“双减”政策执行失真的规避

马香莲 孟 令

(宝鸡文理学院，陕西 宝鸡 721013)

习近平总书记在2018年全国教育大会指出：目前我国教育最突出的问题是中小学生太苦太累，办学中的一些做法太短视、太功利。教育功利化背离了教育本质，“架空了全面发展，异化了教育过程，催生了超负荷教育，引发了教育焦虑”[1]，使学生课业负担不断加重、身体和心理负担与日俱增，身心健康难以保障，长此以往，势必会造成“全面发展”育人目标的落空，给教育发展带来惨痛的代价。为了更好地落实立德树人根本任务，营造良好教育生态，切实提升学校育人水平，使学生德智体美劳全面发展、健康成长，减轻中小学生过重的课业负担刻不容缓。2021年7月，《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》即“双减”政策正式落地。任何一项政策颁发、实施再到预期目标实现都有一个极其复杂的过程，正如美国学者艾利森所说：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”[2]政策有效执行对政策目标实现有着举足轻重的作用。因此，十分有必要对造成“双减”政策执行失真的潜在风险进行分析，未雨绸缪，在政策执行过程中有针对性地进行规避，促使“双减”政策有效执行、政策目标有效实现。

一、改革开放以来我国教育减负政策的历史演进

20世纪80年代，改革开放政策的实施使得我国教育事业快速发展，同时课业负担过重问题也浮出水面。高考制度的恢复使学校片面追求升学率，重点班、重点校的设立使学生和家长们都在通过各种手段努力争取优质教育资源，智育成为学校教育和家庭教育的重心，学生的课业负担与升学压力与日俱增。1988年国家教委颁布《关于减轻小学生课业负担过重问题的若干规定》，主要是以缓解升学压力为目标，强调不得随意增减课程设置和教学时数，不得占用课余时间或节假日给学生集体补课，减轻学生的升学负担。

20世纪90年代，为在全国范围内基本普及九年义务教育，推进素质教育，1993年《中国教育改革和发展纲要》指出：“中小学要由应试教育转向提高国民素质的轨道”“切实采取措施减轻学生课业负担”。1999年《关于深化教育改革全面推进素质教育的决议》提到：“减轻中小学生课业负担已成为推行素质教育中刻不容缓的问题”，“要健全减轻学生课业负担的监督检查机制”，加强对减负成效的监督。

21世纪以来，与减负相关的教育政策主要以基础教育课程改革为依托，通过全方位综合治理减轻学生负担。2001年《基础教育课程改革纲要》提出，要改变科目过多、死记硬背等现状；2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出，要建立中小学生课业负担检测与报告制度。针对学校课业负担逐渐向课外负担转移的现象，减负政策也随之从课内延伸到课外。2013年《小学生减负十条规定》对作业、补课等提出了具体要求；2018年《中小学生减负措施的通知》从政府、学校、家长、校外培训机构等层面进行要求，旨在调动社会各方共同努力，切实减轻学生负担。

纵观七十多年来教育减负政策的变化，我们不难发现：在不同历史时期，教育减负的具体要求和减负政策致力于解决的教育问题虽有所不同，但党和政府持之以恒的决心和努力从未改变，教育减负政策所取得的阶段性成效也不容否认。进入新时代，面临复杂多变的国际局势以及实现中华民族的伟大复兴梦，社会发展急需大批复合型、创新型的高级人才，而实际上的人才培养模式、评价标准与方式却不尽如人意，高考改革和教育公平问题受到空前关注。教育发展不均衡、不充分以及民众对优质教育资源的迫切追求，引发了过度的教育焦虑和教育内卷，使中小学生的课业负担和课外负担越来越重，这与国家以立德树人为根本任务、以发展学生核心素养为本的基本教育精神相违背。因此，2021年7月24日，中共中央、国务院颁布《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》。此项政策坚持以学生发展为本，着眼于全体学生的全面健康发展，旨在通过提高教育教学质量、课后服务和作业管理水平等，强化学校教育主阵地作用，健全学校教育质量服务体系，营造教育良好生态，提升人民群众的教育满意度。

二、“双减”政策执行失真的潜在风险

关于教育政策执行失真，学者们有不同理解。孙绵涛认为，教育政策执行失真是指在执行过程中，没有按照教育政策目标执行而出现的偏离教育政策目标、影响教育政策目标实现的现象。[3]袁振国认为，教育政策失真是指“在执行过程中，执行活动及结果偏离政策目标的不良现象。”[4]因此教育政策执行失真可理解为：在执行过程中，执行主体或客体受各种因素影响，采取与政策内容不符的行为，导致政策目标不能圆满实现、政策无法有效执行的现象。若要避免“双减”政策执行失真，就必须找出可能导致其执行失真的潜在风险，对其深入分析并克服不利影响，进而促进“双减”政策的有效执行。

1.对政策本身有限理性的审视

(1)“双减”政策能否有效落地的可操作性有待具体考量。“双减”政策是国家对全国义务教育阶段学生减负的统一要求，政策本身具有坚实的理论基础，符合广大人民群众的利益。然而，我国教育发展不均衡、不充分的现实，导致不同区域、不同地区的校际差异很大，这决定了“双减”政策不能被照搬照抄或“一刀切”式执行，政策执行主体要在不改变政策目标的情况下，充分发挥主观能动性和灵活性，主动寻求政策执行的可行性方案。另外，虽然政策目标的清晰具体程度与政策能否有效执行密切相关，但表面上看起来详细具体的政策规定，执行起来也有可能会出现笼统模糊、缺乏精准落实的可操作性，需要执行主体带着对政策的高度认同感和责任感去执行。如政策对作业时长做了精准量化，“三至六年级书面作业平均完成时间不超过60 min，初中书面作业平均完成时间不超过90 min。”[5]政策中规定的是完成各科作业的总时长，但是学生的身心发展水平、知识基础和认知水平存在个体差异，面对同样的作业量，完成作业需要的时间不同，各科教师若要保证作业精准符合政策中的时长要求，有效执行时会有很多困难。

(2)“双减”政策能否有效落地与教师的赋能增效程度关系密切。为强化学校教育的主阵地作用，“双减”政策从课后服务水平、课堂教学质量等方面对义务教育阶段的学校和教师提出了新要求。政策提到“课后服务一般由本校教师承担，也可聘请退休教师、具备资质的社会专业人员或志愿者。”[5]政策虽允许聘请退休教师、具备资质的社会专业人员或志愿者提供课后延时服务，但这在管理落实上会有很多困难，延时服务的任务和责任依旧落在了学校教师身上。学校教师承担课后延时服务意味着其校内工作量增加，工作时间延长，备课、教研、学习、批改作业甚至休息的时间被挤占，这对本就负担重、压力大的教师来说无疑是雪上加霜，同时也对教师自身不断提高工作效率、把握好工作与生活的平衡关系提出了挑战。另外，“双减”并不是减教学质量和教学要求，反而要求更高了。没有了题海和补课的训练，教师要用更加灵活的教学设计来提升教学水平，不断精进自身专业本领，确保课堂高效教学。如何通过赋能增效将教师从繁重的工作任务中解脱出来，使教师以良好的精神风貌、积极的工作态度迎接政策指引下的高质量教育工作，与“双减”政策能否有效落地密切相关。

2.对“双减”政策支持性执行环境的审视

(1)民众对美好教育的无限追求与优质教育资源有限之间的矛盾。“双减”政策是国家范围内的统一要求，不同区域的各级各类学校都要认真贯彻落实该政策。在优质教育资源有限的情况下，尤其是各方面处于弱势地位的农村学校，在硬件设施、师资水平等执行条件和资源上缺乏保障，难以满足广大人民群众对美好教育的无限需求。政策提到，课后服务可以“开展丰富多彩的科普、文体、艺术、劳动、阅读、兴趣小组及社团活动”[5]，而农村薄弱学校的功能室、操场等硬件设施本就有限，一定程度上影响了课后服务质量，无法满足学生多样化需求。并且薄弱学校的音体美教师数量有限，各种课外活动的开展缺少专业教师的指导；还有些教师身兼多门课程的教授，分身乏术，完成常规教学工作已经精疲力竭，参与课后服务的质量难以保障。面对“双减”政策提出的新要求，薄弱学校是否有能力给予教师相应的支持与保障、其教师结构与师资水平是否能够完美适应政策带来的新挑战，仍然未知。

(2)新时代创新型、复合型人才需求与传统教育观念下重教苦学之间的矛盾。学生课业负担过重问题有着长期而深刻的文化历史渊源，深入人心的重教苦学的传统教育观念使减负任务变得更加艰巨。受传统教育观念的影响，如今个人的受教育水平与其收入水平及社会地位呈高度正相关，教育被越来越多的人看成是实现阶层跨越或保持原有阶层优势的工具，“教育改变命运”的认知观念依然存在。教育的工具性价值使人们越发重视教育的作用，通过“苦学”获得高分成为人们追求的主要目标，“唯分数论”等违背教育规律的评价方式盛行，个体难以真正得到全面发展，与新时代我国创新型、复合型人才的需求背道而驰。

(3)素质教育倡导的全面发展与中考后教育过早分流之间的矛盾。学生课业负担过重问题的产生与升学压力大、竞争激烈的教育环境密切相关。职业教育的传统弱势地位使大众对职业教育带有负面的刻板印象，认为职业教育低人一等、职业教育没有前途，更愿意接受普通教育而不愿接受职业教育。因此，时下中考后的普职分流让一些家长感到过分的恐慌和过度的教育焦虑，为使子女能够顺利升学，考上一所优秀高中，从孩子小学甚至幼儿园阶段就开始为升学做准备。义务教育阶段私立学校的不正当竞争进一步加剧了教育内卷，使得学生学业负担加重。大众对职业教育的偏见、家长群体急功近利的教育心态、私立学校的功利教育观都间接转变成了学生的智育负担，导致出现智育独大、德体美劳四育被忽视的现象，与我国素质教育所倡导的人的全面发展格格不入。

3.对“双减”政策执行中各主体间利益博弈的审视

(1)中央与各级地方政府之间的利益博弈。中共中央、国务院是“双减”政策制定的主体，始终站在战略制高点上审时度势，从宏观层面对我国教育事业发展进行统筹规划，着眼于国家教育发展的长远整体利益，确保我国教育事业健康有序发展。“双减”政策执行的主体是各级地方政府及其教育行政部门，对政策起到上传下达的作用，他们是否愿意切实采取减负措施是“双减”政策能否落实的重要一环。在政策执行过程中，由于自身利益或短期利益的驱使以及政策本身弹性空间的存在，执行主体容易出现象征性或附加性的政策执行方式。象征性的政策执行方式表现为执行主体通过口头或书面形式大肆宣扬教育政策，表达自己的支持态度，在实际行动上却大打折扣；附加性的政策执行方式表现为执行主体打着结合地方实际的旗号，根据自己的需要和利益在原政策的基础上删减或增加一些内容，使教育政策的实际作用难以发挥。

(2)学校与地方政府及其教育行政部门之间的利益博弈。学校是“双减”政策落实的主体，学校能否有效采取减负措施，关系到国家政策能否有效实施。地方政府及其教育行政部门与学校之间属于领导与被领导的关系，由于个体认知和所处立场不同，在落实减负政策时二者往往会出现利益冲突。对地方政府而言，要认真传达上级的指示，要求学校贯彻落实减负政策，提高政府业绩。对学校来说，学生的高成绩、高升学率能给学校带来良好的社会声誉和知名度，使学校生源优化，收入开支得以保障。提高育人水平固然重要，但当提高育人水平与维持良好生存状态难以兼顾或者出现冲突时，学校往往会倾向于后者。减负虽然能够使学生更好地全面发展，但也容易影响学生的成绩，使学校的名誉受损，既有的利益格局被打破，不利于学校的生存发展。在这种情况下，学校为了利益最大化，往往会选择对自己有利的政策执行，无视不利的方面，也就是所谓的“选择性执行方式”，最终使减负政策收效甚微。

(3)民办学校、教辅机构与地方政府及教育行政部门之间的利益博弈。随着我国经济的发展，人们对教育质量的要求越来越高，民办教育机构、教辅机构的数量日益增长。在民办教育市场与教辅市场日益繁荣的发展过程中，一些原本以育人为本的办学者变成了唯利是图的商人，催生了“校内减负、校外增负”的现象，与减负政策的目标背道而驰，在一定程度上影响着我国减负政策的落实及成效。教育部先后出台了一系列校外培训机构的相关治理政策，“双减”政策更是对其重拳一击。地方政府及教育行政部门为了经济发展、就业等种种原因，也加强了对民办学校和教辅机构的监管和引导。由于“双减”政策对校外培训设置的禁令直接损害了相关人员的经济利益，难免会出现学科类培训“改头换面”逃避监管等隐形变异问题。这是校外培训机构选择自身利益最优化从而抵制政策的结果，会阻滞政策实施，造成不良影响。

三、“双减”政策执行失真的风险规避

为真正实现“双减”政策目标，切实提升学校育人水平，规避教育政策执行失真的潜在风险，可以从以下三个方面对“双减”政策的执行进行完善。

1.提高执行主体的政策认同度与执行水平

(1)增强执行人员对政策的认同感和责任感。首先，加强“双减”政策的宣传工作，使执行人员在对政策内容有正确认知的基础上提升对政策的认同感。通过使用网络、报纸、新闻等形式，引起包括专家在内的广大人民群众对“双减”政策的关注和讨论，使执行人员能够更好地把握政策精神、深刻解读政策内容。还可以对教育行政部门或学校的政策执行情况给予适当的指导和监督，鼓励大家学习经验、吸取教训，形成正确的舆论导向，激发执行人员的积极性和责任感。其次，合理的政策执行方式能够提升执行人员的政策认同度。地方政府要依据地方的条件和资源制定具体的实施细则，保证符合学校和学生的实际，允许多元化政策执行方式的存在。执行人员在具体实施时也能够做好规划，因地制宜，选择合理的政策执行方式对目标群体进行正确的减负引导。

(2)减轻教师负担，提升教师的教育教学效能。《关于减轻中小学教师负担进一步营造教育教学良好环境的若干意见》提出，要统筹规范检查评比考核、精简报表填写。各个省份积极响应，相继出台了教师减负清单，一定程度上减轻了教师负担。“双减”政策颁布后，尤其是课后服务的“5+2”模式，再次增大了教师的工作强度。为解决教师参与课后服务的后顾之忧，使教师持久保持对教育工作的热情与激情，学校应以教师减负清单为契机，简化教师的非教学性工作，“适度减少形式上的会议、留痕式的考核、作秀式的调研等，将时间留给教师，缓解其疲乏感”[6]，使教师维持身心健康并生成职业幸福感；并在教师完成常规教学工作的前提下，给予教师充分的教学自主权和专业发展自主权，使教师能够突破惯常模式，不断追求自我发展，提升教学效能，创设轻负高效的课堂。

2.优化“双减”政策的支持性执行环境

(1)优化教育资源配置，尽可能满足民众对美好教育的需求。首先，增加教育经费投入，扩大优质教育资源的总量，提供更多的优质教育资源，推进教育公平，办人民满意的教育，保障“双减”政策在全国各地都能得到顺利执行。尤其要加大对薄弱学校的扶持力度，使优质教育资源向其倾斜，改善硬件设施条件，推进信息化建设，为学生和教师创设安心舒适的学习与工作环境，让不同区域、不同学校的学生都能够平等地享受到优质教育资源、平等地减负。其次，多渠道提升薄弱学校的师资水平，使薄弱学校的教师也能够做到在减负的同时保证教学质量。除了通过提升待遇吸引优秀人才到薄弱学校任教，还要鼓励薄弱学校的教师积极参加培训、外出学习，提升自身专业素养，做到为学生减负的同时也能提供具有灵活性的、个性化的教学，布置分层、弹性和个性化的作业，充分挖掘学生潜能，提升学生内驱力，提高教学质量，促进“双减”政策目标真正实现。

(2)全面认识青少年的成长与发展，树立正确的教育观与人才观。基于教育的育人本质，学生成长规律被视作教育实践的基本规律，是其他教育规律的前提。学生是学习的主体，要尊重学生个体的发展规律，构建“以人为本”的教育价值观，认识到过重负担对学生身心健康的危害，特别是处于身心发育期的中小学生，具有较强的可塑性，不能急于求成。义务教育要发挥自身的独立价值，帮助学生实现全面发展和健康成长，而不是筛选和竞争。习总书记说，不要都用一把尺子来衡量人才，要为各类人才搭建平台，让有真才实学的人才有用武之地。深入实施新时代人才强国战略需要多元化的人才，一味地增加课业负担只会扼杀学生成长为其他方面人才的可能性，要树立正确的教育观与人才观，充分协调价值理性和工具理性的对立冲突，以多元的人才培养理念，完成由“成功”向“成才”的观念转变。

(3)构建多轨贯通的升学评价体系，缓解家长的群体性焦虑。我国社会存在的功利教育观根植于中高考制度，在普职分流背景下，学校用单一分数排名录取学生是我国学生升学压力大、学业负担重的重要原因。加强职业教育、自主招生等渠道在升学评价体系中的比重，是缓解中考升学所带来的繁重课业负担的有效途径。2021年10月《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》提出，“统筹推进职业教育与普通教育协调发展”“加快建立‘职教高考’制度”，重申职业教育不仅为就业做准备，也能满足学生升学的愿望，具备升学和就业的双重功能。构建多轨贯通的升学评价体系，不仅能淡化职业教育与普通教育的差别、促进职业教育的发展，而且能降低义务教育升学压力，给中小学生的健康成长与全面发展提供更加多元灵活的途径，缓解家长群体对孩子学业落后的担忧以及教育焦虑。

3.合理调适“双减”政策执行中的利益冲突

(1)完善政策落实的监督问责机制。健全的监督问责机制是保障“双减”政策有效执行必不可少的环节。各级教育督导部门要严格履行教育职责督导评价，以随机抽查、实地检查等方式对各级政府进行督导检查，把落实“双减”政策的工作情况作为重要的督导检查内容，对落实不到位的部门及相关责任人，按照2021年9月1日起施行的《教育督导问责办法》，通过公开批评、约谈、处分等方式依法严肃追究责任。此外还要增强“双减”政策执行的透明度，将“双减”政策执行的措施、程序和进展情况等及时向社会公开，让社会进行监督。鼓励社会各方、媒体、群众通过监管平台、举报电话、官方公众号、邮箱等多种途径进行监督举报，推动“双减”工作落到实处，让人民群众满意。

(2)增强学校教育主体意识与担当精神。“双减”政策指出，“着眼建设高质量教育体系，强化学校教育主阵地作用”[5]，这说明必须全面提高学校教育教学质量，增强学校教育主体意识，发挥学校主体作用，也意味着学校将承担更大的责任和使命，使学生的学习更好地回归校园。在作业布置上学校要有更加科学合理的管理办法，不仅要确保作业总量符合政策要求、作业难度不超国家课标，而且要将作业设计纳入教研体系，合理调控作业结构。在家校社协同育人环境下，学校要主动担当起对与学生学习成长密切相关的家长群体进行教育引导的责任，加大对科学教育理念和减负政策的宣传解读力度，促进社会各方形成减负共识。在政府主导下，学校发挥主体作用，家庭、社会、学校三方联动，明确协同责任，共同构建教育良好生态，“双减”政策才会收到实效。

(3)引导民办学校、教辅机构回归教育本质。为了打破“校内减负，校外增负”的怪圈，防止减负政策事倍功半，“双减”政策对校外培训机构的治理达到了前所未有的力度。2021年6月份，教育部专门设立校外教育培训监管司，全方位监督指导校外教育培训综合执法，之后又相继印发了关于校外培训机构从业人员管理、校外培训收费监管、校外培训材料管理的文件，全面规范校外培训，从严治理。“把学科教育还给学校，不是消灭校外培训机构，而是要发挥校外教育实践化、个性化优势，与学校教育形成互相支持补充的新格局。”[7]像舞蹈、音乐、美术等艺术教育，环保、科技、缅怀先烈等社会实践活动，由校外教育机构提供可能会收到更好的效果，并且优质的非学科类校外培训机构经过教育部门遴选，还有机会进入学校参与课后服务工作，成为学校教育的有益补充。“双减”政策下，民办学校、教辅机构要摆脱资本运作，回归教育本质，积极寻求转型发展。