基于政府投资的双主体工程项目建设管理探究

朱 军（上海建科工程咨询有限公司， 上海 200032）

1 政府投资的双主体项目特点及管理难点

在政府投资的双主体项目中，对于建设单位来自两个不同机构、建设资金分别来自政府财力、建筑区块功能和权属不同且结构上相互联结的双主体项目，往往要求其作为一个项目立项审批和建设，建成后能分开办理产权。这类项目情况比较特殊，相关实践案例和研究较少，会给项目管理工作带来一定难度。一个项目的立项审批，意味着项目全过程管理均应按照一个项目操作，而双主体工程项目则意味着有两个建设单位、两个出资主体和两个产权人，由此而产生了诸如行政审批中如何体现两个建设主体以实现最终两个产权人的目的、招标采购中对采购方式如何确定及合同如何签订、资金管理中两个建设主体如何分摊工程费用及资金如何使用、过程管理中两个建设主体及其他参建方如何协同高效推进等重难点问题。解决这些难题，是双主体项目得以顺利推进的关键所在。

2 项目管理总体策略

针对这类双主体项目的建设管理，可采用“双方协定，一方托管，分摊明确，共谋建设”的管理策略。具体来说，为了便于项目管理，可经建设单位双方协商确认，由一方建设单位委托另一方建设单位代为管理，双方签订委托项目管理协议，明确管理范围和权限；在工程费用上，建设单位双方根据概算批复各自资金部分，按一定原则对工程建安费、建设工程其他费及备用金等分摊划分，并达成协议；在组织建设上，建设单位双方统一采购招标代理、代建管理、财务监理、设计院、施工总包及工程监理等所需单位，共同参与双主体项目建设等，第三方服务单位具体工作要同时满足建设单位双方使用需求和项目建设要求。

3 重难点问题的解决措施

3.1 行政审批管理措施

要实现一个立项项目体现两个建设主体并分开办理产权证的目的，重点在于项目前期做好项目行政配套许可管理。对政府投资项目实行审批制，前期审批分为立项许可、规划许可及施工许可三个阶段。

3.1.1 立项许可阶段

按一个项目进行申报，取得一个项目立项编号。为体现两个建设主体，在项目建议书和工程可行性报告编制中应分别写明；发改委在正式立项批文中相应明确建设主体名称、建设内容的权属以及各自部分的投资资金等。根据规划许可办理的要求，为后续实现产权证分开办理，立项批文中建设主体应全部为项目法人，若项目建议书批复出现表述不一致（如批文中一个表述为项目法人，而另一个表述为建设主体）的，应在工程可行性研究报告批复中调整写明为项目法人。

3.1.2 规划许可阶段

项目立项后进入规划许可环节，需先后办理规划用地审批、规划设计审批及工程规划许可。在规划申报系统平台，项目信息应按立项批复中的一个工程名称、一个项目编号和两个项目法人分别填写。以规划设计方案审批在线申报为例，申报主体将一方项目法人信息录入后，可通过添加建设主体的方式同时录入另一方项目法人信息。具体实践可参照上海市建设工程设计方案审批系统。此外，在信息备注一栏中，对功能块权属进行表述，特别是有些市、区规划申报系统建设单位一栏中不能增添建设主体时，信息备注显得尤为重要。同样，进行建设用地规划许可和建设工程规划许可的申报办理时，分别填写两个项目法人并进行信息备注。这样，双主体项目的规划相关批文就体现了两个项目法人，为后续产权证的分开办理提供了前提条件。

3.1.3 施工许可阶段

在施工许可阶段，施工图在线审图和《建筑工程施工许可证》在线申报一般通过住建委官网工程建设项目审批管理系统平台完成。具体操作上，首先需要由一方建设主体作为项目的申报方，通过一证通登录申报。以目前的上海市工程建设项目审批管理系统为例，项目信息建设单位一栏，系统将默认一证通所属机构法人为建设单位，不可更改也不能进行新增建设单位。这样就产生了施工图设计审查合格书和施工许可证上“建设单位”一栏中只有一个建设主体信息的情况。为使立项、规划及施工许可相关批复文件信息保持一致，这里需要对项目进行信息备注，说明项目功能块权属项目法人，最后生成的证照体现相应信息。另外，在施工图设计审查项目信息填报时，应将不同权属的功能块平面分别列为子项填报。这是办理《建设工程规划许可证》时填写项目信息表的依据，也为后续清晰划定各自产权范围做好了铺垫。

在行政审批这一环节中，根据“双方协定，一方托管”的策略，一方建设主体可委托另一方建设主体全权代理管理建设；受托方作为项目申报主体，完成项目全过程相关申报工作。在具体管理中，建设单位也可以委托代建管理单位来组织完成相关工作。

3.2 采购与合约管理措施

双主体项目作为一个立项项目，应统一采购勘察、设计、工程监理和施工总包等单位。采购工作在具体实施上涉及以下几个方面。

（1）招标主体的确定。双主体项目中，建设单位双方作为联合招采主体，进行各项采购工作。有些招采项，如勘察、设计、施工和工程监理单位等，需要在住建委招标办平台进行采购，涉及到使用企业一证通在住建委平台上操作，同样只能选择一个建设主体作为招标人在线操作，而不能新增建设主体。这种情况下，可以在招标文件中做相应说明。对于已含在施工总承包合同范围内的暂估类工程，根据双方约定确定招标主体，如总承包单位参与联合招采，则相应增加招标主体。

（2）招标对象的确定。按一个项目立项，则整个项目应统一采购项目所需服务单位，包括勘察、设计、专项咨询评估、检测监测、招标代理、代建管理、财务监理、工程监理、总包及专项分包单位等，招标对象应同时满足两个不同权属不同功能区块建设的共性和特殊性需要。如涉及到需政府采购的招标对象，由建设主体双方向市财政局申请，将两个主体采购的同一对象进行打包采购，避免为同一项目采购两家提供同样的设备或材料供应商。

（3）招标方式的确定。不同类型的项目因概算金额不同，所对应的采购方式也不同。《必须招标的工程项目规定》（中华人民共和国国家发展和改革委员会令第16号）第五条规定：“勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购达到下列标准之一的，必须招标：（一）施工单项合同估算价在400万元人民币以上；（二）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在200万元人民币以上；（三）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上。”在满足国家及地方招标投标法律规范的情况下，两个建设主体之间可结合各自机构主管部门和机构内部相关招采制度要求，对项目自行采购部分的招采方式进行进一步明确。有建设单位内部采购制度规定：施工单项合同预算资金在100万元人民币以上；重要设备、材料等货物的采购单项合同预算资金在50万元人民币以上；勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在20万元人民币以上的，均须经过 “三重一大”审议并公开招标。这种情况下，双主体项目招标主体各方需约定，采购方式满足各自机构采购制度要求，项目采购按此制度执行。

（4）招标文件的审核确定。招标文件编制完成后，要进行相应的流转审核。除第三方咨询服务单位参与审核外，原则上作为招标主体的建设单位双方应分别对招标对象的资质、招标服务范围、技术规格书及招标控制价等内容进行复核确认，保证满足各自需求。同样，对于施工总承包合同约定总承包单位参与联合招采项，总承包单位应参与相关审核确认。对于一方建设主体已授权另一方建设主体代为建设管理的，受委托方可根据约定自行完成审核并报备委托方。

（5）合同审核和签订的确定。在合同协商签订过程中，招采主体单位与确定的招采服务对象，应对合同文件条款逐一确定。招采主体出现几种不同的情况，一是建设单位直接参与合同签订。作为招采主体单位，建设单位双方共同作为合同甲方与采购服务对象签订合同。二是代建单位也参与合同签订。对于实行代建制的财政资金项目，根据当地代建管理办法确定代建单位作为代甲方参与合同签订，如根据《上海市市级建设财力项目代理建设管理办法》（沪发改规范［2020］21号）规定，代建单位介入项目后，在代建方设置项目专用账户用于合同费用支出。这就意味着代建单位需要参与合同签订。三是总承包单位作为合同甲方参与合同签订。对于已列入总承包合同中的暂估类专业分包，招采主体单位不管是建设单位还是总承包单位，或者是建设单位和总承包单位的联合体，由于建设单位已与总承包单位签订了总承包合同关系，其分包合同建设单位不再参与，而由总承包单位作为合同甲方与分包单位直接签订。

3.3 资金分摊和使用管理措施

双主体项目建设资金如何分摊，决定着工程各类费用如何分配和支付；不同来源的资金如何申请和使用，决定着项目能否顺利推进。

（1）项目资金分摊协定。项目取得立项批复后，多项招标采购工作需要开展，这就涉及到合同费用支付分摊问题。建设主体双方应及时确定项目共有部分资金分摊原则和各自承担工程费用。基于概算批复金额，依据现有国家、地方法律法规以及主管部门相关规定，两家建设单位可在第三方财务监理单位的协助下，本着“客观、公正、兼顾、合规”的原则进行协商确定。在对工程建安费、建设工程其他费和备用费进行分摊时，针对不同类型，分摊依据也有所不同。对于工程建安费部分，按概算批复比例分摊，最终按实按分摊原则结算。如桩基费可按照建筑面积正投影范围，公共投影区的按建筑面积比例分摊，非公共区的按各自所占面积承担；基坑围护措施费按占地面积比例分摊；底板、梁、柱费按具体工程量建安费分摊，如需要特别加厚，所增加费用由有此需求的建设一方承担。对于建设工程其他费用，根据取费标准按投资或面积比例进行分摊，或按照各自区域范围按实结算。如建设管理费、勘察设计费和监理费，一般按照建安费比例分摊；地下空间防汛论证专项报告编制费，按双方所占地下建筑面积分摊；一方建设主体特有的工程部分（如幕墙、放射室）所涉及相关评估编制费用由该方自行承担，另一方建设主体不参与分摊；“三通一平”、建设场地及施工影响范围内的管线搬迁和保护费，按照各自建筑面积的比例分摊。对于预备费部分，基于批复金额，根据实际发生事项与上述相似原则分摊。

（2）资金申请与使用。双主体项目的资金来源不同，相应申请渠道和支付方式会有所不同。均来自政府投资的双主体项目，如一方来自市建设财力资金，另一方来自专项建设资金，申请渠道和支付方式同样也是不同的。

资金计划申请方面，建设单位双方根据各自项目功能块的建设进度，分别编制资金年度预算计划，并分别向发改委申报，经审批后确定双方年度项目资金额度。工程费用请款支付方面，根据项目进度、合同支付节点和费用分摊比例，建设单位双方分别向财政局请款，经财政局审批后，相应资金分别拨付到建设单位双方的账户，而后分别按照参建单位的请款额分别进行支付。对于实行代建制的项目，设立代建项目专用账户后，资金转拨到该账户，由代建专用账户再进行分别支付。在政府投资的项目中，代建、财务监理和施工监理单位的服务费一般由市财政局分别直接拨付到该单位账户。在资金使用过程中，财务专员应根据收支情况分别做账核算。在项目竣工结算和决算环节，工程费用同样各自分开统计，并结合实际发生费用进行比例分摊，最终确定各自部分的资金使用情况。

综上，重点从行政审批管理、合约采购管理、资金分摊和使用管理方面，回答了“行政批文如何体现项目双主体并达到实现最终两个产权人的目的”“双主体项目如何进行招标采购和合同签订”以及“双主体项目如何进行资金分摊、资金申请和使用”等问题。另外，考虑到双主体项目管理上的复杂性，为保障项目高效协调推进，按照“双方协定，一方托管，分摊明确，共谋建设”的总体管理策略，还需要落实以下几个方面的工作：功能设计方面，应周全考虑建设主体双方的使用需求；行政审批方面，做全双主体项目涉及的各项行政部门的征询和审查工作；招标采购方面，界面清晰、不重叠、不漏项，程序合法合规；投资控制方面，严控采购价、设计变更费和经济签证费，确保双方建设资金不超概算，总体不超概算；资金使用方面，合理安排使用资金，资金申请和支付及时不超付；现场施工方面，抓好工程进度、质量和安全管理，满足建设标准；竣工验收方面，双主体项目同步进行综合竣工验收，验收合格后分别交付建设单位；信息档案方面，相关信息及时互通，按建设主体不同要求做好档案归档交付等。

政府投资的双主体项目建设管理卓有成效，除建设单位双方协作外，还需要政府相关主管部门的有力支持和督导，以及诸如代建管理、财务监理、工程监理、招标代理、设计院、总承包和分包单位等参建单位的共同配合。一个优质工程的落成，历来都是所有参与人员齐心协力共谋建设的结果。