“三权分置”背景下我国宅基地退出法律制度研究

王 杨，杜腾舟

(安徽大学法学院，安徽合肥230601)

宅基地是由村集体依法无偿分配给集体成员的土地，对于保障农民居有定所、促进农村社会和谐具有重要作用。自21世纪以来，随着城乡统筹发展的进一步加快，我国农村人口大量涌入城市，农村宅基地大量闲置，导致其社会保障功能难以充分发挥。同时随着市场经济的发展，宅基地的资产价值凸显，实践中宅基地私下交易现象普遍。宅基地使用权权能受到限制与农房闲置、对外流转现象普遍之间的矛盾愈演愈烈，对现行宅基地制度进行改革和创新势在必行。2015年，我国在全国33个试点地区进行宅基地制度改革，并取得良好成效，在保障农民“户有所居”的基础上，积极探索出宅基地有偿使用、有偿退出等制度，有效提高了农村建设用地利用率。但是，关于宅基地使用权有偿使用的实践主要是针对农户超标多占的情形；宅基地退出有着较为明显的政府主导色彩，未注重农民在宅基地使用权主动退出和转让方面的突破。解决宅基地使用权对外流转问题、增加农民财产性收益本是宅基地制度改革的应有之义，但是此轮改革并未重点关注。2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》正式提出我国将要进行宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的探索，要求在落实宅基地所有权的同时，适度放活宅基地和农房使用权。“三权分置”在传统法律“两权”的基础上，提出了“资格权”这一新的政策概念，使农民作为本集体成员能够依赖“宅基地资格权”来落实宅基地的住房保障功能、依赖适度放活“宅基地使用权”来拓宽其增收渠道。“三权分置”的提出，是对宅基地大量闲置和私下流转普遍的积极回应，也是近年来宅基地制度改革的更深层次推进。此后“三权分置”被确定为宅基地制度改革的方向。

宅基地退出工作作为宅基地制度改革中至关重要的内容，在此轮改革中存在着退出方式单一，有较为明显的“官本位”色彩等问题。宅基地“三权分置”是未来我国农村宅基地制度改革的顶层设计，为新时期改革的深化指明了道路。因此，本文以宅基地制度改革中的宅基地有偿退出为研究对象，在已有改革实践的基础上，总结其制度问题，提出新阶段我国应在宅基地“三权分置”思路下开展宅基地退出工作，健全相关法律制度，探索宅基地有偿退出多元路径。

一、传统宅基地退出模式分析

在2015年中央不断出台文件要求开展宅基地退出试点工作以后，各地积极响应国家政策实施相关工作，并形成了因地制宜的退出模式，积累了初期探索经验。对典型的宅基地退出模式进行梳理分析，可以为在宅基地“三权分置”的新思路下完善宅基地退出工作提供经验，也可以通过分析退出工作的不足之处探究其制度成因。

1.宅基地置换模式

宅基地置换是指农民将其拥有的宅基地及宅基地之上的房屋向当地政府进行货币或者非货币置换。“非货币”一般包括城镇住房、城市户籍和社保等。典型的有以下两种模式。

(1)上海的宅基地置换模式

上海的宅基地置换是指已经拥有宅基地使用权的农户腾退房屋和宅基地，或者无房户放弃申请宅基地以交换城镇住房或者货币。农民集中搬迁至安置基地居住或者另行购买房屋，取得城镇户口。原宅基地之上的房屋被拆除后，一部分土地复垦为耕地，另一部分用于经营或者出让。总体上说，上海的宅基地置换在缓和城镇土地供需失衡、推动城市化进程方面取得了优异成绩。

(2)浙江嘉兴的两分两换模式

两分两换模式中的“两分”是指将农民的宅基地和承包经营地分别置换，对搬出迁移与土地流转进行区分；“两换”是指以宅基地交换城镇住房、用承包经营地来换取股份和社会保障。置换后的宅基地由投资公司复垦后用来换取建设用地指标，并由相关机构进行投资开发。两分两换模式适宜在经济发展较好、工业化规模较高的地方实施，它能够使置换区域的建设用地和人口布局得到整合，提高土地资源利用率，加速土地和劳动力向城镇集中。

宅基地置换模式基本上可以实现农民集中居住，促进土地资源高效利用的目标，并且由政府主导安排宅基地退出的策划、组织和监督工作，依靠其行政权力促进相关政策的落实，因此退出工作开展效率较高。不足之处是宅基地退出政策的各项工作均由政府决定，导致农民作为宅基地退出的主体，不能够参与退出工作的每个阶段，农民的自主意愿无法充分表达。

2.宅基地收储模式

宅基地收储是指政府或集体对闲置宅基地、违法持有宅基地或者准备出售的宅基地进行统一收购，储备于土地存储机构，由政府进行置换或者收回国有统一规划建设。收购过程中，价格要保证公平合理，一般是政府或者集体根据宅基地位置优劣将宅基地的标准面积确定为不同的价格等级，在平均补偿标准的基础上根据每宗宅基地的自身条件进行修正，最终确定每宗宅基地的收购价格[1]。收储土地后，要对宅基地进行再利用。通常在县级国土部门和县级规划部门的指导下，以村庄规划和土地利用总体规划为依据，确定利用方式[2]。宅基地收储模式在江苏苏州、南通等城市大力推行，对于培育统一集体土地市场发挥着积极作用。

3.拆村并区模式

拆村并区是指在农民腾退宅基地后，政府对土地进行统一规划，组成专门的项目区，在区内划分出住宅区和耕地区进行拆旧建新工作，农民集中安置居住、耕地集中经营，在总量上保证耕地面积不减少、建设用地不增加。拆村并区最早的试点地区在四川成都，其积极作用在于提高土地的集中利用率，促进农民集中居住，提高农民的生活水平，促进农村地区经济的快速发展；但在拆旧建新的过渡期，农民可能会无处居住，产生住房保障风险。

二、宅基地退出法律制度困境

在宅基地退出的初期探索中，各地的退出工作取得了较好成果，如上海的宅基地置换、江苏的宅基地收储和四川拆村并区等退出实践总体上实现了提高土地集约利用率、推动农民集中居住的目标。但是，由于退出工作尚在试点阶段，已有退出实践在取得一定现实效果的同时暴露出相关法律制度的一些问题。

1.宅基地产权登记制度不完善

在涉及宅基地退出相关问题时，宅基地确权登记有助于明确宅基地和房屋归属以及具体的补偿金额，提高宅基地退出工作的效率。但是目前，农村不动产登记确权工作不够成熟，登记工作进展缓慢，影响宅基地退出工作的进行。一方面，宅基地登记发证工作不够规范。在国家开展宅基地确权相关工作后，国土部门开始发放土地证书，但是有些农民原有的证书并未被及时收回或者注销，有些地区依然根据旧证书开展管理工作，导致宅基地使用权发证后“一户”拥有多个土地证书[3]，宅基地管理工作混乱。另一方面，随着城市房价上涨，城市居民购买农村住房现象屡见不鲜[4]。由于宅基地的隐性流转与灰色交易大量存在，部分宅基地使用权权属和宅基地之上的房屋所有权归属不清，增加了确权登记工作的难度。

2.宅基地退出程序不具有可操作性

宅基地退出法律程序的确立是建立健全宅基地退出机制的前提和基础，对于引导农民自愿退出、规范宅基地退出实施有着重要保障作用。我国现行规定主要涉及宅基地的管理和审批，较少涉及宅基地退出的条件审查和退出决策程序等具体实施细节，不具有可操作性。《土地管理法》确立了宅基地收回制度以及收回的适用情形，但是相关程序问题没有进行具体规定，使得宅基地收回制度收效甚微[5]。农民作为利益直接相关的宅基地使用权人和最主要的宅基地退出主体，退出程序过于简略，便无法有效保障其知情权和参与权，影响农民参与宅基地退出工作的积极性。

3.宅基地退出方式单一

考察我国宅基地退出实践现状，包括宅基地置换，宅基地收储和拆村并区在内的大部分退出模式采用的都是政府主导型退出方式。该模式下，政府发挥其行政管理职能，提高宅基地的退出效率。但此种退出方式也存在弊端，例如有些政府在主导退出工作时僵化，导致农民利益严重受损，影响退出工作的进行。曾经盛行一时的成都地票交易被紧急叫停，其原因之一就是不考虑试点地区的外部条件，机械照搬经济较发达地区的宅基地退出模式。成都地票交易实施的初衷是为了通过耕地占补平衡解决城市化建设用地与粮食安全的矛盾，但不少地方政府在实际操作过程中却简单理解为强制农民腾退土地，使农民被动“上楼”以实现城市化。农民住楼房的基本条件是有正式的非农工作，宅基地换房实施较好的上海和天津地区，都是非农就业岗位较多的地区。在成都地票交易中，缺乏实施宅基地换楼房的基本外部条件，退出工作只能被叫停。另外，单靠政府进行资源配置和整合，建设资金来源单一，给地方政府造成了沉重的财政负担。例如，上海市松江区宅基地置换工作的拆迁补偿款等前期项目资金主要来自政府资金投入[6]，这使得宅基地置换的可行性很大程度上依赖于地方财政。根据2018年中央一号文件适度放活宅基地使用权的政策精神，唤醒土地沉睡资源是今后宅基地退出工作的重要内容[7]。村集体享有宅基地所有权，农民享有使用权，在深入推进宅基地试点改革过程中，可以进一步发挥农村集体和农村个人的作用，进行多元化的宅基地退出模式探索。

4.农民利益补偿机制不合理

我国关于宅基地退出的法律主要是《土地管理法》，但是该法只规定了宅基地退出后应给予补偿，并没有规定确切可参考的补偿标准，这就导致实践中存在如下两个问题。

(1)补偿标准不合理

实践中对于农民退出宅基地的补偿标准基本上是按照国家征地的标准来进行补偿，不考虑新旧住房的差异以及重新购房成本，多个地方存在农民原房屋与宅基地的拆迁补偿根本不够购买新房的情况。另外，宅基地之上通常不仅只有房屋，还包括庭院等附属设施。就目前实践中情况来看，补偿范围通常是按照房屋面积而不是宅基地面积进行计算[8]，农民的宅基地使用权益没有得到完全补偿。

(2)没有考虑农民的土地发展权

土地发展权是指土地权利人在面对外部发展机会时，所行使的改变土地现有用途或者提高土地利用度的权利。农民作为宅基地使用权人，可以在宅基地上建造房屋和庭院等附属设施，如果宅基地所在区域整体经济有所发展，那么该地区就有可能吸引较多的人流，农民可以出租或者出卖房屋以获取较高回报。因此农民享有一定的土地发展权，实践中宅基地退出后只补偿房屋及其附属设施的价值，未涉及到宅基地转化为农地和建设用地的损失，即农民的土地发展权没有得到补偿[9]。《民法典》规定宅基地使用权是属于农民的一项用益物权，现行宅基地退出的补偿机制则侵害了农民的土地发展权，这一定程度上剥夺了农民分享城市化和发展改革红利的权利[10]。

三、完善农村宅基地退出法律制度的思考

土地改革具有复杂性和艰巨性。宅基地“三权分置”思路是一项重大理论和实践创新，为今后我国开展宅基地退出工作提供了重要方向，不仅具有盘活土地资源、增加农民收入的现实意义，还具有推进乡村振兴、助力解决三农问题等积极的深远影响。可以从如下四个方面对农村宅基地退出法律制度予以完善。

1.完善宅基地登记发证制度

宅基地“三权分置”要求适度放活使用权使其财产价值显化，进而实现为农民增收的政策目标，而宅基地使用权证书则是农民拥有宅基地使用权最关键的权属证明，是农民享受土地改革红利的前提。因此，要提前做好确权工作，使宅基地退出工作能够在“三权分置”政策的指引下顺利进行。一方面，土地管理部门应制定严格规范的登记文本，对于原有宅基地使用权证书未被收回或者注销的，应当采用以旧证换新证等适当方法收回农民手中的原有土地证书，开展相关工作严格按照新证书进行，保障土地登记程序规范化。另一方面，要加强对于宅基地权属的审查。对于赠与或者转让的房产，如若不是农村户口却在农村所有的房产，不予进行登记和发证。另外，还应将审查中发现的违法使用及闲置宅基地的情况进行登记上报，及时处理，为宅基地再利用奠定良好基础。

2.完善宅基地具体退出程序

新一轮的改革应契合宅基地“三权分置”的政策精神，充分尊重农民的知情权、参与权等各项权益。宅基地退出程序透明化，法定化至关重要。具体应从以下两个方面进行完善。

(1)明确宅基地退出条件

为集约利用土地，在立法上应明确符合下列条件之一的，可以收回宅基地。①为公共利益的需要，必须退出宅基地的。强制农民退出宅基地应该以“必须”为前提，否则不利于保护农民已经合法享有的宅基地使用权益。②当宅基地使用权人不再是集体成员，应当收回宅基地。因为宅基地使用权具有成员权性和身份性，只有本集体经济组织的成员才能申请宅基地，当使用权主体丧失集体成员身份，就不再享有宅基地使用权。③违法占有、使用宅基地的。包括超出省(自治区、直辖市)规定的标准面积多占宅基地、“一户多宅”、未按照批准的用途使用宅基地及其他违法使用宅基地的行为。④对于闲置宅基地十年以上的，可以有偿收回。为充分利用土地资源，不应放任宅基地使用权人长期闲置宅基地。

(2)明确宅基地退出决策程序

我国宅基地退出分为强制退出和自愿退出。对于强制退出宅基地的，经村民代表会议绝大多数(绝大多数表决，亦即2/3以上的代表)通过后，交由乡镇人民政府审核后报县级人民政府批准，可以收回宅基地；对于自愿退出宅基地的，首先由农民提出申请，再协商补偿安置，最后由政府实施审查并予以公告。在具体实施过程中，各相关主管部门可以结合当地实际补充具体可行的措施。

1.3 造模 在含有10%FBS的RPMI-1640中培育(37℃、 5% CO2培养箱)HepG2/ADM细胞，经传代后取指数生长期的 HepG2/ADM细胞，使用缓冲液稀释悬浮，稀释密度为1×109/ml，按照每只0.2 ml分别注射至每只裸鼠左侧或右侧腋部[7]。接种后1周左右可见瘤体长成，10 d左右瘤体直径约0.6 cm，造模成功[8]。

3.在“三权分置”架构下探索多元退出制度

宅基地退出工作应注重发挥农村集体和农民个人的作用，因地制宜、主动创新，探索多元路径。具体而言，要抓住宅基地“三权分置”这个关键点，探索落实宅基地所有权为集体所有不变；保证农户资格权，为集体成员提供基本生活保障；村民在对土地的占有和支配的基础上适度放活宅基地使用权。如此，可以激活农村土地资本要素，促进农村社会经济发展，在保证宅基地社会保障价值的基础上探索激活宅基地的财产价值，打造集体、农户和第三方的合作共赢局面。

(1)村集体集中经营模式

随着《农村土地承包法》的修订，承包地的三权分置改革尘埃落定，增加了土地集约利用率，这无疑给宅基地退出制度提供了一种可借鉴的思路。那么宅基地也可以考虑由村集体集中经营，村集体按照一户一宅原则集中建设农村公寓，为农民切实提供住房保障，对于自愿退出的农民可选择到公寓居住。地方政府可以建立宅基地使用权收储中心，从农民即宅基地资格权人手中收回宅基地使用权。农民退地补偿款的来源，除了运用政府资金以外，还可以充分利用中国农业发展银行等政策性银行的贷款。集体经济组织自行或者合作成立开发公司，从收储中心租赁一定期限的宅基地使用权，由集体经济组织开发，农民作为宅基地资格权人，可以参加集体经济组织主导的开发经营活动[11]。也可以将退出的宅基地招商引资交给第三方统一经营建设，开发商从收储中心取得一定时期的宅基地使用权后自行经营，经营所得按比例分配给农民[12]。此种模式的创新点在于与传统的由政府主导实施相关工作不同，更加注重发挥集体和个人的作用，让闲置的宅基地流动起来，适度放活宅基地使用权，较大程度上实现“三权分置”政策，增加农民财产性收益、提高土地资源配置效率的改革目标。

(2)农民自行出租模式

新修订的《土地管理法》和相关政策要求宅基地转让只能在本集体经济组织成员之间进行，但是并没有限制宅基地的出租对象，故农民可以选择将闲置的宅基地出租给社会主体，以增加收入。有些地区位于大城市边缘的郊区，区位性条件优越，宅基地的财产价值显化度较高，农民住房除满足自用外，也具有租赁等再利用的需求。如试点的北京市大兴区，由于到城市的通勤距离在可接受的范围内，而租金相对于城市建成区来说较低，具有低土地成本偏好特征的企业和低房屋租金需求的劳动力多选择在此聚集，当地的租赁产业得到快速发展，村民家庭可以获得较丰厚的收入来源[13]。此种模式特点在于农民将一定期限的宅基地使用权出租给第三人，继续保留宅基地资格权。在处理宅基地使用权时不是将其视为一次性交易，农民转让土地后丧失对宅基地的一切权利，而是农民和社会主体通过共建共享的方式将宅基地使用权按合同出租一定期限，期限届满后，农民继续享有宅基地使用权。从权利结构上看，村集体享有宅基地所有权，农民享有资格权，使用权暂时出租给承租者，使宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”的构想得到较好落实。同时，农民可以决定宅基地使用权出租的对象与期限，在自由选择的基础上实现增收。

4.完善农村宅基地退出的利益补偿机制

鼓励农民有偿退出宅基地、提高土地资源利用率是宅基地“三权分置”政策的重要功能价值，对于自愿退出的农民，应当给予合理补偿，因此完善农民退出宅基地的利益补偿机制至关重要。

(1)构建合理科学的补偿标准

宅基地退出补偿应包括对房、地两个方面的补偿。一方面，宅基地的补偿标准可以按照宅基地的面积进行农村住房实物补偿或者城镇购房补贴货币补偿。国家可以适当提高补偿标准，以增加农民自愿退出的积极性。具体补偿标准应考虑农民所处宅基地的具体地理位置，参考征地区片价格、预期收益、征地价格、地域差异性等多因素综合确定。与此同时，政府可以引入第三方评估机构，研究和制定合理的宅基地价格评估体系，对每一块宅基地的市场价值进行科学预估[14]。另一方面，对宅基地之上的房屋及其附属设施拆除的补偿应该按照建造房屋的材质、房屋的构造来进行确定。

(2)建立和完善增值利益分配机制

收益权是基于所有权产生，是权利人因所有权取得财产的增值利益或由于权利转让而取得增值利益的权利。农民退出宅基地之后，土地由政府利用，转化为建设用地。作为一项稀缺资产，土地会产生增值利益[15]。集体经济组织是宅基地的所有权人，应当享受一部分宅基地退出后所产生的增值利益，农民作为宅基地的使用权人也应有取得部分增值利益的权利。对增值利益的使用和分配，农民和集体可以进行协商。农民可以选择一次性获得补偿，也可以选择将宅基地使用权以股份的方式投入到农村建设用地市场，每年按照份额收取宅基地增值利益。

结语

针对宅基地使用制度的保守和快速城镇化导致农村大量宅基地被闲置、不能充分集约利用的情况，中央陆续出台文件鼓励各地区进行宅基地退出试点。经过初期探索，宅基地退出在若干试点地区取得了较好结果。通过总结宅基地置换、宅基地收储、拆村并区三种典型退出模式的已有经验和教训，发现宅基地退出在制度上存在一些不足，亟需在法律层面完善相关规定。2018年宅基地“三权分置”这一改革新政的提出为新时期我国土地改革制度提供了方向，宅基地退出应在宅基地“三权分置”的框架下进行。本文在总结已有宅基地退出经验的基础上，得出新时期宅基地退出应从完善宅基地产权登记制度、退出法律程序、补偿制度，探索多元退出路径等方面进行的结论，以期在宅基地“三权分置”的背景下构建宅基地退出长效机制。