政府购买老年农村人社会救助服务政策研究*——以广西百色市为例

吴一民，黄婧钰，陈小花，杨海萱，杨雅婷，江燕娟

广西财经学院财政与公共管理学院

一、引言及文献综述

随着我国老年人人数不断增加，老龄化程度不断推高，人口老龄化成为社会热点问题之一，解决养老问题迫在眉睫。2019年国务院办公厅下发了5号文件《国务院办公厅推进养老服务发展的意见》，要求大力推动养老服务供给结构不断优化、社会有效投资明显扩大、养老服务质量持续改善、养老服务消费潜力充分释放，确保到2022年在保障人人享有基本养老服务的基础上，有效满足老年人多样化、多层次养老服务需求。2020年3月百色市扶贫办颁布《百色市扶贫开发领导小组2020年工作要点》的通知，通知指出要将重病患者、老年人、残疾人等特殊贫困人群作为重点保障对象，做到精准帮扶，加强农村低保制度和扶贫制度的有效链接。在此背景之下，政府购买老年人社会救助服务是顺应时代的要求，符合发展的规律，具有研究意义。截至2009年，百色市60岁以上人口比重达到了13.3%，老人比达到了65.16%，百色市内60岁以上人口已比标准值高出3.3个百分点[1]，由此可见，百色市屹然成为人口老龄化的城市。所以将百色作为调查地点，研究其农村地区政府购买老年人社会救助服务的效果，可以对其他地区的政府购买服务起到借鉴作用，有利于促进政府购买老年人社会救助服务的发展。

有学者提出，养老服务研究应该注重政府与市场的共同合作，要求政府转变政府职能，从事无巨细变成把控方向，通过政府购买服务或政府补贴、市场机制等方式将供给与生产分离[2]。

长期以来，我国一直将社会救助的重心放在低水平的生存型救助上，为面临生存困境的居民提供最低生活保障，帮助他们解决生存问题。随着社会经济的不断发展，居民的生活水平不断提高，简单的兜底式救助显然已经不再能满足人们的生活需求，社会救助应该逐渐扩大服务范围，提高社会救助的水平[3]。安老服务是社会救助服务的一种类型，救助对象是65岁及以上的低保或低保边缘家庭，其目的在于解决贫困老人日常照料和生活问题。服务的主要内容包括：根据不同老人的自理能力，提供不同层次的护理需求，对有一定自理能力的、居家养老的老人提供上门服务、社区照顾、日托、外出陪护等服务，对在机构养老的老人，由政府财政负担相关费用，养老机构提供照料服务[4]。由此可见，政府购买社会救助服务会给老年人的生活带来多方面的影响，本文将分析目前政府购买老年人社会救助服务政策实施过程中存在的问题，并提出相应的建议。

二、研究设计

（一）数据来源

本次研究所用的数据通过实地调查所得，分为老年人问卷调查、社会组织访谈、政府访谈三个部分。老年人问卷调查分别选择了农村社区和城市社区作为本次的调查地点。农村社区是位于百色市周边的大同村和田林县板桃乡；城市社区是百色市右江区老乡家园社区和东合社区。对这四个地方发放调查问卷和走访，深入了解城市社区与农村社区在老年人社会救济上的差别，一共发放了150份调查问卷，其中农村社区54份，城市社区96份，共收回150份。在老年人范围的选定上，调查对象锁定在年龄60岁以上的老年人。问卷的主要内容有：1.调查老年人的基本情况。包括性别、年龄、学历、民族、婚姻状况、子女个数、居住情况、月收入、身体状况、医疗费用、享受的社会保障等基本信息。2.对老年人关于政府购买社会救助服务的现状认知调查，通过老人对自身生活环境的评价，了解百色市社会救助服务状况和老人对救助服务的评价。3.老年人对政府购买服务的意愿调查，包括了解老年人希望得到哪些领域的服务，以及给政府和社工机构组织的建议。社会组织访谈，内容包括政府与组织合作的项目、合作情况、以及组织的发展情况和发展难点，全面了解社会组织在老年人社会救助服务中的作用。政府访谈，包括政府购买老年人社会救助服务的流程、方式、项目、未来规划等内容。

（二）研究方法

（1）文献研究法。通过图书馆、网络等渠道查阅了大量文献，收集我国政府购买社会救济服务的特点，了解大环境下我国社会救济现状，以此作为基础制定出符合实际的调查问卷，并在撰写论文的过程中引用已有的结论，使文章更具说服力。

（2）实地调研法。调查小组为了取得更真实可靠的数据、资料，分两次实地走访了百色市右江区、百色市大同村、百色田林县板桃乡，分为城市社区和农村社区两大部分，以发放问卷的形式收集数据。第一次走访共发放问卷150份，其中，农村地区54份，城市地区96份。为了进一步确保数据的可靠性，在社区选择方面，优先选择了与右江区相近的农村地区和老人居住较密集的城市社区。第二次走访集中选取了百林县大同社区，共走访调查了20名50岁以上的居民，获取他们的诉求信息。

（3）比较分析法。分别走访了农村社区和城市社区的居民，通过分析对比数据了解到同一地区的不同救助状况。根据数据结果，从而提出相应的意见。

三、百色市右江区政府购买老年人社会救助服务现状

（一）政府购买老年人社会救助服务

从与政府工作人员的对话得知，右江区民政局于2019年投入政府购买社会服务的资金为663300元，与广西助力社会救助服务中心机构合作，购买了第三方服务机构，对社会救助对象核查政府购买服务。

（二）社工组织对老年人社会救济的服务

社工组织根据与政府签订的合同要求，对社区申请低保金的贫困户进行入户核查，通过走访邻里、亲友等方式深入了解申请人家庭的实际生活情况，以免出现错保漏保的状况，并帮助社区完成特殊工作。

（三）从社区角度分析老年人社会救助服务

1.农村社区

在农村社区调查时，调查小组发现社区内的老人数量不多，民族多为壮族，岁数高龄。在大同社区了解到壮族的养老观念较为开放，老人可以自主选择跟随儿子或女儿养老，也可以各自分开跟子女居住。在发放的54份农村社区调查中有11份来自大同社区，其中有7人享有城乡居民养老保险，8人享有社会基本医疗保险，3人享有低保，其中A类低保享有每个月300元补助，C类低保每个月享有500元补助，有两人分别享有二级残疾补贴和三级残疾补贴，政府为一家提供过住房改造服务，11人表示全部接受过政府提供的社会救助工作。由此可见，大同村的购买社会救助服务工作已经展开，并得到村民的认可；11个人中只有1个人听说过政府购买老年人社会救助服务，在与老人交谈中了解到村支书有极强的责任心，日常生活中经常关照社区内的老年人生活，经常给予生活困难的老人上门服务和精神慰藉；政府提供最频繁的老年人服务救助工作是免费安排体检、慢性病筛查等医疗卫生服务。在经过深刻的访谈后发现，社区内的老年人在生活上如果有特别需求，一般会依到目前为止，社区内的老年人对救助服务效果表示十分满意。

在田林县扶贫人员的带领下，调查组走访了13户老年人家庭，他们都与子女一起居住，其中9人丧偶，贫困户有4人，因病返贫1人，获得高龄补贴2人，高龄补贴数额为80元/月，获住房补贴的有1人，残疾补贴2人。在访谈中得知，因病返贫的老人每个月的医疗费用高达两千多元，常年生病使家庭不堪重负，医保难以解决看病问题，今年决定停止服药，并且有多数老年人表达了希望能得到医疗救助服务的愿望，以备后患。扶贫工作者表示，田林县卫生院会给老年人安排免费体检，他们的工作是每个月对贫困户进行一次探望，并告诉我们田林县曾经申请过建设活动广场但未得到批准，因为县上老人数量较少，平时活动范围小。有30份农村社区问卷在右江区市区内完成，调查组在人民公园和城区街道上采访60岁以上来自农村的老年人，他们表示从未听说过有关政府购买服务的信息，其中有1人是贫困户，1人享受高龄补贴，2人接受过政府住房补贴，2人接受过危房改造救助，6人经常接受到村委的上门关怀，6人曾获得一年一次免费体检的机会，1人需要获得照顾农作物的帮助，3人想要获得精神慰藉。从谈话中得知他们对工作人员的服务态度和工作效果表示基本满意。

2.城市社区

老乡家园是百色市政府建设的安置房项目，政府将房屋低价出售给周边乡村居民，让他们在社区中居住，在老乡家园附近有完整的服务商区和教学区，虽然远离市区但是有公交直达，居住环境整体良好。东合社区位于市区，交通便利，周边有成熟的商业环境和公园，老人活动场所多。在老乡家园社区和东合社区共发放了96份问卷，被访者每个人都享受了城乡居民基本养老保险，81人拥有了社会基本养老保险，有30人在老乡家园得到住房服务，有3个三级残疾老人，仅有1位高龄低保老人获得了三级残疾补贴。老乡家园作为新建社区，尚未有居委会入驻，老年人的日常生活救助没有得到落实，但已获得免费检查白内障的服务，在确诊后可以得到免费治疗。有80%的老年人表示生活安定，目前家里经济条件足够正常开销，有20%的老年人觉得自己需要获得精神慰藉和物质帮助。东合社区老年人普遍获得了城乡居民基本养老保险和社会基本医疗保险，他们生活富足，不需要特殊的上门服务，但希望得到一些安全服务和文化服务，并在开展社区活动上给出了几点提议：⑴举办老年人防骗讲座，提高老年人的防骗意识（2）以小区为单位开展老年人舞蹈比赛，丰富老年人生活（3）在不同街道和社区建立老年人活动中心，为老年人提供安全便捷的活动场所（4）对外地迁入人口给予照顾，方便老人融入本地生活环境。

四、典型社区调查

在第二次实地调查中，调查小组集中调查了百林社区大同社区的情况，走访了百林社区的村屯，通过访谈和问卷的形式获得如下资料：

（1）大同社区基本经济情况：百林社区一共有12个自然屯，其中有2个自然屯以种植业和养殖业作为经济支柱，农产品有水稻、甘蔗、芒果；剩余10个自然屯的土地已被国家征收，所有自然屯人均纯收入每年一万一左右。

（2）大同社区人口情况：社区人口总数有11860人，常住人口数量有10932人，流动人口有982人；60岁以上的老年人口数量有419人，80岁以上有56人，90岁以上有4人。

（3）老年人普遍享受社保以及养老保险。

（4）疫情期间，广西助力社会救助服务中心到大同社区帮助村委开展抗疫活动，担任登记、消毒、发放药物和宣传等活动，保障居民生命安全。

（5）典型案例及分析。案例一：L某是百林县大同社区谷古屯一名老党员，年龄74岁，初中学历，与伴侣育有两个子女，现夫妻两人共同生活，子女均在外工作。在访谈中了解到，L某希望得到住房补贴，维修房屋环境，但由于达不到住房补贴要求，迟迟未获得批准。L某称村里曾有过免费体检福利，本人享受过老党员慰问，也有村干对村户进行走访慰问。案例二：Q某是大同社区冻布村的一名居民，今年71岁，丧偶，与子女住在一起，以回收废品为生，月收入1000元左右，不了解自己拥有什么类型的保险，也没有获得过政府救助服务。

从以上两个案例可以看出，目前老年人的需求面临着难以定性的问题：1.自身有需求却没达到政策标准，在经济状况不佳的状况下如何改善生活；2.老年人对自己享受的权益保障并没有清晰的认识。从政府角度而言，目前这两个问题也是工作当中存在的最大难点。

五、政府购买老年人社会救助服务存在的问题剖析

（1）百色市购买社会服务起步晚，发展缓慢，在老年人社会救助方面的活动举办得少，宣传力度也不够。经过第一次调查统计数据发现，只有4%的社区进行上门一对一宣传政府购买老年人社会救助服务，剩下96%的社区并没有进行宣传，这导致社区群众忽略了政府购买社会救助服务工作，不了解社会救助内容。调查中显示，调查人群里有96%的人完全没听说过政府购买老年人社会救济项目，有3%的人表示听说过但不了解，有1%的人表示了解一点。说明政府在这项工作上有很多的不足，阻碍了老年人社会救助服务的发展。

（2）政府没有明确的服务方向，到目前为止，右江区政府仅购买了事务性服务工作，并没有对老年人开展实际的救助服务，一切救助服务的开展依然依靠政府部门，第三方服务机构没有起到作用。

（3）政府对第三方机构缺乏监督管理，目前的监管方式主要有：业务培训、对第三方机构进行进行不定期工作检查，而工作检查主要依赖于机构信息汇报。由于第三方社工组织的人员流动性大，没有固定的工作班底，持续变化工作岗位导致工作人员对政策不熟悉。在低保入户核查服务过程中，由于政策不熟悉，发生过错保漏报等现象，增加了民政部门第二次筛查的成本。民政部门尚未出台相应的约束机制，因此，难以对第三方机构的工作效果进行有效约束。

（4）在调查中，有一部分老年人表示即使知道有社会救助服务的存在也不知道该怎样寻求帮助，这说明在社会救助服务中存在帮扶界限模糊、范围不明确、帮扶流程不公开的现象，削弱了群众提出需求的欲望。

（5）有部分老人对于自己是否享有保险、享有何种保险没有清楚的认识，这部分工作内容都由子女代办，说明对老年人福利知识的普及力度不够。

（6）在调查中还发现社区的基层干部素质参差不齐，有的老人表示从未接受过任何帮助，说明基层干部的工作存在懒政怠政。

（7）根据调查发现，在接受过政府提供社会救助的79个老年人中，有51个觉得救助服务对自己的生活没有很大影响，26个觉得效果一般，1个表示对效果不满意，26个对政府服务的专业性认为一般，24个没办法判定其工作专业性。这说明政府在给予救助服务时过于机械化，没有注重给老年人带来服务体验。

六、政府购买老年人社会救助服务的建议

（1）加快制定政府购买老年人社会救助服务计划。在制定计划的时候要尊重老年人多样化需求，以人为本，提供多样化的帮助。同时加强对基层社区的建设，提高基层工作人员的服务意识和服务能力，促使他们积极开展助老服务。

（2）加大对老年人社会救助服务的宣传力度，让更多老年人了解救助服务；对社工组织进行专业训练，让社工组织参与到老年人社会救助活动中，辅助政府完成工作；做好老年人参与社会保险的科普工作，让老年人了解自己的权益。

（3）加快完善监督管理机制。政府应该针对基层人员和第三方组织制定出相应的监督管理规则，进一步审核工作内容和服务质量，对第三方机构工作人员提出长效服务的要求，以便减少培训工作量，让工作持续开展。

（4）公开申请服务流程和渠道。仅靠入户登记对于有需求但不了解政策的老年人难以进行记录，从调查结果中发现，多数老年人对能得到服务的次数并没有明确要求，希望能得到有求必应的帮助，这说明老年人的生活需求具有临时性，需要公开服务流程和渠道更新他们的信息，实现他们的需求。

（5）更加注重服务人性化。在服务的过程中注意与老年人沟通，拉近与他们的距离，排解他们的心理难题，灵活回应他们的需求，同时协调好老年人与家庭之间的关系，起到稳定社会的作用。

（6）政府在购买社会救助服务项目时，应该注意社会福祉项目的购买。调查中，不乏老人表示希望得到政府在精神上的关怀，在生活有保障的情况下提高他们的生活质量，丰富晚年的生活。