人工智能+乡村社会治理耦合与实践*——以“浙里兴村共富”为例

绍兴职业技术学院 卢子敏

一、问题的提出

乡村治理是国家治理体系的重要组成部分，也是实现乡村振兴、共同富裕的内在要求。提升乡村治理成效，既是乡村发展的现实需求，又是对维护村民基本权益和共同富裕需求的回应。目前乡村面临着共富资源统筹整合、“习惯性治理”“流动性乡村”所产生的治理困境。人工智能对治理领域的变革性作用已受到普遍关注和重视，推动人工智能与乡村治理融合已成为共识，加快人工智能技术同乡村的耦合治理已成为推进乡村治理能力现代化的重要抓手。但人工智能+乡村治理耦合机制如何？人工智能耦合乡村治理会出现哪些不适？如何改进？本文以F镇“浙里兴村共富”实践为蓝本，从公共性、规范性和效益性三个层面分析人工智能与乡村治理耦合问题，并探讨其可能面临的挑战与优化路径，以明确人工智能在乡村社会治理中的功能和作用。

二、“浙里兴村共富”基本情况

F镇位于浙江省诸暨市东部，区域面积166.64平方千米，常住人口77200人，是诸暨市第一人口地域大镇、浙江省百个中心镇之一。“浙里兴村共富”设有理事明责、议事决策、干事创业、督事守纪、评事定绩、以事识人等功能，有镇、村级管理员和多个角色及县、乡、村三级应用大屏。F镇是首批上线“浙里兴村共富”应用场景的两个村镇之一，于2021年6月在全镇村社上线运行实践，已累计下派事项2848项，完成1505项，完成率53%，实践成效初现。

三、人工智能与乡村社会治理耦合实践

乡村治理造成效可从公共性、规范性和效益性三个层面集中体现：公共性体现为以村民利益为本，以公开、透明、公正方式处理村民利益事务；规范性关注程序合规性，强调乡村资源分配及治理过程需合法化、制度化；效益性关注效率和获益问题，能低成本达到乡村治理效益最大化。“浙里兴村共富”能从三个维度契合乡村治理需求，提升乡村治理成效。

（一）公共性耦合：回应村民参与决策诉求

“浙里兴村共富”有利于增强乡村治理透明度，扩大民众参与度，提高县、乡政府的责任感。传统乡村治理中信息传递由乡镇政府主导，自上而下通过村干部资料下发、村委开会等方式，涉及范围较小；且村干部从镇政府领取工作津贴，难以或不能完整传递村民诉求。“浙里兴村共富”应用可以提升乡村治理的公共性。在参与性层面，“浙里兴村共富”建立了县、乡、村三级政策信息传递通道，村民信息传递可通过“五议两公开”的议事决策形式实现，也可对重大事项形成集聚性意见，扩大参与的影响。回应性层面，平台既是上级政府了解下级政策执行动态的重要信息来源，也是村民监督地方政府行使权力的重要渠道。通过平台数据，上级政府可实时掌握事情进展情况；通过民诉表达，村民能主动争取权利。基于此，乡村治理信息和数据逐渐透明化，公共服务质量也相应得到改善。

（二）规范性耦合：确保乡村治理方向

近年虽然农村“熟人社会”受到人口流动、个体主义和商品化等冲击，但由于宗亲邻里、地缘血缘关系的压力，仍存在人情往来、利益分化现象。乡村治理涉及诸多方面，需要治理过程规范，消除人情往来、利益分化等影响治理成效的不利因素。

“浙里兴村共富”有利于规范乡村治理。从权责性来看，平台对涉镇涉村事项做了全面梳理，理清镇村职责界限，从源头上明确责任主体，从根源上明确镇村权责事项。从规则性来看，平台明确所有村重大事务决策和办理执照“五议两公开”、村务联席会、直接派发三种类型来实施，要求上传照片、文字记录等规范性过程材料，推动议事决策程序规范执行，为惠农补贴、土地征收流转、低保救济等事宜处理提出规范化要求。从廉洁层面看，平台通过重大事项报告、人员和事项预警功能，落实村干部底线管理，并协同“浙里访”、“基层小微权力”监督管理系统等12个数据源、64个部门进行村干部督事守纪管理，大大压缩了村委权力寻租空间，减少了腐败现象的产生。通过镇、村级评价、民主测评等环节，使村干部能够按规则办事，提升了公共治理质量。

（三）效益性耦合：提升乡村治理成效

由于乡村的快速发展使得乡村功能边界不断拓展，乡村内部主体多元化和功能边界拓展消解了治理资源配置效益和治理质量，催生了以制度、组织等为载体的治理技术应用。但乡村事务烦琐无序，无法使所有事务或环节精准纳入计算范畴，产生了低效问题。“浙里兴村共富”提升了乡村治理效益。从效率层面看，平台紧抓村镇一体、基层党组领导力、重大任务落实、规范议事规则等重点痛点问题，协同大数据局等64个部门，打通12个数据源，提高了数据整合能力和工作效率；同时建立镇级主导、“镇村一体”协同运行的扁平化组织，实现了进展情况一屏显示，县、镇、村三级用户同时掌握，工作部署在治理末端一贯到底。应用上线后即取得明显成效。从预警层面看，平台通过海量数据整合，增强了事务预判能力，有利于事前防控，提升了应对能力，维持了乡村稳定。

总体而言，“浙里兴村共富”在公共性、规范性、效益性方面契合了人工智能和乡村治理耦合点，人工智能从回应诉求、确保方向、提升效益等方面提供了基础的技术条件，并有效回应乡村治理智能需求，乡村治理为人工智能应用创设了实践场景。

四、“浙里兴村共富”面临的现实挑战

“浙里兴村共富”应用场景实现了人工智能和乡村治理多重耦合，初期应用也取得明显成效。但线上、线下相融的治理模式，也面临着挑战：一方面村民公共意识觉醒，由于平台功能设置方面的不足，导致村民参与广度受限问题；另一方面，因智能治理所带来的基层组织形态变革而产生的村干部绩效考核标准、部门协同激励和制度重塑的现实问题。

（一）参与渠道单一，平台功能需动态拓展

“浙里兴村共富”通过规范村务议事程序拓展了村民参与村务决策渠道，但参与仅局限于部分村民线下在“党员群众建议、村务联席会商议、党员大会审议、村民（代表）会议决议”时有机会参与，且村民代表产生机制没有明确要求，因此大部分村民难以通过平台参与村务事项。加之农村因宗亲关系、邻里关系等因素的牵绊，顾忌面子、人情，难以表达真实诉求，而更倾向于通过网络、非面对面的形式表达真实诉求。又加之“浙里兴村共富”更侧重于打造从上而下对基层村干部监督管理闭环的智能治理应用，村民参与村务的广度和深度难以更好实现。随着进一步深入应用，为更好地调动村民参与积极性，应动态调整平台功能，增设村民参与和诉求上达渠道。

（二）村务繁简各异，绩效考核标准需系统

“浙里兴村共富”缩短了治理链条，简化了治理职能，提高了治理效率。但F镇下辖28个村，各村重点事项差异，村组织基础不一，干部良莠不齐：如有的村庄信访频发，有的村庄“一肩挑”支持度不高，有的村庄经济发展遇瓶颈，有的村庄党群服务中心急需改造，有的村委数字能力薄弱……通过平台虽然能实时掌握事务进展，但派单-处理-考核流程和过程照片，难以完全反映部分乡村事务的现实复杂性。且很多乡村事务不是单一的管理主体与客体的关系，是多种利益主体，宗族、亲属、左邻右舍等多种关系的交融。乡村事务的繁复性决定了村干部投入成本和结果，进而影响到村干部的绩效评定，而绩效评定又和村干部薪酬直接关联。乡村事务的不确定性和繁复性为平台考核村干部绩效标准的设计提出了更高要求。

（三）缺乏激励相容，部门协同自决难突破

“浙里兴村共富”以F镇为试点，打造多部门一体联动的基层智能治理体系。多部门协同联动能带来数据的可靠性、交互性、共享性，产生巨大共享效益。但数据可靠性的基本前提是在部门内部保证数据的真实性，不篡改、不修饰。但从条块部门角度出发，由于部门本位主义与利益博弈，部门决策者兼具政治企业家和理性经济人双重身份，部分部门缺乏足够的动力和决策能力推动多部门协同联动不加修饰的原始数据共享；其次，从部门利益角度看，流程再造的成本巨大，后续甚至还会涉及岗位甚至处室的裁撤和新设。因此，“浙里兴村共富”的快速推广应用，依靠所涉各部门自觉或自决执行难度较大。

（四）组织形态变革，原有制度体系需重塑

“浙里乡村共富”围绕干事主线，打造“扁平化”协同运行方式，推动建立“镇村一体”的变革型基层组织，原有的系列制度面临严重挑战。且平台应用涉及镇副书记、分管领导、线办干部、驻村干部、村“一肩挑”干部和其他两委干部两级人员，在镇、村情各异情况下，如何实现数字化“一口归集”村级事项，工作流程如何简化高效，如何打通关联部门数据，如何激发两级人员工作动力，如何激励驻村干部更好融入所驻村，需要制定全面科学的干部人事管理激励制度；如何激发村委干事积极性，制定村干部多维考核制度，如何通过体制机制重塑、内生动能的激发，助力人工智能+乡村治理最大效用的发挥，也是面临的巨大现实问题。

五、“浙里兴村共富”优化路径

“浙里兴村共富”应用仍处于不断摸索完善中，应坚持需求导向，动态完善平台功能；制定多元多维考核标准；高位推动协同联动；强化制度保障以不断提升治理成效。

（一）坚持需求导向，动态完善平台功能

平台应因乡村实际，坚持以群众为中心，紧密围绕乡村智能治理实际需求创设平台功能，在打造村干部监管闭环的智能化治理模式的同时，根据村民参与村级事项决策的需求，增设村务反馈、诉求传递渠道，使平台充分满足乡村治理中村民需求、保障权利、提供服务的功能；同时增设村民评价环节，以提升评价质量。目前村务处理评价，只有驻村干部和分管领导验收考核后评价和村书记在镇级评价基础上按村干部工作态度和质量打分评价，缺少了服务对象评价环节。

（二）坚持多元多维，制定科学考核标准

科学的考核标准是客观衡量事务效果的重要依据。“浙里兴村致富”确立了干事赋分、荣誉表彰加分、民主测评得分、负面预警扣分的积分考核机制，根据积分实时排名，考核结果直接关联津贴发放，激发了村干部做事创业的工作动力。但由于村情不一，村务难易有别，应从村务实际出发，建立数量+质量考核、日常+年终考核、工作纪律+业务考核、政府+服务对象考核的多维、多元分权重考核机制，并实行特色亮点工作奖励机制，村干部工作实绩突出，把其主要做法和工作经验在全镇村庄推广；服务群众等具有典型性的，可形成典型案例，给予一次性奖励。相反，对于营私舞弊、违反规章制度和工作纪律的，因工作疏忽造成重大危害影响的，应严加惩处。基于此，建立岗责匹配、以绩定酬、多维多元的考核机制，充分调动全镇村干部工作积极性、创造性，为更好实现乡村治理目标和共同富裕打造队伍保障。

（三）统一编码规则，高位推动协同联动

镇政府在充分明确智能治理价值的基础上，加强顶层设计，打通多部门协同联动关节，解决联动痛点问题。一是在《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》基础上，制定本镇《乡村治理信息资源共享管理办法》，明确规定各部门乡村治理服务事项编码统一管理规定，规范事项名称、材料、流程、时限等，做到“同类事项、同一标准、同一编码”，为实现信息共享和业务协同奠定基础。二是强化数据资源规范，形成目录资源编制规范，从技术上实现各部门的数据共享、比对和调用，减少村、镇工作人员重复提交材料，降低办事成本。三是积极开展数据检查，提高数据质量，切实做到底数清晰、编目合理、更新及时。四是落实工作推进机制，实施高位推动。从镇政府层面高位推动，自上而下推动智能化治理意识和应用地推开。通过制度和高位推进各部门数据资源共享，实现各部门、各层级数据信息互联互通、按需共享。

（四）强化制度保障，营造应用环境

制度保障是“浙里兴村共富”应用顺利高效运行的重要基石。一是按照有关要求和法定程序，清理不适应智能乡村治理的地方性规章和有关规定，制定并完善《乡村智能治理技术及运行维护管理规范》等管理制度和技术规范，依法推进“浙里兴村共富”应用，为治理数据跨部门、跨区域、跨行业的互认共享提供制度保障。二是修订完善绩效考核制度。从全镇层面将其列入政府年度重点工作和重点督查事项，并列入各部门负责领导绩效考核之中，实时监督考核数据质量、共享开放程度等。三是完善激励机制。对于数据治理高、推进效果好的，按照规定予以表彰奖励，对不作为、慢作为，实施问责机制。四是建立分层分类培训制度。加强村、镇工作人员智能化治理业务培训，提高人岗匹配度，打造专业化队伍，夯实人才基础。

六、结论与讨论

人工智能和乡村治理在“浙里兴村共富”场景实现公共性、规范性、效益性三重耦合，但重心是乡村治理，人工智能是工具、手段，共建多元合作共治的乡村治理体系机制，实现乡村振兴和共同富裕是最终目标归宿。

首先应当充分肯定人工智能在乡村治理中的实践成效，为智能乡村治理提供了技术支持，提高了乡村治理效率和服务质量，拓展了村民参与渠道，规范了乡村治理程序。然而，人工智能也需要融合其他要素不断进行匹配调适才能实现治理目标。人工智能+乡村治理的理想状态是公共性、规范性、效益性三层耦合互构、相辅相成的实现。但受技术、制度、规范等影响，在应用过程中难以同理想形态要求完全吻合。村情差异巨大，人工智能嵌入乡村治理的力度、宽度和深度也各有不同，因此，理想成效的最终呈现是一个漫长的过程。

其次，人工智能+乡村治理不能唯平台数据论。平台信息是人为编写，照片也是人为拍照，呈现的是编写者和拍照者想呈现的部分内容，不一定是乡村事务处理的实际过程。人在绩效考核压力下，可能会迎合考核要求，进而出现村干部美化数据信息的可能。为此，多维考核机制成为智能化治理的必须要素。