十八大以来中国共产党建设生态文明制度体系的成就与经验

陶火生

(福州大学 马克思主义学院，福建 福州 350116)

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全面深化了生态文明制度体系化建设，突出了“全面深化生态文明体制机制改革”的改革路径，强调了“最严格的制度”和“最严密的法治”，并加强“总体设计和组织领导”，形成了越来越科学、越来越严密的中国特色社会主义生态文明制度体系。建设日益完善的生态文明制度体系，不仅为人与自然和谐共生发展的社会主义现代化国家奠定了制度保障，也形成了一系列的生态文明制度建设和制度创新的新鲜经验，为深刻回答为什么要建设生态文明、建设什么样的生态文明、怎样建设生态文明等一系列重大问题做出原创性贡献。

一、十八大以来中国共产党建设生态文明制度体系的重大成就

生态文明制度体系化建设标志着我国生态文明建设进入了新的阶段。十八大以来，中国共产党全面推进“以治理体系和治理能力现代化为保障的”生态文明制度体系，在制度的覆盖面、层次性、科学性、规范性等多个方面取得了重大的建设成就。

(一)形成了全面化的制度体系，制度的覆盖面越来越广泛

十八大以来，中国共产党把生态文明制度作为建设生态文明体系的重要内容和主要方面，制定和完善了一系列生态文明制度，补齐了制度的短板，扎紧了制度的笼子，从多个方面建立健全了生态文明制度体系。习近平明确指出：“党的十八大以来，我们通过全面深化改革，加快推进生态文明顶层设计和制度体系建设，相继出台《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》，制定了40多项涉及生态文明建设的改革方案，从总体目标、基本理念、主要原则、重点任务、制度保障等方面对生态文明建设进行全面系统部署安排。”(1)习近平：《推动我国生态文明建设迈上新台阶》，《求是》2019年第3期，第6页。就区域生态文明建设而言，通过加强黄河流域生态文明制度建设、长江流域生态文明制度建设等区域生态文明制度建设，形成了既覆盖全国、又有地域特点的生态文明制度体系。大力做好污染防治的制度保障，制定了关于水污染、土壤污染和大气污染的一系列具体的制度规范，既为打好碧水保卫战、净土保卫战和蓝天保卫战奠定了各自的制度规范，又形成了相互协调的制度笼子。构筑起生态制度和生态法治的经纬线，包括纵向的制度建设“经线”和横向的制度建设“纬线”，通过扎齐制度的笼子，织全制度的纬线，用严密的制度形成制度本身的完整性，即“目标要明确、相互要协同、导向要鲜明、约束要刚性”(2)习近平生态文明思想研究中心：《“2021年深入学习贯彻习近平生态文明思想研讨会”发言摘登》，《求是》2022年第2期，第75页。。

(二)形成了结构化的制度体系，制度的体系性越来越完整

十八大以来，中国共产党全面深化生态文明体制机制改革，形成了层次分明、结构有序的生态文明制度体系。首先，把生态文明写入党章、写入宪法，把生态文明融入我们党和国家的根本制度当中，用最高的党内大法和国家大法从根本上规定了中国共产党建设生态文明的战略意志。其次，建立起生态文明制度的“四梁八柱”，生态文明体制中源头严防、过程严管、损害赔偿、后果严惩等基础性制度框架初步建立(3)穆虹：《坚持和完善生态文明制度体系》，《宏观经济管理》2019年第12期，第9页。，为生态文明建设确立了中流砥柱般的基本制度。再次，加强一系列重要的生态文明制度规范建设，通过出台实施生态文明建设目标评价考核、自然资源资产离任审计、生态环境损害责任追究等制度，逐步健全主体功能区制度，加快推进省以下环保机构监测监察执法垂直管理、生态环境监测数据质量管理、排污许可、河(湖)长制、禁止洋垃圾入境等环境治理制度，制定和实施绿色金融改革、自然资源资产负债表编制、环境保护税开征、生态保护补偿等环境经济政策，形成了覆盖面广、针对性强、易于操作的治理措施和规范要求。同时，在更加宽泛的层面上，中国共产党把生态文明制度建设融入到政治制度、经济制度、文化制度和社会制度等其他制度建设与改革的全过程和各方面，从整体上建立起生态文明制度的良好制度环境。

(三)形成了科学化的制度体系，制度的科学性越来越突出

十八大以来，中国共产党大力创新生态文明制度，形成了越来越科学的生态文明制度体系。习近平指出，“衡量一个社会制度是否科学、是否先进，主要看是否符合国情、是否有效管用、是否得到人民拥护”(4)习近平：《坚持、完善和发展中国特色社会主义国家制度与法律制度》，《求是》2019年第23期，第7页。。随着我国生态文明建设的全面推进、快速发展，我国的生态文明现实发生了巨大变化，中国共产党制定了与生态文明现实相一致、能推进生态文明建设、与人民需要相一致的生态文明制度体系。这个过程主要表现为两个主要方面，一方面是对已有的资源环境管理制度进行修正和完善，既坚持制度的连续性又体现制度的科学性和现实性；另一方面是针对在生态文明建设中遭遇到的新情况新问题新挑战，立足现实需要、顺应发展要求，创造性地制定了一系列新的制度和规定。科学的生态文明制度具有“真理性的力量”，能够准确地规范和约束各级各类主体利用资源环境的行为、有效地引导各级各类主体开展合理有效的环境治理。

(四)形成了规范化的制度体系，制度的规范性越来越彰显

十八大以来，中国共产党把全面深化生态文明体制机制改革和生态文明法治化建设相结合，加大制度和法治的执行力度，用最严密的制度和最严格的法治来保障生态文明。令行禁止和执法必严成为新时代我国落实生态文明制度的鲜活特点，对制度和法治的深度认识、内在认同乃至信仰成为人们的思维方式，深刻影响人们的生活方式。2014年我国重新修订的《环境保护法》，引入了按日连续罚款、查封扣押、限产停产、行政拘留、公益诉讼等法治措施，被称为“史上最严”的环境保护法。从2015年开始开展中央生态环境保护督察，实现31个省(区、市)全覆盖，从2015年底试点到2018年，第一轮督察累计解决群众身边的生态环境问题15万多个，解决了比较大的生态环境问题2100多个。习近平高度赞赏道：“特别是中央环境保护督察制度建得好、用得好，敢于动真格，不怕得罪人，咬住问题不放松，成为推动地方党委和政府及其相关部门落实生态环境保护责任的硬招实招。”(5)③ 习近平：《推动我国生态文明建设迈上新台阶》，《求是》2019年第3期，第7、18页。在加强约束力和规范性的过程中，生态文明制度的作用得到充分彰显，为提高我国环境治理效能提供了越来越具有实效性的制度保障。

可以说，十八大以来，中国共产党持续加强生态文明制度创新，形成了血肉丰满、骨骼健壮、肌体健康、生机勃勃的制度体系。不断完善的生态文明制度体系，为“推动生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化”奠定了坚实的制度基础和保障力量。十九届六中全会把我国近十年的生态文明建设成就全面地概括为“美丽中国建设迈出重大步伐，我国生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化”(6)《中国共产党第十九届中央委员会第六次全体会议公报》，《求是》2021年第22期，第23页。。生态环境保护中的“历史性、转折性、全局性”好转具有全局性、显著性、稳定性，标志着我国生态环境状况改善的范围广、幅度大，人与自然关系进入良性循环的轨道。

二、十八大以来中国共产党建设生态文明制度体系的创新经验

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在全面深化生态文明体制机制改革、全面依法治理资源环境、逐渐完善生态文明制度体系的过程中，始终坚持实事求是、与时俱进、人民至上的原则立场，创新性地形成了一系列生态文明制度体系建设的基本经验。

(一)坚持党对生态文明制度建设的全面领导

中国共产党是我国各项事业的领导核心，是我国生态文明制度体系建设的根本领导力量和政治优势。在创新建设生态文明制度体系的过程中，中国共产党始终坚持、持续加强党的领导，把党的领导全面体现在生态文明制度体系建设的各个方面。习近平强调，“打好污染防治攻坚战时间紧、任务重、难度大，是一场大仗、硬仗、苦仗，必须加强党的领导”(7)③ 习近平：《推动我国生态文明建设迈上新台阶》，《求是》2019年第3期，第7、18页。。党的十八大以来，各地区各部门增强“四个意识”，坚决维护党中央权威和集中统一领导，以高度的政治责任感和为人民创造优美生态环境的意识，坚决担负起生态文明建设的政治责任，全面贯彻落实党中央决策部署，实现了生态文明制度建设全国一盘棋的良好局面。加强党对生态文明制度建设的全面领导的过程中，还必须真正落实各级党政部门及主要领导的生态责任。在实践中，要求地方各级党委和政府主要领导是本行政区域生态环境保护第一责任人，对本行政区域的生态环境质量负总责；建立科学合理的考核评价体系，考核结果作为各级领导班子和领导干部奖惩和提拔的重要依据。

(二)坚持生态文明制度体系的社会主义性质

生态文明制度体系是社会主义制度在生态文明领域中的具体体现。习近平指出:“我们党始终强调，中国特色社会主义，既坚持了科学社会主义基本原则，又根据时代条件赋予其鲜明的中国特色。这就是说，中国特色社会主义是社会主义，不是别的什么主义。”(8)习近平：《关于坚持和发展中国特色社会主义的几个问题》，《求是》2019年第7期，第5页。中国特色社会主义制度是中国共产党团结带领人民以马克思主义为指导，根据中国实际，遵循发展规律，在改革开放以来的长期实践中形成的制度，是由一系列根本制度、基本制度和重要制度组成的科学规范、系统完备的制度体系，是我国一切制度的根本核心和内在灵魂。生态文明制度是以社会主义制度为根本所形成的规范和引领生态文明建设的重要制度，社会主义是我国生态文明重要制度的根本性质和基本原则。在中国特色社会主义生态文明制度的建设过程中，社会主义既是根本性质，也具有制度优势。中国共产党牢牢抓住社会主义制度这个根本，充分彰显和运用中国特色社会主义制度和国家治理体系的多方面显著优势，把人民对优美生态环境的需要作为推进生态文明制度建设的初心使命和内在动力，集中力量解决阻碍生态文明建设的各种体制机制问题，充分发挥了环境治理中的制度创新，增强了生态文明建设的制度合力，使生态文明建设取得重大成就、生态环境状况得到根本扭转。

(三)坚持生态文明制度的人民至上根本立场

人民至上是中国共产党的根本价值立场。制度和治理体系的强大生命力在于真正的民主性。(9)冯昊：《中国特色社会主义制度和治理体系强大生命力的生成逻辑》，《国外社会科学》2021年第6期，第21页。在新时代我国生态文明制度建设中，中国共产党充分汇聚民意、凝聚民心，既注重顶层设计、统揽全局，又注重基层经验、典型实践，通过广泛了解各地生态文明建设的实际，及时总结生态文明建设实践中的好经验好做法，把成熟的经验和做法上升为制度、转化为法律，形成了上下通达、同心同德、公平公正、广集民意的制度体系。习近平强调，良好生态环境是最普惠的民生福祉，“坚持生态惠民、生态利民、生态为民，重点解决损害群众健康的突出环境问题，加快改善生态环境质量，提供更多优质生态产品，努力实现社会公平正义，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要”(10)⑤ 习近平：《推动我国生态文明建设迈上新台阶》，《求是》2019年第3期，第12、17页。。绿水青山是人民的家园、去污守净是人民的期盼，在满足人民对优美生态环境的需要、反映人民建设生态文明的意愿的价值驱动下，中国共产党制定完善了各级各类生态文明制度。同时，生态文明制度建设为了人民，生态文明制度建设依靠人民，充分回应广大人民的生态需求、广泛汇集广大人民的生态智慧，为中国共产党制定生态文明制度体系提供了广阔的智慧源泉，“保证了决策的广泛性、稳定性”(11)朱哲、肖宇赫：《新型政党制度中人民性的逻辑展开》，《理论探讨》2020年第6期，第143页。。

(四)坚持全面深化生态文明体制改革的方略

全面深化改革是中国共产党的基本方略，全面深化生态文明体制机制改革是我们党深入推进生态文明制度体系建设的基本经验。习近平指出:“生态文明体制改革是全面深化改革的重要领域，要以解决生态环境领域突出问题为导向，抓好已出台改革举措的落地，及时制定新的改革方案。”(12)⑤ 习近平：《推动我国生态文明建设迈上新台阶》，《求是》2019年第3期，第12、17页。十八大以来，中国共产党勇于担当、自我革命，针对突出的资源环境问题、回应广泛的民意关切，用制度改革的方式破除生态文明建设的制度障碍，把一切有利于生态文明建设的要素活力充分激发出来，为生态文明建设提供了制度依据和制度保障。中国共产党全面深化生态文明体制机制改革，是在我国保护环境、节约资源、可持续发展进入到更深层次的情况下进行的，一系列涉及利益固化、观念僵化、机制老化的深度改革，改革越深入、力度越大。全面深化生态文明体制机制改革为全面完善生态文明制度体系、推动生态文明高质量发展奠定了重要的方法和路径。生态文明体制机制改革为生态文明建设带来了蓬勃生机和旺盛活力，保障了生态文明建设持续稳定、创新不断：一方面，旧制度在改革修订中展现新活力；另一方面，新制度在守正创新中解决新问题。

(五)坚持全面依法治理生态环境的基本手段

全面依法治国也是中国共产党治国理政的基本方略，加强生态法治为中国共产党形成环境治理体系和治理能力现代化奠定了坚实的法治依据和法治保障。一方面，中国共产党把生态文明写入宪法，用国家根本大法的方式确立了生态文明建设的法律地位，体现了党和国家建设生态文明的根本意志；修改了《环境保护法》这一基本法，为生态文明建设提供了基本的法律保障，为一系列生态文明法律规范标准要求的设置奠定了基本依据；积极回应生态文明建设中的一系列新情况新问题新挑战，及时制定了一系列的法律法规，形成了完备的生态文明法律体系。另一方面，中国共产党大力加强生态文明法律的执行，把有法必依落在实处，用执法必严有力保障，这就如习近平所说的：“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。令在必信，法在必行。”(13)中共中央党史和文献研究院编：《十九大以来重要文献选编》(上)，北京：中央文献出版社，2019年，第453页。实行最严格的生态环境保护制度和法治体系，标志着生态文明制度体系化建设正从愈加成熟的顶层设计开始向全面法治化阶段迈进。

(六)坚持运用六大思维方法作为方法论体系

科学的方法体系是生态文明制度建设的重要手段，中国共产党在创新建设生态文明制度体系的过程中运用了辩证思维、历史思维、系统思想、战略思维、底线思维、创新思维等一系列科学方法。运用对立统一、相辅相成的辩证思维方法，通过解放思想、实事求是、把握矛盾，坚持把顶层设计和基层经验相统一、国家战略和地域特色相统一、整体方向和分类要求相统一，做好生态文明制度的一体多类建设。运用以史为鉴、知古鉴今的历史思维，通过认识生态文明制度建设规律、把握生态文明制度建设方向、提升生态文明制度建设能力，坚持从历史逻辑与现实需要相结合、历史逻辑与理论逻辑相结合，运用历史智慧、把握历史经验，以更好地开展生态文明制度建设。运用统筹兼顾、全面系统、综合施策的系统思维方法，通过全方位谋划、全地域统筹、全过程管控，坚持综合治理、系统治理、源头治理、过程治理、目标责任，做好整体性的制度建设。运用高瞻远瞩、统揽全局、把握方向的战略思维方法，通过准确判断、科学谋划、主动作为，坚持从整体上把握生态文明建设的发展趋势，坚持服务于建成美丽中国的现代化强国目标，形成了事关全局的生态文明制度创新，“生态文明制度创新是生态文明建设的战略保障”(14)黄茂兴、叶琪：《生态文明制度创新与美丽中国的福建实践》，《福建师范大学学报(哲学社会科学版)》2020年第3期，第24页。。运用坚守底线、防范风险、化危为机的底线思维方法，通过划定生态红线、基本农田保障线，强化生态问责高压线，坚持问题意识、风险意识、忧患意识，形成有效的禁止性和引导性制度要求。运用超越陈规、开拓进取的创新思维方式，通过求新求变、创新发展，创造性地建成了立足现实、内涵丰富、科学有效的生态文明制度体系。

在健全完善生态文明制度体系的过程中，中国共产党形成的鲜活的基本经验是新时代我国生态文明建设的宝贵财富、是推进生态文明建设进入新阶段、全面建设美丽的社会主义现代化国家的重要依据。

三、十八大以来中国共产党建设生态文明制度体系的原创性贡献

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央开创性地展开了生态文明制度建设，形成了逐渐完善的生态文明制度体系，从制度建设方面深刻回答了我们为什么要建设生态文明、建设什么样的生态文明、怎样建设生态文明等一系列重大理论问题和现实问题，为全面建设生态文明体系做出了一系列重要的原创性贡献。

(一)深刻回答了为什么要建设生态文明

加强生态文明制度体系建设是为了破除制约可持续发展的制度约束。由于发展方式、发展观念、体制机制等原因，长期以来我国资源环境问题非常突出，发展的可持续性受到限制。十八大以来，中国共产党深刻地认识到，“头痛医头脚痛医脚”式的应对治理无法从根本上破解经济社会发展与资源环境之间的深层次矛盾，只有全面建设生态文明体系、全面贯彻绿色发展理念，走人与自然和谐共生的新型现代化道路，才能真正实现经济社会的可持续发展，而生态文明制度体系建设是生态文明体系建设的题中之义和内在要求，是通过制度创新和制度改革建设生态文明的基本方式。因此，建立健全系统完备、合理有序、充满活力、行之有效的生态文明制度体系，是解决资源环境问题的根本手段。

加强生态文明制度体系建设是为了破除生产力发展的资源环境制度约束。我国生产力的进一步发展已经不能再走资源密集型、环境污染型的老路，必须要与时俱进地走高水平的清洁生产、绿色发展的新路。环境就是生产力，保护环境就是保护生产力，加强生态文明制度体系建设体现了中国共产党用制度创新来提高资源配置的综合效益，不断提升发展质量和持续性的发展思路。解放和发展生产力是社会发展文明进步的根本要求，为生产力的发展创造一切有利条件是中国共产党长期以来的历史自觉，创新发展生态文明制度体系是用制度来保护环境、保护生产力的基本手段，适应了在新的时代条件下解放和发展生产力的要求，适应了生产发展、生活富裕和生态良好的新型文明道路的新要求。

加强生态文明制度体系是为了保障人民对优美生态环境的需要做出的制度规定。随着生活水平的不断提高，人民对优美生态环境的需要日益凸显。为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴是中国共产党的初心使命，生态文明制度体系的建设体现了中国共产党用制度来保障人民群众的生态需要得到满足，切实做到生态惠民、生态利民的坚定决心。人的需要具有多样性，人的发展具有全面性，用生态文明制度体系来根本保障人民对优美生态环境的需要是进一步实现人的自由全面发展的基本前提和重要内容，也是在生态文明建设中实现人民至上的价值立场的重要表现。

(二)深刻回答了要建设什么样的生态文明

党的十八大以来，以习近平生态文明思想为根本遵循，中国共产党从物质经济体系、观念文化体系、安全保障体系、目标责任体系以及生态文明制度体系等多个方面实际性地回答了我们要建设什么样的生态文明这个重大问题。

生态文明制度体系的建设意味着我们所建设的生态文明是系统完备、科学有序、充满活力、行之有效的新形态文明。具体而言，生态文明是制度体系系统完备的新型文明，系统完备的制度体系是全面推进生态文明建设、生态文明深度融入经济社会发展的全程和各方面的重要表现，制度越是健全完善，制度的涉及面就越是广泛，生态文明的全面性就越是得到充分彰显。生态文明是制度体系科学有序的新型文明，科学有序的制度体系是适应生态文明本质规定和建设规律的基本要求，制度越是符合事实、体现规律，生态文明建设就越能够解决人与自然之间的深层次矛盾、回应人民群众对优美生态环境的现实需要、体现绿色发展的内在底蕴。

生态文明是制度体系充满活力的新型文明，充满活力的制度体系是生态文明充满生机的根本内容和突出表现，制度越是充满活力、不断创新，生态文明就越是得到高质量发展，人民群众就越能够享受到高品质的优美环境和美好生活。生态文明是制度体系行之有效的新型文明，行之有效的制度体系是有力提高环境治理效能、保障环境治理取得实效的根本依据，制度的执行力越强、作用发挥的越充分，生态文明建设就越稳定、持续、有效。生态文明制度体系是生态文明体系中的重要组成部分，生态文明制度建设的全面性、稳定性、科学性、规范性是生态文明建设能否保障有力、规范透明、公平公正的重要依据，也是标志生态文明建设水平和质量的重要方面。

我们要建设的生态文明是新时代中国特色社会主义的生态文明，社会主义是生态文明的根本性质。不同的制度形态和意识形态下形成的文明，具有不同的性质。新时代中国共产党通过把生态文明写入党代会报告、宪法、党章，从根本上确立了我国的生态文明与我国的国家性质和社会制度的一致性；通过制定基本制度确保了生态文明的基本性质；通过全面深化生态文明体制机制改革激发制度活力，从而建设了体现社会主义性质的生态文明制度体系，确保了我国生态文明的社会主义性质。制度的性质常常会通过功能表现出来，作为中国特色社会主义制度体系在生态文明领域中的具体体现和实际应用，生态文明制度体系的创新完善在保障人与自然和谐共生方面有效地发挥了社会主义制度的根本优势，是我国一系列根本制度、基本制度和重要制度的优越性的实际表现。另外，我们要建设的生态文明是高水平的生态文明，生态文明制度体系的建设不仅为生态文明建设提供了制度保障，还标志着我国生态文明迈入了新的阶段，达到了更高的建设水平，发挥了更好的社会效益。

(三)深刻回答了怎样建设生态文明

通过建设生态文明制度体系，从制度方面回答了怎样建设生态文明的重大问题，即把制度建设作为生态文明建设的主要内容和重点工作，通过建立健全完善的制度体系建设生态文明。生态文明制度体系是生态文明体系的重要方面，建设生态文明必须建立健全完善的生态文明制度体系。生态文明体系包含着以生态价值观念为准则的生态文化体系、以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系、以改善生态环境质量为核心的目标责任体系、以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系、以生态系统良性循环和环境风险有效防控为重点的生态安全体系等方面内容，全面建设生态文明体系需要从这五个方面着手，既分门别类、又整体有序地进行建设，每个方面都从不同的角度回答了如何建设生态文明。从制度方面建设生态文明是整体推进生态文明建设的具体路径和重要形式。

生态文明制度体系是生态文明体系的刚性保障和硬实力。不动真格就建设不了生态文明，换不来碧水蓝天，要动真格就必须建立健全和切实执行严格的制度体系。对无视法纪、我行我素的生态环境破坏者，必须依靠制度进行严格查处。建设生态文明必须依靠制度，我国生态文明制度是体现党和国家意志的社会规范，是生态文明真正可持续发展的可靠保障。建设生态文明制度体系必须不断完善刚性的制度体系，把制度硬实力和思想文化软实力相结合。中国共产党在加大对生态文明制度的阐释力度和宣传力度的过程中，已经让制度意识深入人心，并且凝聚起建设生态文明的强大社会合力。

十八大以来，中国共产党加快生态文明制度体系化建设，全面建设生态文明体系，为我国生态环境明显好转提供了制度红利，也为我国生态文明建设的进一步发展奠定了重要的制度基础。借鉴生态文明制度建设的创新经验，把握生态文明制度建设的原创性贡献，对我国建设更高水平的生态文明有着重要的意义。