指生活在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。

（二）城市社区

城市社区又称都市社区，是相对于农村社区而言的另一社区类型，是由从事各种非农业劳动而又有各种社会分工的人口组成的社会。与农村社区相比，城市社区人口集中密度大，居民异质性较高，流动性大，生产力水平相对发达，社会结构趋于复杂，人际关系业缘化，社会利益格局广泛调整，社区建设和管理的难度和复杂程度逐渐增大。

（三）城市社区治理

城市社区治理是指在一定物理空间范围内多个政府、非政府主体，通过沟通协调、合作共商的手段对涉及居民利益的社区公共事务进行有效管理，满足居民群众的服务需求，最终增强居民对社区的认同感，提升社区凝聚力，推动社会和谐发展。我国社区治理呈现出主体多元化、目标过程化、内容丰富化、多维度互动的特点。

二、城市社区作用的优越性和局限性

（一）城市社区作用的优越性

人情化的“社会性”工作方法。城市社区在落实工作任务中，除了依据常规运作模式和既定工作规则外，运用最广泛的还是非正式工作方法，俗称的打“人情牌”，利用人与人之间交往和联系，通过感情、反复上门劝说的方式完成政治性任务，以弥补政府行为本身存在的弊端，规避风险，达到维护社会稳定的最终目的。

全面、及时、灵活的信息获取能力。社会基础信息散落在个人、家庭以及社区中，基于对隐私权的保护，对于信息的获取，无论是市场还是政府机构都会面临巨大成本代价，还要考虑信息准确性和可靠性的问题，同时也会面临合法性的拷问。而社区作为一级服务平台，本身的存在和发展就深嵌入于社会之中，其嵌入程度既与国家和社会密切相连，又始终与社会互动有关。在为居民解决困难和问题的过程中，建立起人情化关系，有利于低成本高效准确地收集社会基本信息，为社区治理打下良好基础。

（二）城市社区作用的局限性

城市社区作用是多功能的，但却不是“万能”的。社区并不是一级行政部门，也没有行政执法能力，社区只能去处理依靠感情解决的一般问题，一旦劝说不成，感情牌打不通，问题解决不成，社区的功能就被极大弱化。另外社区的多功能是源于它的非专业性，所采用的方式也不受专业所限制，但如果涉及专业领域的事情，如违建、财产纠纷等，就不应由社区出面解决了。当前，正是各政府职能部门没有进行专业领域任务区分，导致工作过度下放社区，常言说“上面千条线，下面一根针”就是指这一现象，导致基层干部压力大，叫苦不迭。

三、城市社区治理存在的问题

（一）社区管理法律法规陈旧，管理权模糊清晰

我国城市社区建设起步较晚，直到80年代末才逐渐进入正常发展阶段。1990年首次颁布实施《城市居民委员会组织法》，该《组织法》在2018年对居民委员会任期进行了修订，其余内容仍沿用原先规定。随着我国经济社会的不断发展，其规定的很多条例并不适用于当前新形势和新问题，且内容不够全面详细，缺乏具体的指导性规定。例如在第三条中“办理本居住地区居民的公共事务和公益事业……协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的工作”，这已经不是简单的工作任务，而是履行政府职能[1]。此外，在城市社区治理过程中，存在多个部门主体参与的情况，主要有社区居委会、物业公司、业委会以及各种派驻单位和社会组织，各主体间不存在上下级隶属关系，相互之间没有约束力。当真正涉及各方利益的问题出现时，容易形成相互扯皮，相互推卸责任的矛盾局面，分不清自己的职责所在。最明显的表现就是办理一些业务时，各部门各自为政，互不清楚工作内容，使居民无所适从。当前，我国正处于社会转型的关键时期，迫切需要建立与国情相适应的社区管理法律体系，明确职能分工。

（二）社区自治能力受限，缺乏配套设施和约束机制

基层政府在社区治理中出现越位现象。城市社区的管理和治理依靠于社区居委会，而社区居委会属于群众性自治组织，并不是行政单位。在实际的工作中，社区自治受到了极大的限制，大部门的政府职能部门都将社区居委会当成了可被指挥、使用的下级单位，美其名曰方便群众就近办理，实则将业务下移到基层社区，大小事情层层下压，最后不同领域、不同单位的工作都汇集社区。大量行政性工作下移，导致基层社区完全没有多余的时间和精力开展自我管理、自我教育。但现实是很多社区工作者对不同部门的政策一知半解，并不知道如何干也不情愿干，未能真正做到服务于民。面对这种情况，各级单位没有配套约束机制，对社区的不配合也毫无办法，真正损失的只有居民的利益。造成这一问题的原因主要是基层政府在思想观念上对于自治的理解不足，未在实际工作中真正接受自治的理念，在社区治理过程中，未能严格按照居民需求提供公共服务，考虑更多的是考核指标、上级指示等问题。公共事务决策形式化，监督机制流于形式，最终不是对社区居民负责，而是对政府负责。

（三）社区治理方式效率低下，公共服务供给不足

在基层工作中，社区是政府部门各项工作的被动接受方，行政推动方式具有强制性、直线性、指令性的特点，最终任务积压在社会治理末端的居委会肩上。以各个城市的创文、创卫迎检工作为例，这种突击检查工作是社区繁琐工作中的另一“亮点”。社区居委会必须全力配合，加班加点，分解任务，临时采取各种手段，确保自己所在辖区不在检查中出乱子。这种自上而下的单向性检查手段，使得基层社区把大量的精力和资金都用于应付各种考核和检查中，未能解决居民的实际问题，造成社区治理效率低下。社区是提供公共服务的主要部门，当社区的主要精力被各种行政性任务消耗后，真正能放在社区服务上少之又少。除此之外，导致社区公共服务供给不足的问题还表现在工作经费不足、专项经费不够、硬软件设施配备不到位等问题。在社区治理过程中，不同主体在尝试和探索中，实际落实成果也会有偏差，导致公共服务供给不均衡[2]。造成治理方式效率不高、公共服务供给不足问题的原因主要有社区工作压力增大、治理主体急于求成等方面。政府各职能部门自上而下转移了大量行政性工作，为了按时完成各项任务指标，就势必导致城市社区在治理过程中追求表面完美高效，其背后的深层次问题并未得到真正解决。

（四）社区治理主体发展不平衡，社会力量参与不足

城市社区治理是社会各界积极参与的动态过程，近年来，社区治理主体呈现多元化发展趋势，但政府部门仍占据核心统领地位，干预较多。社区社会组织相对缺失，社区居民的参与度也不高，导致社区治理主体发展不平衡。社会组织是独立于政府部门的非营利组织，在社区治理和服务供给过程中发挥补充和提升的功能，有利于减轻基层社区治理的负担和压力。当前，社区内存在的社会组织多为规模小种类单一的文娱类组织，如舞蹈队、文艺队等，虽然这类组织有居民广泛参与，但具有专业性质、服务类的自我管理型组织缺乏，难以替社区分担公共事务难题。社区居民作为社区治理的主力军，他们的积极参与可以直接推动社区治理迈向新的台阶，更能对其他治理主体起到监督和约束作用。但在实际中，自愿参与社区建设的居民非常少，大部分居民都是公共事务管理中的“消极分子”，只关心与自身利益密切相关的个别具体事项，如停车问题、物业费等。而对于小区治安管理、环境整治、精神文明建设等公益性事务，就会表现出漠视冷淡的态度，只关注个人得失，认为这种“看不见”的事务都是社区的责任。在和社区网格员、社区干部沟通中了解到一个有趣的现象，大多数居民平时忙于工作和个人生活，很少主动参与到社区治理和建设中来，但一旦自身利益受到损害就会迫切向社区、其他部门强烈反映，如果他们的诉求没有得到满足，就会上升到对基层社区的无限指责中，影响了社区的形象，催生出更大的矛盾。当前，在全国各个社区多元治理主体确实存在，但很难发挥积极作用为社区治理做出实质贡献[3]。

（五）社区管理队伍建设落后，综合素质有待提高

社区工作者是城市社区治理的中坚力量，是党和国家政策的主要传输者，是收集和反映群众心声的第一人。当前，我国大部分社区工作人员数量不够，素质不高，他们的专业能力和知识水平达不到社区治理的要求。虽然目前很多城市开始进行社区组织结构改革，通过分岗定级提升社区工作者待遇，吸引更多年轻人加入社区治理队伍中。但是一味追求队伍年轻化，忽视了社区治理工作的复杂性和巨大压力，由于年轻干部缺乏与基层群众打交道的经验和热情，无法解决需要靠感情来处理的繁杂问题，最终迫于现实将社区当成临时跳板选择前往更高的工作平台，这样的现象屡见不鲜。另外，社区准入门槛较低、编制不足是阻碍社区人才管理队伍建设的根本原因。当前，虽然社区工作者面向社会进行统一招考，但条件不高，要求不严，地方各级政府对招考没有统一安排和部署，也就没有形成有效监督机制，这就给“关系户”提供了“走后门”的机会，这就是每个社区总会有不做事的“老油条”存在的原因。归根到底，国家在社区管理队伍上没有统一的标准，政府部门对社区工作者的重视不足，思想观念落后，对社区事务认识存在偏差，总以为是毫无技术含量的事，殊不知里面大有乾坤。

四、城市社区治理问题的破局之策

随着城镇化速度加快，为顺应社会转型，城市社区治理的体制也随之发生着改变，社区治理成为社会关注的焦点，笔者在此也针对我国城市社区治理存在的问题，提出了治理体系、治理理念以及治理主体三个层面的对策建议。

（一）因地制宜，完善城市社区治理体系

现阶段，我国正处于持续完善社区治理体系和推进治理能力现代化建设的进程中，在实践中应要采取调整、创新和完善当前组织架构的方法。一方面要持续推动社区“去行政化”改革，通过社区减负和居站分设重塑组织架构，剥离社区居委会的行政职能，恢复其自治组织的本质属性[3]。另一方面应构建更富有实效的社会合作机制，积极探索新型治理模式。通过引入专业性、权威性社会组织，为社区居民提供更加专业化的服务，进一步强化责任边界，多角度激发社会组织合理而顺利发展，并给予适当的补贴和扶持，真正将组织的力量转化为社区治理力量。在制度层面，城市社区治理必须要以法律法规为前提，应在现有法律法规基础上更新细化，修改为与我国国情相符合的新条例，各地基层人民政府要因地制宜，出台相应的地方性管理条例和配套管理措施，明确规定各治理主体的权责，避免在实践中出现越位、错位等冲突问题，进一步强化城市社区自我管理、自我服务的职能[5]。

（二）以人为本，深化居民本位的治理理念

社区是提供国家公共服务的基础平台，主要服务对象是广大社区居民，社区居民既是社区治理的受益者，也是重要的参与者。政府应从以下几个方面强化居民本位理念：一是政府要转变思想观念，以居民需求为工作导向，真切关注居民的诉求，重视居民主体地位。通过购买社会服务，为整个社区提供专业化程度高、内容丰富多样的服务，提升居民的认同感和归属感，打破居民与社区的隔阂感。二是注重激发居民的主观能动性。引导社区内的“积极分子”参与公共事务的管理，通过协同治理的方式解决居民的具体问题，提高居民对社区的信任感。三是拓宽居民广泛参与的渠道，加大宣传力度。切实保障居民的知情权、参与权，及时公开政务信息，完善居民代表议事制度，强化居民民主监督责任，使居民真切地感受到自己的参与改变了周围环境，从根本上提升社区“主人翁”意识[4]。三是加大对社区的经费支持，持续推进惠民项目建设，把“我为群众办实事”的思想融入工作的方方面面，有针对性地解决各个社区的疑难杂症。

（三）多元共治，促进治理主体协同发展

多年来，我国社区治理已逐渐从一元主体向多元主体演进，多元主体、多个社会力量参与治理已经成为衡量社区治理水平的标尺。在社区治理实践中，多元共治主要呈现为以基层政府组织为主，其他社会力量为辅的主辅结合、协同发展的基本格局。在众多社会力量中，对整个社区治理起到关键作用的就是社区内的“居民骨干”“党员”“志愿者”等群体。现阶段，基层政府组织和一部分社区积极分子构成了最具有执行力的主辅治理结构，由积极分子所构成的辅助力量也就自然而然成为业委会和社区社会组织的后备力量，社区治理由此形成了社区、业委会、其他社区组织三大主体并驾齐驱的发展局面，只有协调处理好三者的关系，才能使多元共治发挥作用。通过以上举措将社区治理水平提升到新的阶段，促进全社会的进步与发展。

（四）多措并举，加强社区人才队伍建设

社区工作人员是城市社区建设的重要组成部分，他们的综合素质影响着整体服务质量和治理成效。为了更好地但负新环境赋予的使命，就必须建设一支专业化程度高的社区管理队伍，提升社区工作者能力，提高社区服务品质。首先，应该规范社区设置和职位配置，健全社区人才选拔机制，规范选拔考核制度。其次，健全人才管理和教育培训机制，逐步形成人才培育的常态化管理，与地方高校建立合作联系，加强社区治理理论知识学习。最后，健全队伍激励机制，切实提高薪资待遇水平，充分考虑学历、资历、工作能力等综合因素，创新社区人才队伍管理新模式。