基于“三治融合”的乡村协商治理模式研究

郭静蕊，孙强强

（1.中共湖北省委党校，湖北 武汉 430079；2.中共河南省委党校 党的建设教研部，河南 郑州 450000）

中国乡村的协商治理体系和协商治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。党的十九大提出“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，实现坚持自治为基础、法治为根本和德治为优先的“三治融合”目标。2022年中央一号文件提出“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。在此背景下，由基层党建引领和群众广泛参与的乡村协商组织就成为实现“三治融合”治理目标的有效载体。因此，对于乡村协商组织在复杂性、系统性、多样性兼具的“三治融合”治理体系中如何发挥有效的治理作用，提升乡村治理能力这一重大问题，还需要我们从理论和实践两方面进一步深化和拓展中作出回答。

一、文献综述与问题提出

学术界对中国乡村协商治理的研究主要有三个视角。

第一是把协商作为一种工具，探讨通过乡村协商治理以优化村民自治。乡村长期存在的精英主政模式带来了村民自治困境，协商治理可以作为村民自治转型的路径选择［1］；可以将现代协商治理理念和规则融入村民小组自治的制度设计与实践中，形成村民小组“民议、民办、民管”的协商格局，以实现村民小组的有效治理［2］。在乡村振兴背景下，村民多元利益冲突可通过协商治理来搭建利益整合平台，实现村民自治的转型［3］。

第二是探索乡村协商治理的创新模式，实现乡村善治。温岭“民主恳谈会”、杭州建德“协商选举”、余杭“村民小组代表制度”等实践，说明乡村协商治理有助于达成乡村利益均衡，对实现基层善治具有重大实践意义［4］。浙江小古城村“众人的事情众人商量”模式的有效运行，为国家治理现代化提供了“地方性方案”［5］。象山的“村民说事”通过参与主体多元化、功能系统化、意识形态嵌入化，可实现乡村协商民主的系统化再造［6］。此外，浙江临海“基层民主协商议事制度”、河南邓州“四议两公开”工作法、成都“村民议事会”等制度创新均探索了如何依托协商平台来调解基层纠纷，实现乡村善治。

第三是分析乡村协商治理的困境出路以提升乡村治理水平。人口流动背景下的乡村协商治理呈现协商主体虚置化、协商渠道堵塞化、协商会议形式化、协商成本高额化、协商监督短缺化，需要从发展经济、完善制度、加强法治、网络协商和参与文化等方面化解［7］；从党建引领、多元参与、规范保障、强化法治等入手，可以发挥协商治理在乡村振兴中的作用［8］。多元共治精神缺乏是乡村协商治理的最大困境，可以从运用信息技术手段、融合正式制度和非正式制度、增强基层社会自组织力量等方面来化解［9］。

以上对乡村协商治理的研究是理性客观的，既能看到协商治理在乡村善治中的关键作用、指出协商治理存在的问题，又能意识到协商治理经验的地方性和因地制宜，避免实践的盲目跟风。但已有研究也有可以提升的空间，比如目前乡村协商治理体系的研究更多局限于自治框架内，尚未在“三治融合”框架内进行突破研究；比如如何通过构建机制解决乡村协商的“泛协商化”困境；比如如何通过“三治融合”实现乡村协商的治理价值和民主价值的统一。

本文选取作为全国农村社区治理实验区之一的A省T市为研究对象，以其实施的“建立党建引领、多方参与、协商共治的农村社区治理机制”中的协商委员会“1+N+X”组织运行架构为基础，将乡村协商治理的运行置入自治、法治、德治“三治融合”的框架内探讨并回应以下问题：乡村协商治理平台如何通过机制建立来实现“三治融合”的乡村善治？如何确保乡村协商委员会破解“泛协商化”困境，降低协商平台运行负担？如何实现乡村协商委员会的治理价值和民主价值融合？同时总结T市协商委员会的运行经验、存在问题及在“三治融合”中的发展进路。

二、“三治融合”协商治理模式：A省T市协商委员会“1+N+X”组织运行的经验

A省T市开展的“党建引领、多方参与、协商共治”模式的载体是以“1+N+X”为组织运行架构的协商委员会。协商委员会在基层党建引领的基础上，通过“1+N+X”组织来吸纳更多的公民参与，共同开展乡村协商治理，初步实现了乡村治理的“三治融合”。

（一）协商委员会“1+N+X”组织概况：架构、机制及保障

1.协商委员会的架构：从“7+X”到“1+N+X”的自治民主化

村民自治是中国式民主道路的希望所在，村民自治中出现了宗族势力操控民主选举、混混恶霸管村、精英寡头治村等偏离乡村民主建设的不良现象，需要政府进行政策规范。政府主导推进的协商委员会在“三治融合”的乡村治理中实现自治的民主最大化，是其首要责任，是实现“三治融合”的基础。

T市协商委员会不断探索自治民主化的实现方式，经历了从“7+X”到“1+N+X”组织模式的转变。“7+X”模式中，“7”指协商委员会的7名成员，包括1名主任和6名成员，“X”指协商事务中的利益相关方。协商结束后，7名主体协商委员继续保留，作为利益相关方的“X”自动解散。通过实行“7+X”模式，T市协商治理平台初步构建，将村民的矛盾纠纷和乡村公共事务纳入协商委员会的协商中，取得了一定的治理效果，但也出现了“泛协商化”的困境，即村民事无巨细均找协商委员进行调解，导致协商效果不佳，降低了村民对协商委员会的认同感。为此，T市探索出“1+N+X”组织模式：“1”是村书记；“N”是除村书记以外的村“两委”成员、村务监督委员会成员、“两代表一委员”、村代表、专业人士等7类人员，根据协商事项，选择性选取参加人员；“X”是利益相关方。每开展一次协商，组建一个协商委员会，每一次协商结束后，协商委员会自动解散。该模式有效规避了“7+X”组织的缺陷：一方面扩大了协商参与人数，N不限于7人，更注重具有协商知识的专业人士参与，通过协商引导村民形成较高的协商意识；另一方面协商委员会随时解散，分解了基层工作人员的工作压力，提高了其协商专注度和责任心。

T市协商委员会由“7+X”向“1+N+X”的转变，体现的不仅是协商委员会人数的变化，更重要的是自治理念的转变，实现了村民自治的权威引导向村民自治的民主引导转变，增强了基层协商自治的合法性，提升了基层协商自治的民主性，激发了利益相关村民的参与，平衡了协商委员会内部均势，为实现“三治融合”的乡村治理打下了基础。

2.协商委员会的机制：“11355”协商共治机制的法治标准化

法治是实现“三治融合”乡村治理的内核，乡村治理法治化是保证乡村稳定和基层发展的关键。在乡村协商委员会运行机制的建设中，要进行法治标准化建设，用标准化的机制规范协商委员会运行，用标准化的制度约束村民的不良行为。

T市建立了协商委员会“11355”工作机制，即一个主体、一套目录、三个层级、五个步骤和五个清单，实施标准化的协商治理模式。“一个主体”即组建村级层面协商委员会并制定制度章程和议事流程。“一套目录”即以村为单位，建立村协商共治目录库，内容设立围绕乡村振兴战略，分产业兴旺类、生态宜居类、乡风文明类、社区治理类、生活服务类等。“三个层级”中，构建了乡镇、乡村和自然村（村民小组）“三级协商机制”。“五个步骤和五个清单”是指：在村党组织领导下，党群理事会成员或志愿者收集协商内容，并提炼公共事务协商治理议题清单，形成“协商议题采集单”；由村党组织牵头，召开村协商委员会会议，对采集到的公共事务协商治理议题清单进行讨论，交给不同的主体组织实施，形成“协商议题交办单”；根据协商治理内容，分级、分类由村、自然村组织实施，可通过购买服务，交由第三方及社会组织实施，形成“协商议题办理情况单”；由村协商委员会对上报的协商治理议题落实情况进行审议和评估，形成“协商议题办理结果公示单”，接受村民监督；通过微信公众号等平台，将协商治理结果提交全体村民或村民代表评议，形成“协商议题办理结果评议单”。

通过“11355”协商共治的标准化建设，T市协商委员会的运行有了规范性机制。一方面加强了协商主体责任建设，强化了协商委员会的工作职责，创新了双向协商制度，激发了自然村村民参与协商的热情；另一方面解决了协商委员会工作“泛协商化”困境，通过协商议题采集单的方式将被动协商转变为主动协商，并通过交办单、情况单、公示单和评议单等规范协商过程，实现了协商委员会运行的标准化。

3.协商委员会的保障：村规民约形塑的德治内生化

德治在“三治融合”的乡村治理中处于优先地位。德治可以保障乡村自治的稳固和法治，是基于乡村内生的非正式制度，其载体是村规民约，可以使风俗传统转化为礼法规范，实现对村民的道德教化，延续乡村的道德认同，规范乡村运行的秩序。在T市协商委员会运行中，村规民约的修订和实施形塑了乡村德治风貌，为协商委员会工作的开展提供了德治保障。

A省T市为确保协商委员会运行基础的稳固，提升村民参与协商的积极性和规范性，开展了村规民约的修订和实施工作。一是规范村规民约修订程序，保证修订由民做主。以前的村规民约已不适应“三治融合”乡村治理的要求，表现为：公民参与不够，知晓度和认同度不高；内容针对性和操作性不强；村规民约不补充不完善不更新；部分规约违反法律，损害群众权益。通过协商委员会的参与来实现村规民约修订的协商化，村规民约的修订真正做到了由民做主。二是规范村规民约制定的内容，做到基础内容和关键内容的统一。修订的重点围绕天价彩礼、薄养厚葬、攀比炫富、铺张浪费等治理难点，提出具体的抵制和约束规定。通过规范村规民约修订的内容范围，奖励性措施和惩戒性措施在村规民约文本中均得到体现，激发了村民参与的热情。三是严格规范村规民约修订的程序，加强村规民约工作落实情况的督促检查，将其纳入村“两委”目标责任考核内容，防止流于形式。村务监督委员会加强对村规民约、居民公约遵守情况的监督，村“两委”成员、人民调解员、村妇联执委和德高望重、办事公道的群众代表共同参与监督，充分发挥村民议事会、道德评议会、红白理事会等群众组织的作用，强化村规民约的遵守和落实。

修订后的村规民约逐渐成为村民道德规范的标准和约束，知晓度和认同度得到大幅提升，为协商委员会的运行提供了德治保障。依托于村规民约的道德治理，村民在遇到利益纠纷时的第一选择是将纠纷纳入协商委员会的协商范畴，而不是通过法律手段诉讼，强化了乡村道德共同体，增强了乡村归属感。

（二）协商委员会“1+N+X”组织的运行：案例分析与问题呈现

T市遵循“三治融合”的治理目标，将协商委员会“1+N+X”组织运行模式在全市174个村进行推广后，每个村（社区）协商事项均在6件以上，全市累计协商事项1138件。本文选取Z镇X社区的协商治理实践为例，通过案例展现协商委员会“1+N+X”的运行过程，总结经验并分析其存在的不足，以更好实现“三治融合”乡村治理的目标。

Z镇X社区集体土地收回问题的五次协商案例：

Z镇X社区地处T市南部，人口5365人，由街北、街道、浮山三个自然村在2007年12月合并而成。X社区有占地13亩的浮山窑厂，合村并组前，窑厂归原浮山村集体所有，此后所有权归X社区。后窑厂被废弃，8户居民便整修窑厂的7亩土地种庄稼。在集体经济股份权能改革后，X社区成立了集体经济股份合作社理事会，发展集体经济。理事长W争取到60万元的光伏发电项目，需要几亩土地，而社区无地可用。2017年5月，理事会成员M向社区“两委”反映窑厂长期被非法侵占的问题，部分民众意识到政府要索回窑厂也开始故意占地，光伏项目遇到土地征收难题。为此，X社区村委根据T政〔2018〕62号文件提出议题，经村党支部审定，交协商委员会协商确定议题。议题目标是妥善处理矛盾，为集体经济发展提供项目场地。

本次协商委员会的7个主体成员由社区居民投票选出，利益相关方包括8户居民和全体股民，股民代表由全体股民选出，参与协商的共有15人，共开展五次协商。

第一次协商由镇党委和协商委员会沟通，目标是厘清协商思路。部分委员有畏难情绪，镇党委书记拍板：“无论遇到多大阻力都要解决，村干部就是要不畏艰难，维护集体利益，如果我们再怕得罪人，那社区事情还有谁来做？一定要把荒废的窑厂土地收回，让资源变资金，让资金变股金。”并将此工作交由集体经济股份合作社党支部牵头，协商委员会和村集体经济股份合作社理事会参与。第二次协商是协商委员会内部沟通，目的是了解纠纷，工作分工。与会人员走访三个生产队，了解窑厂土地被8户居民户侵占的具体状况。第三次协商在协商委员会与股民代表之间开展，目的是获取股民支持。协商会上，委员会通报窑厂集体土地被占有现状，介绍光伏发电项目，全体股民同意收回集体用地。第四次协商是协商委员会同8个种植户、集体经济股份合作社支委、合作社理事会共同开展。会上W书记要求清除窑厂土地上的附属物，遭8户村民抵制并拒绝交地，即使书记拿出土地证明，8户村民依然拒绝交地，说“我们已经种很多年，就是我们的，你这书记管这么多干什么？”，从而导致协商失败。第五次协商采取各个击破的策略，由W书记会同协商委员会分批对农户做工作，持续多轮。W书记、理事会成员X和L做张某等4户工作，协商委员会成员L、W、C做王某等4户工作，先易后难，动之以情、晓之以理，说明收回土地的目的，商议赔偿问题，最终达成共识。2018年7月协商完成，利益多方签订协议，光伏项目得以成功落地。

Z镇X社区协商委员会经过一年，开展五轮协商才将村集体土地收回，这个过程说明涉及乡村公共利益和私人利益冲突时协商的艰难性，也凸显T市在乡村协商治理中既重视治理结果，也重视协商过程的规范性和民主性。协商委员会在“三治融合”的乡村治理方面做出了努力。第一，在自治层面，实现了从被动协商到主动协商的转变，委员可以主动发现协商议题，进行调查研究了解议题矛盾，将民众纠纷纳入协商范畴。第二，在法治层面，实现了行政强制到依规协商的转变，协商委员会按照“11355”协商机制的标准，不断深入协商，交换意见，始终将议题纠纷限定在协商的范围内，没有走向诉讼。第三，在德治层面，协商委员会没有在面临村民争先占地时粗暴地使用行政权力，而是通过协商的方式，培育村民的协商意识，提升村民的协商能力，以求得问题的解决。但也要清醒地看到，在该案例中协商委员会的运行与“三治融合”的乡村善治还有一定距离，主要表现为：一是自治的民主性有待提升。在该协商案例中，协商不顺利的原因就是协商初始阶段有些协商委员会成员试图使用行政权力，忽略了协商的民主过程。二是法治的权威性有待规范。该案例能够达成协商一致，关键在于第五轮协商中，协商委员会通过找熟人、用情感说服的方式达成了利益平衡。三是德治的有效性有待完善。在该案例中村规民约的作用发挥不够，新乡贤参与力度不够，同时村民在协商中道德自觉能力较差，比如靠近窑厂的其他村民也要效仿占地行为，德治助推协商委员会有效运行的保障功能有待完善。

通过Z镇X社区的协商案例，可看出T市乡村协商委员会的运行始终以实现“三治融合”的乡村治理为目标。在自治方面，协商委员会可以根据议题的重要性和规范性主动开展协商，在协商委员会成员的选择上，采用民主选举的方式确定。在法治层面，协商委员会遵守协商标准化程序要求，使用情感式柔性治理的方式提升协商效果。在德治层面，协商委员会通过协商实践不断提升村民的道德意识，使其具备一定的协商精神，更具有公共精神。但协商委员会运行也存在以下问题：第一，协商的治理价值高于民主价值。T市协商委员会在试验阶段，以追求高质量的治理效果为目标，把协商作为一种治理工具。同时协商委员会的协商能力很大程度上依赖于书记等“一把手”的拍板，为快速实现治理目标，往往会出现协商中的命令式表态等。第二，协商的情感型策略高于技术型策略。在T市的协商委员会运行中，情感型策略高于技术型策略，协商中过度使用情感型策略，会消解正式的协商规则，可能会出现利益交换等行为；同时情感型策略持久性不强，以完成协商任务、实现基层稳定为目标，无法形成解决问题的长效机制；另外，情感型协商依赖于协商委员会的个人特质，无法应对现代网络技术的挑战。第三，协商的系统性尚未完全构建。我国基层协商民主逐步实现了实践转向和经验转向，即由重视理论阐述转向协商实践，由重视探索实践转向经验扩散；同时，基层协商民主依然面临两个转向的困难——制度转向和系统转向，即实现由理想设计到制度建构，由小规模协商到大规模系统协商。T市协商委员会根据“三治融合”的治理目标制定了规范的协商设计，但在实施的过程中，往往出现为实现治理目标而忽视协商规范的情况；同时，T市的协商治理是一种任务型的小规模协商，以解决基层利益纠纷为主要功能，尚未实现制定乡村以及镇域政策的协商转向。

三、实现“三治融合”乡村协商治理的思考及进路

针对T市协商委员会运行中呈现的问题，提出我国乡村实现“三治融合”乡村协商治理的一些思考，主要有以下三点。

（一）以基层民主促进协商治理，而非仅追求治理效率

当下我国乡村开展的协商治理试验，过多关注协商的治理价值，追求治理效率，忽视对民众的民主性培育，这导致诸如协商委员会等协商平台在开展协商过程中遭遇民众不理解、不配合的情况。因此，乡村协商治理在发展中需要平衡治理价值和民主价值的关系。在治理试验阶段，要抓住民众民主性不足的问题进行培育，重点开展党建民主引领，发挥基层党组织的堡垒作用，不断加强社会主义核心价值观的实践活动；定期针对干部和民众开展协商民主培训，使其懂得协商是什么，为什么协商，怎么协商。以治理培育民主，以民主促进治理，只有培育民众的民主性，才能使治理试验的地方性经验向更大范围推广。

（二）以互联网技术优化协商过程，而非仅依赖于情感型说服

为实现自治、法治和德治的“三治融合”式治理，建立一整套基于民主型自治、规范型法治和内生型德治的协商机制，可引入互联网技术进行优化。首先，基层政府需要创新思维，引入互联网协商平台，树立乡村精准协商理念。互联网发展较快的乡村可尝试建立互联网协商平台，形成“村‘两委’（协商委员会）—村民”的点对点关系，村“两委”通过定期收集村民在协商平台输入的协商需求，并进行整理分类，交由协商委员会进行协商议题确定，确保能精准回应村民的协商需求，快速筛选协商议题，解决“泛协商化”难题。其次，整合网络协商资源，优化乡村协商治理内容。可以通过互联网聚合协商治理的研究者、市场主体及政府人员共同参与，增强协商委员会的专业性和技术性，摆脱对情感式说服的依赖。最后，依托互联网协商平台，拓展协商治理空间。一方面可以将基层诸多社会组织整合到协商平台中，进行空间整合，实现一键协商，一键回应；另一方面可以扩大协商参与人员范围，引入互联网的匿名发言、评价制度，以加强民众对协商过程的监督。

（三）以协商系统化构建为目标，而非追求治理创新政绩

目前治理试验中，基层政府为追求治理效果和迎接治理评估，不得不在基层治理创新的“锦标赛体制”中，制定大量政策文本、意见，以及创立诸多系统化的协商机制平台等。但是在协商平台运行中，经常出现非系统化运行，比如在“三治融合”的协商治理中，呈现出重视法治子系统运行、忽视德治子系统运行、自治子系统形式化运行的现象，之所以如此，是因为运用法治手段可以快速达成治理效果，更容易应对治理评估，以实现基层政府追求治理创新的绩效。目前我国基层协商的主要模式是小规模协商，致力于纠纷调解的社会治理，协商的系统化构建是未来协商治理发展的目标，旨在通过突破小规模的调节纠纷式协商转向大规模的制定公共政策式的协商，所以目前更需要从自治、法治和德治三方面进行融合建设，这样才能为今后实现大规模的制定公共政策式的协商打下基础。

结语

总体上说，A省T市的协商委员会“1+N+X”组织运行模式在实现“三治融合”的协商治理过程中进行了尝试性试验，是基层创新治理的新突破。它通过扩大协商委员会参与人数以实现自治民主化，通过制定“11355”协商机制以实现法治标准化，通过村规民约的修订以实现德治的内生化，从政策文本看，已经具备“三治融合”协商治理的基本要素。但在具体案例实践中，非融合性协商过程不时呈现，自治的权威性、法治的情感性和德治的虚置性共同导致协商委员会在协商过程中遇到困境，因而需要通过转变协商价值、协商工具和协商目标，用价值平衡、工具理性和系统再造［10］来实现乡村“三治融合”的协商治理。当然，本文也存在一些值得讨论的地方：一方面受制于文章篇幅，仅对一个案例进行分析，缺乏多案例的比较；另一方面关于文末提出的协商系统化再造，仅是提出了构想，没有对其进行深入探讨。另外，对于A省T市协商委员会的运行还有待于继续观察，并结合其他地区的治理试验进行对比分析，唯此才能总结出更好的经验。