中国农业水权交易的驱动机制分类研究

代小平，刘闯，万福兵，马建强

（1.河海大学农业科学与工程学院，江苏南京 210098；2.华北水利水电大学水利学院，河南郑州 450046）

0 引言

水权交易是促进水资源的节约、保护和优化配置的重要措施。我国自2000 年左右开始建设水权制度，经过20 余年的发展，水权市场发展迅速，积累了丰富的水权交易案例。农业水权交易是水权交易的重要组成部分。但我国目前的农业水权交易主要集中在缺水地区，农业水权交易案例和交易规模不足，自主的用水户间水权交易较少。为进一步建设活跃的农业水权市场，急需探明农业水权交易的驱动机制。

王学渊和韩洪云［1］综述了农业水权转移的前提条件、必要条件和影响因素。其中，前提条件包括明晰的水权界定、政府机构的市场化改革；必要条件包括现实和潜在的经济效益、低交易费用与低开发成本、纠纷与外部性处理补偿原则。农业水权转移的影响因素可分为工程技术因素、社会经济因素、自然环境影响因素三类。工程技术影响因素包括水利设施状况［2，3］、计量装置［2］、灌溉技术［4］等。社会经济影响因素包括作物种植结构［4-6］、水权立法保障［2］、分配水量［7］、水权期限［7］、水权的稳定程度［7］、水权交易政策［5］、水供给信息的提供［6］、灌溉设施管理的用水者参与程度［6］、农产品价格［5］、居民水需求［5］、节水成本［8］等。自然环境影响因素包括耕地面积［5-7］、水供给状况［5，9，10］、灌区位置［4］等。韩洪云［8］等进一步研究发现灌溉用水效率的改善是农业水权转移的必要条件，水权和水价机制的建立、用水者协会的发展和灌区管理体制改革是农业水权转移的充分条件。李海鹏［11］将西北地区农业与非农业用水间的水权交易诱因总结为产业间配水量与需水量差异增大、产业间水资源利用效率差异、产业间水资源歧视性价格差几个方面。已有研究总结了农业水权交易的影响因素，但未阐明各因素对农业水权交易的驱动方式。Svensson［12］等分析了不同因素对中国水权交易的作用途径，发现水权交易试点、私有化水权、交易平台的组合是产生农业水权交易的重要驱动路径。Dustin［13］等总结了全球典型地区的农业与城市间的农业用水转移，发现农村地区的城市化、城市为了降低获取水资源的成本是驱动农业用水向城市转移的重要因素。但已有研究尚未将农业水权交易的驱动因素系统化，未阐明农业水权交易的驱动机制，不能有效指导农业水权交易实践。本文在分析农业水权交易的交易需求和交易激励类别的基础上，构建一个农业水权交易驱动机制分类框架，基于该框架可从驱动机制角度对农业水权交易进行分类分析，为建设活跃的农业水权市场提供参考。

1 农业水权交易的驱动机制分类

农业水权交易受到工程技术因素、社会经济因素以及自然环境因素的综合影响。在不同因素的影响下交易主体的行为产生农业水权交易的关键。本文从交易主体的交易需求和交易激励两个角度对农业水权交易的驱动机制进行分类。本文中，交易需求指用水主体因为水权富余或不足而有进行水权交易的内在动力。交易激励是使用水主体产生水权交易行为的外界刺激。

1.1 交易需求类别

水权交易需求可分为购买需求和出售需求，主要来源于水权量与需水量的差异性，当需水量超过水权量时产生购买需求，反之产生出售需求。我国用水户出售农业水权的需求来自灌区节水改造、种植结构调整、节水技术采用等，对该需求的认识比较充分，但对购买水权的需求认识不足。本文根据农业水权购买需求的来源，把交易需求分为水权分配差异需求、灌溉用水差异需求、经济发展需求和生态恢复需求四类。

1.1.1 水权分配差异需求

水权分配差异需求指因为农业水权分配量与实际需求量不符导致的交易需求。主要表现为分配水权的耕地面积与农户的实际耕地面积不匹配。当政府不按实际耕地面积分配水权而是按照二轮承包地面积或者压缩的耕地面积分配水权时，即可导致该类交易需求。

1.1.2 灌溉用水差异需求

在农业水权按耕地面积平均分配的情况下，农业用水户的灌溉用水差异也可能导致灌溉用水需求和农业水权不一致，从而产生交易需求。灌溉用水差异来自种植结构差异、灌溉用水技术差异、耕地地形差异、土壤保水性差异等。该差异存在于不同农户、不同村、不同镇以及不同灌区之间，由此产生不同层次的农业水权交易需求。

1.1.3 经济发展需求

经济发展需求指区域经济发展导致非农业用水超过分配的水权而产生的购买农业水权的需求。区域经济发展导致的用水增长体现为工业用水和城市生活用水增加。当城市用水超过分配的水权量，工业企业和城市自来水供水企业有购买水权的需求。

1.1.4 生态恢复需求

生态恢复需求指为了保护水生态环境而产生的购买农业水权的需求。当水资源利用超过生态承载能力时，可能导致土地荒漠化、地下水超采等问题。为了增加生态用水量，促进生态恢复，政府作为生态环境保护的主体有购买农业水权用于生态的需求。

在以上四类交易需求中，水权分配差异需求和灌溉用水差异需求为农业内部交易需求，经济发展需求和生态恢复需求为跨行业农业水权交易需求。其中，水权分配差异需求由行政行为产生；灌溉用水差异需求由用水户的个人行为和自然条件差异产生；经济发展需求主要受到市场的影响；生态恢复需求主要受到政府的影响。

1.2 交易激励类别

水权交易需求只是水权交易的必要条件，该交易需求受到交易成本等因素的制约，并不一定产生水权交易。例如农业用水户在水权量不足时，除了通过水权交易获得水权，还可以通过缴纳累进加价水费获得水权，或者通过调整种植结构、减少种植面积、采用农业节水技术等措施减少需水。非农业用水户在水权量小于需水量时，也可以选择缴纳高价水费、开发替代水源等方式获得用水。因此水权交易需求需要在足够强的交易激励下才能产生水权交易。水权交易中的卖方可以通过水权交易获得交易收益，其激励机制是明确的，但买方的激励机制却有多种类型。根据买方的激励机制，把农业水权交易激励分为水权约束激励、成本节约激励和水权回购激励三类。

1.2.1 水权约束激励

水权约束激励是指在政府严格控制水权指标的情况下，政府规定超过水权的用水只能通过水权交易获得从而产生的交易激励。在这种情况下，即使交易成本较高，交易收益较小，也能产生水权交易，但政府对水权的监管成本较高。

1.2.2 成本节约激励

成本节约激励指因为水权交易能减少用水成本而产生的交易激励。对于农业用水户，这种交易激励产生的条件为灌溉用水的累进加价制度或者不同耕地的差别水价制度。在灌溉用水的累进加价制度中，超过用水定额后的灌溉用水水价高于定额内水价。如果这种水价差异足够高，农民通过购买其他农户定额内的低价水可以减少水费，就能产生水权交易激励。不同耕地的差别水价制度指在不同的耕地上实行不同的水价标准。如政府规定二轮承包地以内的耕地按定额内灌溉水价计费，二轮承包地以外的耕地按累进加价水价计费。农民通过购买其他农户的低价水来灌溉二轮承包地以外的耕地就可以减少水费支出从而产生交易激励。对于非农业用水户，新建水源工程通常成本高、耗时长，如果水权交易能降低获取水资源的成本就能产生跨行业农业水权交易激励。

1.2.3 水权回购激励

水权回购激励是指在用水户之间水权交易激励不足的情况下，为了激励农户节约用水或者保障其他行业的供水，政府或灌区管理机构作为交易主体购买农业水权从而产生的交易激励。

在以上3种水权交易激励中，水权约束型激励受政府影响；成本节约型激励受政府和市场的共同影响；水权回购型激励由政府直接参与，受政府的影响程度最大。

1.3 驱动机制分类

基于交易需求和交易激励的组合，理论上可以得到12种农业水权交易驱动机制，见表1。但因为生态恢复用水需求—逐渐增长而受到水权约束，不存在生态恢复需求—水权约束型交易驱动机制。对于水权分配差异型和灌溉用水差异型水权交易需求，因为已经有潜在水权购买方，不需要政府进行回购，因此不存在水权分配差异—水权回购型和灌溉用水差异—水权回购型水权交易驱动机制。因而实际可能存在的农业水权交易驱动机制为9 种。其中，水权分配差异—水权约束型交易驱动机制受政府影响最大，灌溉用水差异——成本节约型交易驱动机制受市场影响最大。

表1 农业水权交易的驱动机制分类Tab.1 Classification of driving mechanisms of agricultural water rights trading

2 农业水权交易驱动机制的典型案例分析

以我国农业水权交易为对象，采用农业水权交易驱动机制分类框架对其进行分类，不同类型的典型案例见表2。其中，生态恢复需求—成本节约型农业水权交易缺少案例。

表2 农业水权交易的驱动机制典型案例Tab.2 Typical examples of driving mechanisms for agricultural water rights trading

2.1 农业内部水权交易典型案例

农业内部水权交易由水权分配差异和灌溉用水差异产生交易需求，由水权约束、成本约束产生交易激励，包括4 种类型。

2.1.1 水权分配差异—水权约束型

改革开放以来，安徽经济快速增长，特别是2004年“中部崛起”概念提出后，更连续10年GDP增速超过10%。但经济增长质量不高也是个不争的事实，长期以来高投入、高消耗、低效益的要素驱动型增长模式不仅给资源和环境带来了沉重的压力，同时也不具有可持续性。自2011年开始，安徽经济增速逐渐放缓，揭示了要素驱动型经济增长的日益乏力，如何提高经济增长质量也日益受到了政府与学者们的关注。而经济增长质量提高的关键是提高全要素生产率(Total Factor Productivity, TFP)，依靠技术进步、生产效率和资源的有效利用来促进经济可持续的增长，而不是依赖于资本和劳动力等要素的投入。

“水权分配差异—水权约束型”农业水权交易的主要特征为交易需求产生于政府主导的水权分配，交易激励产生于政府的水权交易政策，并且需要政府对水权进行严格的控制，受政府影响很大。其典型案例为甘肃省武威市凉州区的农业水权交易。

凉州区的农业水权交易需求产生的主要原因是农业水权并非按实际耕地面积分配，而是按压缩的耕地面积进行分配。压缩水权面积的主要目的是减少石羊河流域中上游灌溉用水量以保障石羊河下游的生态用水，防止民勤绿洲荒漠化。在水权分配时，凉州区的农田配水面积按《石羊河流域重点治理规划》确定的，以农业人口人均耕地面积为依据逐年压缩［14］。根据《石羊河流域重点治理规划》，凉州区基本灌溉农田按人均0.13 hm2配水，由此确定的配水面积为法定灌溉面积。“凉州区以法定面积为基础，对人均法定面积小于0.07 hm2的村组按人均0.07 hm2配置水权，对人均法定面积在0.07～0.13 hm2的村组，按实有法定面积配置水权；对人均法定面积超出0.13 hm2的村组，按0.13 hm2配置水权”［15］。2007 年，凉州区法定面积86 486.7 hm2，统计外面积30 340 hm2，统计外面积约占总耕地面积的26%［16］。由于政府未按农户的实际耕地面积分配水权，导致农业水权和农业需水不匹配，进而产生较大的交易需求。

凉州区的农业水权交易激励来自政府的行政要求。为了控制农业用水量，凉州区政府采取了严格的总量控制和定额管理措施，要求超过农业水权的用水量都必须通过水权交易获得。这种措施对农业水权交易产生了很大的促进作用。如凉州区西营灌区在2008-2018 年的农业内部年均交易水量为549万m3。2013 年后，即使在无偿交易的情况下，依然存在农业水权交易。

2.1.2 水权分配差异—成本节约型

“水权分配差异—成本节约型”水权交易通过水权分配产生交易需求，通过经济驱动产生交易激励，其市场化程度高于“水权分配差异—水权约束型”水权交易。该类水权交易的交易激励程度与水权交易节约的用水成本有关，交易激励程度的变化较大。其典型案例为新疆呼图壁县农业水权交易。

呼图壁县的农业水权未按实际耕地面积分配，而是根据二轮承包地面积分配，以减少灌溉面积，遏制地下水超采。2015年，呼图壁县耕地面积96 666.7 hm2，二轮承包土地面积53 333.3 hm2［17］。二轮承包地以外的耕地约占总耕地面积的36%，产生了很大的农业水权交易潜力。

呼图壁县根据耕地类型和用水量实行累进加价制度，即“对二轮承包土地用水指标以内的用水，按照基本水价进行征收；二轮承包土地超定额的水量和二轮承包土地以外的用水，按照成本水价的2 倍计征，并加收水资源费和水资源补偿费各0.1元/m3”［16，17］。按该规定，2015年基本水价和超额水价的差异达到0.308 元/m3，并且呼图壁县人均耕地面积较多，通过水权交易能节约较多水费，产生很强的水权交易激励。如呼图壁县五工台镇龙王庙村在2017年购买三次水权，平均单笔交易水量达208.4 万m3，单笔交易可节约水费64.2万元。

2.1.3 灌溉用水差异—水权约束型

“灌溉用水差异—水权约束型”农业水权交易的交易需求来自用水户间的灌溉需水差别，交易激励来自政府的行政规定，受政府的影响较大。典型案例为张掖市山丹县马营河灌区的农业水权交易。

马营河灌区从2001年开始实行超额累进水价制度，超定额水价为基本水价的1～3 倍。灌区2001 年水价为0.071 元/m3［18］，基本水价和超额累进水价的差异为0.071～0.142 元/m3，交易激励较小。为了控制灌区总用水量，灌区管理机构要求农户超过水权的用水量需要通过水权交易获得，由此产生交易激励。主要交易方式是农户将节余水权返还给灌区水管单位，水管单位将水价提高一倍后配置给水权购买者，并将加价所得收益返还给水权转让者［8］。

2.1.4 灌溉用水差异—成本节约型

“灌溉用水差异—成本节约型”农业水权交易的交易需求来自灌溉用水差异，交易激励来自用水成本节约。典型案例为山西省清徐县的农业水权交易。

清徐县同一个村的农业水权按耕地面积平均分配，水权分配不能产生交易需求。但由于村内不同农户的种植结构不同，种植蔬菜的用水户灌溉用水较多，产生交易需求［18］。清徐县根据用水量实行累进加价制度，水权内用水收费在0.45～0.7 元/m3之间，超用20%加价0.05～0.1 元/m3，超用40%加价0.1～0.3 元/m3。基本水价和超额水价的差异为0.05～0.3 元/m3［19］。清徐县2019-2020年的农户间平均交易水量为440.7 m3，单笔水权交易可节约的水费为22～132.2 元。为了节约用水成本，农户借用亲戚朋友的富余水权灌溉，或者通过水权交易获得水权灌溉。

2.2 跨行业农业水权交易典型案例

我国跨行业农业水权交易的交易需求来自生态恢复和经济发展，交易激励来自水权回购、水权约束和用水成本节约，包括四种类型。

2.2.1 生态恢复需求—水权回购型

“生态恢复需求-水权回购型”农业水权交易是在用水户间缺少交易需求和交易激励的情况下，政府为了恢复生态而充当买方的水权交易。这种交易是政府行为和市场行为结合的结果，主要受到政府的影响。该类交易的交易程序简单，交易规模和交易可持续性受到政府财政收入的限制。典型案例为河北省成安县农业水权回购。

为了治理地下水超采，成安县探索采用水权制度促进农业节水。成安县的水权分配方式是按耕地面积平均分配，这种分配方式的公平性较高，但也导致农户的水权缺少差异，在农户间种植结构差异较小的情况下不能产生水权交易需求。

成安县政府未要求超用水权必须要通过水权交易获得用水量，不能产生水权约束型交易激励。成安县规定农业用水量超水权额度加收0.1 元/m3，基本水价和超额水价的差异较小，通过水权交易能节约的水费有限。如成安县在2017 和2019 年的8 笔村级水权回购的平均交易水量为5.5 万m3，通过水权交易可节约的水费为0.55 万元/笔。在缺乏交易需求和交易激励的情况下，政府为了激励农业节水，遏制地下水超采而回购农业水权。政府回购的水权交易价格为0.2 元/m3，村级水权交易的平均收益为1.1 万元/笔。

2.2.2 经济发展需求—水权约束型

经济发展需求—水权约束型农业水权交易的交易潜力来自经济发展产生的水资源稀缺，其交易激励来自区域水权总量的刚性约束。典型案例为宁夏、内蒙古开展的黄河水权转换。

黄河水权转换产生的背景为区域能源工业发展迅速，用水量激增，但区域用水已经超过黄河分水指标，对工业发展产生刚性约束。例如，2017 年，内蒙古鄂尔多斯市因无用水指标而无法开展前期工作的项目达200 余个，需水量约5 亿m3［20］。与此同时，宁夏、内蒙古的引黄灌区用水粗放，节水潜力大，如内蒙古南岸灌区和河套灌区渠道衬砌的计算节水潜力为1.68 和10.36 亿m3［21］。为解决新增工业项目的用水问题，产生了由企业投资灌区农业节水，获得节约的农业水权的水权转换模式。

2.2.3 经济发展需求—水权回购型

经济发展需求—水权回购型农业水权交易产生的原因为区域经济发展导致非农业用水需求增大，灌区管理机构为了保障非农业用水而回购农业水权。典型案例为湖南省长沙县铜仁桥灌区的农业水权回购。

湖南省长沙县桐仁桥水库既承担着2 133.3 hm2的灌溉任务，也是长沙县北部16 万余人的饮用水水源地，且饮用水需求量以每年32%的速度快速增长。为了保障饮用水安全，桐仁桥灌区管理所在2017 年面向灌区内5 个镇14 个村农民用水户协会统一回购水权429.82 万m3。

该类型水权交易以灌区管理机构为中心，本质上是灌区管理机构采用市场手段获得农户节约的水权，进而扩大非农业供水，与直接扩大非农业供水相比是一种进步。

2.2.4 经济发展需求-成本节约型

经济发展需求-成本节约型农业水权交易产生的原因为区域经济发展导致非农业用水需求不能得到满足，而增加水资源供给的成本较高，为了节约供水成本而购买农业水权。典型案例为浙江省东阳义乌水权交易。

浙江省义乌市因为经济发展迅速，城市生活用水快速增加，区域水资源供给能力不能满足需求。义乌市可以选择在本市兴建水库、在原有水库基础上扩建或者在邻县购买库址建设水库等方案增加供水，但只能解决短期供水问题，并且成本较高［22］。为了低成本解决城市供水问题，2000 年，义乌市通过水权交易购买了东阳市横锦水库5 000 万m3水的永久使用权。

3 农业水权交易的驱动路径分析

根据农业水权交易的驱动机制，对农业内部水权交易和行业间农业水权交易的驱动路径进行梳理，分别见图1和图2。

图1 农业内部水权交易的驱动路径Fig.1 Driving paths for intra-agricultural water rights trading

图2 行业间农业水权交易的驱动路径Fig.2 The driving path of inter-industry agricultural water rights trading

我国目前的农业内部水权交易主要起因于水生态恶化问题，在水生态恶化严重时，政府迫切需要通过水权制度约束农业用水，见图1。在农业用水总量减少后，农业水权交易成为调剂农业用水余缺，促进农业节水的重要措施。但在灌溉用水差异较小时难以产生水权交易需求，在定额内和超额农业水价差异较小时，难以产生水权交易激励。地方政府虽然可以通过差别化的水权分配政策和严格的水权约束推动农业水权交易，但这种差别化水权分配政策是否公平有待商榷，严格的水权管理措施能否持久也有待考验。这种依靠行政手段推动的农业内部水权交易是否能促进节水也有待检验。部分地区通过增大农业用水累进加价差别，为农业内部水权交易提供了交易激励。该经济激励可望促进农户调整种植结构、采用节水技术，但在多大的激励下才能产生自发的农业水权交易，农业水权交易对节水的促进作用如何尚需研究。

我国跨行业农业水权交易的驱动路径有经济发展驱动和水生态恶化驱动两类，见图2。城市化和工业发展发展导致城市用水增多，在城市用水不足时产生水权交易需求。随着经济的发展，水资源开发程度增大，水资源开发成本随之增高，当通过农业水权交易能减少供水成本时可产生水权交易激励。但随着灌区节水潜力的减少，灌区节水成本增大，水资源紧缺地区跨行业农业水权交易的难度也越来越大。丰水地区非农行业用水并不缺乏，交易需求不足，如何开展跨行业农业水权交易还有待探索。

水生态恶化区域通常通过水权制度约束生产和生活用水。当城市用水因为水权约束不能得到满足时，产生农业水权交易需求和交易激励。在水生态恶化并且经济不发达地区，缺少水权交易需求，政府回购是短期内可采取的水权交易激励方式。但政府回购的水权如果不能交易到非农行业用水户，将给财政带来较大的负担，可持续性较差。

综上所述，水权约束型农业水权交易的行政成本较高，仅适用于水生态严重恶化地区。水权回购型农业水权交易因财政压力大而难以持续。目前只有成本节约型农业水权交易能产生足够的经济激励，是未来农业水权交易的希望所在。

4 结语

基于我国已开展的农业水权交易实践，从交易需求和交易激励两方面构建了农业水权交易驱动机制的分析框架，并对不同驱动机制的典型案例进行了分析。研究发现农业水权交易的交易需求来自水权分配差异、灌溉用水差异、生态恢复需求和经济发展需求，农业水权交易激励来自水权约束、用水成本节约和水权回购。基于交易需求和交易激励可得到9种农业水权交易驱动机制。分析农业水权驱动路径发现水权约束型农业水权交易仅适用于水生态严重恶化地区，水权回购型农业水权交易的可持续性低，用水成本节约型农业水权交易是最有发展潜力类型。

该成果有助于认识我国农业水权交易的驱动机制，可为进一步研究农业水权交易的驱动机制和交易潜力提供基础，为不同区域建设农业水权市场提供参考。