工会组织在新就业形态中的现状、问题及对策

□李 雄

（西南政法大学 经济法学院，重庆 401120）

一、问题的提出

以大数据、云计算、人工智能等数字技术为代表的第四次工业革命快速发展，推动了各类经济单位之间的交易高度协同。劳动者的工作模式发生变革，新就业形态产生[1]（p106）。2015年10月，党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》首次公开提出新“就业形态”这一概念，明确指出“加强对灵活就业、新就业形态的支持，促进劳动者自主就业”[2](p98)。随后，2016年的《政府工作报告》在“着力扩大就业创业”方面也提到，加强对灵活就业、新就业形态的支持。2020年5月23日，在全国政协经济界联组会议上，听完有关委员关于新就业形态的发言，习近平总书记指出，“新冠肺炎疫情突如其来，新就业形态也是脱颖而出。要顺势而为。当然这个领域也存在法律法规一时跟不上的问题，当前最突出的就是新就业形态劳动者法律保障问题、保护好消费者合法权益问题等。要及时跟上研究，把法律短板及时补齐，在变化中不断完善”①《央视网评：“新就业形态”要顺势而为》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1667527857659800371&wfr=spider&for=pc，最后访问时间：2022年8月15日。。

在新就业形态快速发展的背景下②国家信息中心于2021年发布的《中国共享经济发展报告（2021）》显示，2020年，我国共享经济市场交易规模已达33773亿元，共享经济参与者人数约8.3亿人，其中服务提供者约为8400万人，平台企业员工数约631万人。美团研究院公布的数据显示，2020年上半年，通过美团平台获得收入的骑手总数为259.2万人，同比增长16.4%。参见北京市第一中级人民法院课题组：《新就业形态下平台用工关系法律性质的界定规则》，《人民法院报》2021年9月23日，第7版。，新就业形态劳动者的劳动权益保障问题正成为一个备受关注的重大理论和实践问题。在如何推进新就业形态劳动者劳动权益保障的路径上，基于社会法实质正义理念[3]（p3-4），从集体劳动权的角度增强新就业形态劳动者“议价能力”，加强工会组织建设，平衡劳资双方力量，促进集体协商，弥补法律短板，积极应对未来人力资源市场更多的不确定性，正形成一种日益普遍的共识。

域外相关国家和地区在该方面正在不断尝试。法国于2016年出台了《埃尔霍姆法案》（El Khomri Act），成为首个专门立法规范平台就业的国家。该法案将平台工作者放在了与自雇者同等的地位，并首次明确了其与雇员相似的集体权益。另外，2018年12月12日，欧 洲 社 会权利委员会（European Committee of Social Rights，简称ECSR）对自雇者能否签订集体协议作出裁定，并一针见血地指出，“决定性的判断标准在于劳动的提供者和参与者之间是否存在力量的不平衡。如果劳动的提供者对于合同条件的内容没有实质性影响力，那么他们就必须获得通过集体谈判平衡双方力量的机会”[4]（p69，87-88）。

国内对新就业形态中工会组织的关注，既与我国经济转型、产业调整、新技术运用等密切相关，也与新冠肺炎疫情背景下社会对更为灵活的就业与用工需求紧密关联。2021年1月1日生效的《中华人民共和国工会法（2021修正）》（以下简称“新《工会法》”）尽管对新就业形态工会组织有相关规定，特别是其第一章总则第三条“入会条件”与第六条第一款“工会基本职责”有突破性规定③新《工会法》第三条规定：“在中国境内的企业、事业单位、机关、社会组织（以下简称用人单位）中以工资收入为主要生活来源的劳动者，不分民族、种族、性别、职业、宗教信仰、教育程度，都有依法参加和组织工会的权利。任何组织和个人不得阻挠和限制。工会适应企业组织形式、职工队伍结构、劳动关系、就业形态等方面的发展变化，依法维护劳动者参加和组织工会的权利。”第六条第一款规定：“维护职工合法权益、竭诚服务职工群众是工会的基本职责。工会在维护全国人民总体利益的同时，代表和维护职工的合法权益。”，但对平台是否是用人单位、平台从业人员是否有工资收入、平台从业人员是否是劳动者、工会如何做好对新就业形态劳动者的维权和服务等问题，依然没有明确答案。

在我国新就业形态快速发展的背景下，面对新就业形态劳动者劳动权益依法保障存在的诸多新挑战，工会组织如何贯彻落实新《工会法》在价值导向、统筹协调、入会建会、维权服务等方面的新要求，更好地适应新就业形态发展并推进自身高质量发展，需要理论界站在新的历史起点和方位，转变研究范式，全面审视工会组织在新就业形态中的现状、问题与对策，从而为新就业形态下一步在理论研究、制度建设和实践等方面提供更为基础性和全局性的发展“图景”。

二、工会组织在新就业形态中的现状

(一）顶层设计持续推出新政

近年来，国务院、全国总工会、人社部等持续推出新政，积极回应新就业形态背景下工会组织建设需要。2016年10月，全国总工会下发《中华全国总工会关于增强基层工会活力发挥基层工会作用的实施意见》（总工发〔2016〕28号），提出通过工会组织形式的创新，加快新领域新阶层工会组织建设，促进工会组织不断向非公有制经济组织和社会组织延伸，进一步扩大工会组织的覆盖面。2018年3月，全国总工会下发《推进货车司机等群体入会工作方案》，以开展“货车司机入会集中行动”为牵引，组织货车司机、快递员、护工护理员等八大群体加入工会。2018年12月，在全国工会推进货车司机等群体入会工作现场经验交流会上，全国总工会党组书记、副主席、书记处第一书记李玉斌要求，“确保货车司机等群体入会工作全面推进、落地落实，力争到2019年底货车司机等八大群体企业建会率和职工入会率分别达到50%以上，到2020年底实现全国农民工入会率达到55%的目标任务”[5]。2020年7月，《国务院办公厅关于支持多渠道就业的意见》（国办发〔2020〕27号）指出，研究制定平台劳动就业保障政策，引导产业（行业、地方）工会与行业协会等协商制定行业劳动标准。2021年7月，人社部等八部门印发《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（人社部发〔2021〕56号）指出，各级工会组织要加强组织和工作有效覆盖，拓展维权和服务范围，积极吸纳新就业形态劳动者加入工会。全国总工会《关于切实维护新就业形态劳动者劳动保障权益的意见》（总工发〔2021〕12号）指出，加快推进建会入会，加强对新就业形态劳动者入会问题的研究，加快制定相关指导性文件。为着力解决新就业形态劳动者建会入会的一些关键问题，2021年9月18日，全国总工会印发《关于推进新就业形态劳动者入会工作的若干意见（试行）》，对怎么建、入到哪、怎么入、怎么管、如何吸引等问题提出相关要求。

（二）新就业形态劳动者入会不断受到重视

在顶层设计的推动下，新就业形态劳动者入会不断受到重视。一方面，从目前相关政策文件和开展的工作来看，工会组织是把受新经济、新兴业态影响最大的八大群体当作职工群众的[6]（p11），推动八大群体入会被各级工会组织当作自身适应新经济新业态发展要求的“新作为”。比如，全国总工会在出台《关于切实维护新就业形态劳动者劳动保障权益的意见》（总工发〔2021〕12号）之后，进一步在全国范围内启动“新就业形态劳动者入会集中行动”。此次集中行动从2021年7月持续到2022年12月，目标是力争到2022年12月底，全国新建各类基层工会组织24万个以上、新发展工会会员1600万人以上，其中新发展货车司机、网约车司机、快递员、外卖配送员等四个群体会员800万人以上，并形成一批可复制、可推广的经验模式，最大限度地将新就业形态劳动者组织到工会中来[7]。同时，现有顶层设计似乎更倾向于通过政治引领和广覆盖来推动工会在新就业形态中的各项工作。比如，《中华全国总工会关于增强基层工会活力发挥基层工会作用的实施意见》（总工发〔2016〕28号）在“创新基层工会组织形式和入会方式”上，提出“坚持党建带工建，把工建纳入党建工作总体部署”。

另一方面，我们也要看到，受经济影响最大的八大群体与新就业形态从业人员既有交叉，也有不同，制度供给的普适性与群体的差异性之间如何调适与协同，特别是针对以平台经济为代表的新就业形态工会组织建设问题，还需要进一步在制度上细分和回应。值得一提的是，人社部等八部门《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（人社部发〔2021〕56号）、全国总工会《关于切实维护新就业形态劳动者劳动保障权益的意见》（总工发〔2021〕12号）、市场监管总局等七部门《关于落实网络餐饮平台责任切实维护外卖送餐员权益的指导意见》等相继出台，不仅在一定程度上弥补了新就业形态中工会组织建设的制度短板，也推动了新就业形态中劳动者入会等工作。

（三）地方对新就业形态劳动者入会等探索不断跟进

在全国总工会、人社部等要求下，地方对新就业形态劳动者入会等工作的探索不断跟进。比如，2018年3月，全国总工会启动八大群体入会试点工作，河北、浙江、安徽、广东、广西、上海宝山、江苏南京、河南郑州、陕西西安、贵州贵阳等五省（区）、五市（区）被确定为试点单位。这一次入会集中行动，旨在最大限度地把八大群体人员组织到工会中来，包括快递员、网约送餐员等新就业形态劳动者。另外，《北京市总工会关于新就业形态人员权益维护法律服务实施办法（试行）》主要从提供法律服务方面为新就业形态人员提供帮助①《北京市总工会关于新就业形态人员权益维护法律服务实施办法（试行）》，https://www.bjzgh.org/upload/ueditor/uploadfile/202108/20210803/2021080315581627977521901085445.pdf，最后访问时间：2022年8月20日。。深圳市总工会发布的《深圳市新就业形态劳动者工会工作改革方案》在建会入会方面，提出2021年下半年开展集中建会攻坚行动，创新和简化建会流程，依法普遍建立工会组织，广泛吸收新就业形态劳动者加入工会②《深圳市总工会出台改革方案：30条举措推进新就业形态劳动者工会工作》，https://www.acftu.org/xwdt/dfdt/sx/202107/t20210723_783917.html?7OkeOa4k=qAqHcAc.j_X.j_X.jSakzKckv7dmPJa7L7h_lBK07IGqqJwF 0rXkqAqqja，最后访问时间：2022年8月21日。。云南省总工会以“云工通〔2021〕7号”文件形式，向全省工会发布了《云南省总工会关于加强新就业形态劳动者工会“双覆盖 双推进”工作指导意见（试行）》和《云南省总工会关于推进新就业形态劳动者工会“双覆盖双推进”的工作方案》，提出“工会组织覆盖和工会工作覆盖一体推进”，“职工在哪里，工会组织就建到哪里、工会工作的触角就要延伸到哪里”③《云南省总以“十个一”实现工会组织和工会工作“双覆盖双推进”》，https://www.acftu.org/xwdt/dfdt/sj/202108/t20210826_785103.html?7OkeOa4k=qAq1cArzMKTzMKTzMU5mOLdb82TBuZ_u3iqNCSSm4DgqqJK4 CfXkqAqqMA，最后访问时间：2022年8月21日。。

三、工会组织在新就业形态中的问题

（一）价值导向上的两大不足

当前，无论是顶层设计和相关工作，还是地方探索与实践，工会组织在新就业形态中工作的开展在价值导向上存在两大不足：

一是工会组织对新就业形态劳动者的政治引领不足。一个时期以来，鉴于工会组织工作的一大核心是“广覆盖”，很多工作都是围绕如何扩大工会组织的覆盖面以及如何吸收更多职工加入工会而展开。尽管新《工会法》在其第一章总则第四条规定“工会坚持中国共产党领导，保持和增强政治性、先进性、群众性”，但根据笔者调研表明，这种惯性思维与工作已经导致工会组织在一定程度上忽略了对新就业形态劳动者的政治引领，部分新就业形态劳动者对党在工会组织中的地位和作用、工会组织的政治责任以及劳动者的使命、权利和义务等重要问题的认识还不清楚。这与中国工会章程、中国工运事业和工会工作“十四五”发展规划等要求还有一定差距。

二是新就业形态劳动者对工会组织的认同感与获得感不足。客观来看，“广覆盖”虽然能够最大限度吸收新就业形态劳动者加入工会组织，但入会不是最终目的，工会组织始终要坚持以职工为中心的工作导向，坚持维权和服务。这就要求工会组织要在入会基础上，切实摸清新就业形态劳动者的合理合法诉求，针对性提供服务并解决难题，满足新就业形态劳动者的新期待。从目前情况看，新就业形态劳动者对工会组织的认同感与获得感亟待提升。

（二）统筹协调上的两个基本关系亟待厘清

鉴于工会组织在新就业形态中的相关工作与其传统工作既有交叉也有区别，加之目前理论研究与顶层设计都还处于探索阶段，这很容易导致工会组织在新就业形态中相关工作的统筹协调出现问题，集中体现为两个基本关系亟待厘清：

一是普遍与特殊的关系。集中体现为工会组织以往的工作理念、工作模式和工作机制等如何与新就业形态中工会组织的建会、劳动者入会、会籍管理、固定的工会组织与移动办公和维权服务等有效对接，这些新问题新挑战从顶层设计和各地探索来看，目前尚无明确对策。进言之，在新就业形态背景下，工会组织可能没有变，而劳动者变了，工会组织如何根据新情况新要求开展工作是不能回避的问题，更不能简单复制或者“穿新鞋、走老路”。

二是交叉和独立的关系。工会组织现在面临的不仅仅是新就业形态劳动者的入会等问题，还有灵活就业人员和八大群体，三者之间既有联系也有区别。这种交叉性和独立性使目前本来就很棘手的新就业形态劳动者入会等工作难上加难。

（三）具体工作上的两大难题

价值导向的不足与基本关系的模糊，必然导致工会组织在新就业形态中具体工作困境重重，集中体现为两大难题：

一是工会组织覆盖难。一方面，新就业形态下工会组织建会入会等工作的主导力量主要还是自上而下，尤其是上级工会和党政方面的推动，但却容易忽略工会工作配套制度建设和会员意识的培养，不仅造成基层工会组织建立后运作机制不健全等问题，还容易忽略对建会企业、入会职工群众的必要宣传引导。笔者调研反复证明，在基层，如果企业领导对工会有较准确和正面的认识，则建会入会工作推进效果好；反之，则建会入会工作推进速度慢，甚至无法推进。

另一方面，新就业形态中工会会员资格不明确。在传统劳动雇佣下，中国职工要具备两个明确的属性：一是以工资收入为主要生活来源，二是与用人单位建立了劳动关系。但在新就业形态下，平台从业人员的收入来源多样，可能包括多个平台，难以明确其主要收入来源，并且难以证明该主要收入的工资属性。同时，平台从业人员在算法管理及“工作任务化”“工作合作化”等影响下，与平台之间的用工关系模糊，很难界定平台与平台从业人员之间是否有劳动关系。尽管2021年7月16日人力资源和社会保障部等八部门联合发布的《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（人社部发〔2021〕56号）提出了“不完全符合确立劳动关系情形”①人社部等八部门《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（人社部发〔2021〕56号）在一、规范用工，明确劳动者权益保障责任项下（二）明确：“符合确立劳动关系情形的，企业应当依法与劳动者订立劳动合同。不完全符合确立劳动关系情形但企业对劳动者进行劳动管理（以下简称不完全符合确立劳动关系情形）的，指导企业与劳动者订立书面协议，合理确定企业与劳动者的权利义务。个人依托平台自主开展经营活动、从事自由职业等，按照民事法律调整双方的权利义务。”，试图在劳动关系与非劳动关系之间建立一个兼有二者特征的“中间类型劳动关系”即“不完全符合确立劳动关系情形”，但却面临更为突出的理论与实践问题：既然有“不完全符合确立劳动关系情形”或“不完全劳动关系”，就有与之呼应的“完全符合确立劳动关系情形”或“完全劳动关系”，进而的问题是，“完全劳动关系”如何界定？或者说，什么是“完全”？什么是“不完全”？“完全”与“不完全”之间的界限是什么？可以说，这些理论争议一直尚未形成普遍共识，前述人社部56号文提出的“不完全符合确立劳动关系情形”在当下面临到底如何认定之困境就不足为奇了。实际上，劳动关系认定在我国一直是一个没有很好解决的理论与实践问题。在新就业形态背景下，劳动关系认定更加困难，特别是在劳动就业日益多元、碎片、混沌等情形下，劳动关系与非劳动关系之间往往呈现“你中有我、我中有你”的普遍现象，劳动关系与非劳动关系的认定只能是相对的。既然劳动关系与非劳动关系是相对的，在其间人为地增加“不完全符合确立劳动关系情形”，不仅没有必要，而且会进一步转移理论研究视线，不利于坚持制度建设应有的方向。

同时，修订后的《中国工会章程》第一条规定：“凡在中国境内的企业、事业单位、机关和其他社会组织中，以工资收入为主要生活来源或者与用人单位建立劳动关系的体力劳动者和脑力劳动者，不分民族、种族、性别、职业、宗教信仰、教育程度，承认工会章程，都可以加入工会为会员。”而新《工会法》第三条规定：“在中国境内的企业、事业单位、机关、社会组织中以工资收入为主要生活来源的劳动者，不分民族、种族、性别、职业、宗教信仰、教育程度，都有依法参加和组织工会的权利。任何组织和个人不得阻挠和限制。工会适应企业组织形式、职工队伍结构、劳动关系、就业形态等方面的发展变化，依法维护劳动者参加和组织工会的权利。”对比《中国工会章程》和新《工会法》，尽管后者把前者规定的“或者与用人单位建立劳动关系的体力劳动者和脑力劳动者”删除，似乎要淡化劳动关系作为入会的条件，但对平台是否是用人单位、平台从业人员是否有工资收入、平台从业人员是否是劳动者等问题，并未明确。实际上，对相关问题的讨论在学界也未有分晓。比如，有学者认为，在“互联网+”背景下的工会改革实践已经体现了工会法语境下劳动者概念的扩大化，在浙江、重庆等地成立的货车司机联合工会，并不以货车司机与平台建立劳动关系为资格前提，货车司机与平台之间的关系多属于松散或半松散的合作关系[8]（p72）。但也有学者认为，这些货车司机大多数并未与企业签订劳动合同，未建立劳动关系，且收入来源是承运业务的运费，而非劳动合同下的劳动报酬，不符合入会的资格条件[9]（p47）。

在立法对入会条件规定不是很明确的背景下，以平台经济为代表的新就业形态的从业人员入会必然迷雾重重。值得一提的是，多年来，平台经济及其社会影响一直是学术界和社会争论的一大焦点。平台正在试图利用社会立法的漏洞和模糊性得出一种规则，即它们的商业模式应该允许免除它们对为其工作的个人所应该承担的所有社会责任。更有甚者，平台也常常这样标榜自己：它们是“集市”，而非公司。可以说，这些因素正在不断放大工会组织在新就业形态中的覆盖难题。正如有学者指出，吸纳新就业形态劳动者入会，仅是职工维权和维稳的先导性步伐，是组织劳动者的基础性动作，但入会的劳动者人数有限，真正能够维护职工权益、稳定职工队伍的机制远未建立起来。一大根本原因在于，工会组织对新就业形态的调研不足，特别是对新就业形态的分类、特征等掌握不清楚，不能够为国家劳动立法提供相应的理论和实践支撑[10]（p82-98）。

二是工会组织工作难。在新就业形态中，平台企业将碎片化的工作任务分派给网约劳动者各自独立完成，同事之间缺乏工作协作，更少有面对面交流，分散化、原子化状态更加突出，组织化难度更加明显。同时，网约劳动者群体不仅普遍缺乏团结的自觉意识，而且缺少相互持续沟通的条件，缺失形成整体性利益共识的长效机制，甚至彼此之间还存在业务竞争[11]（p86）。基于新就业形态的这种特殊性，工会组织相关工作需要区别对待，开展针对性和实效性强的建会、入会和服务等工作。实际情况是，从2015年底全国总工会提出“互联网+”行动计划到当前的“智慧工会”，“互联网+”丰富了工会的组织形式与工作内容，但离“工会要坚持以职工为中心的工作导向”的要求尚有明显距离，“智慧工会”目前主要还停留在理念层面。这些因素使工会组织在新就业形态中开展具体工作时往往流于形式，或者是为了应对上级要求。

四、工会组织在新就业形态中高质量建设的对策

（一）价值导向上加强政治引领

习近平总书记在同全国总工会新一届领导班子成员集体谈话时发表重要讲话并指出，我国工运事业是党的事业的重要组成部分，工会工作是党治国理政的一项经常性、基础性工作。引导职工群众听党话、跟党走，巩固党执政的阶级基础和群众基础，是工会组织的政治责任。工会要坚持以职工为中心的工作导向，抓住职工群众最关心最直接最现实的利益问题，认真履行维护职工合法权益、竭诚服务职工群众的基本职责。习近平总书记的重要讲话在价值导向上为工会组织在新就业形态中的各项工作指明了方向①《认真学习贯彻习近平总书记重要讲话精神——新时代工运事业和工会工作的科学指南》，http://www.workercn.cn/41/201812/25/181225075514096.shtml，最后访问时间：2022年8月10日。。

具体而言，一方面，工会组织要走出“为了广覆盖而广覆盖”的工作困境，要优先重视并强化对新就业形态劳动者的政治引领。建议全国总工会牵头，对新就业形态劳动者的思想动态进行专门调研，在摸底基础上，用生动活泼的典型案例，深刻诠释习近平新时代中国特色社会主义思想和社会主义核心价值观的强大生命力，把广大新就业形态劳动者团结在以习近平同志为核心的党中央周围①《中华全国总工会关于切实维护新就业形态劳动者劳动保障权益的意见》（总工发〔2021〕12号）明确指出，强化思想政治引领，切实履行好工会组织的政治责任，坚持不懈用习近平新时代中国特色社会主义思想教育引导新就业形态劳动者，增强他们对中国特色社会主义和社会主义核心价值观的思想认同、情感认同，更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围。。另一方面，工会组织要始终立足于以职工为中心的工作导向。建议全国总工会牵头组织，在目前系列新政的基础上，精心谋划，分类推进，进一步加强科学调研，精准摸底并把握新就业形态劳动者的普遍诉求，为更好回应新就业形态劳动者的新期待奠定坚实基础，不断提升其对工会组织的认同感与获得感。

（二）统筹协调上厘清两个基本关系

工会是集体劳动关系机制发挥作用的组织基础，劳动者基于共同的利益诉求，组织或参与工会工作，形成团体力量并与用人单位协商，着力解决人力资源市场中劳资议价能力不平衡问题。有研究认为，“团体（community）”组织应有四个方面的特征：一是成员之间相互依赖；二是团体以实现成员需求为目标；三是成员心理或意识上的认同；四是成员对团体非短暂性的依附[12]（p12）。可以说，以物理空间工作场所为基础的传统工业化生产模式为工会组织提供了土壤。

同时也要看到，在以互联网和平台经济等为代表的新就业形态中，工会组织工作不是独立的，既与工会的传统工作相关联，也与工会在新就业形态中的工作有交叉。为避免重复建设并体现区别对待，不断提升工会组织在新就业形态中的工作效能，工会组织在统筹协调上亟待厘清两个基本关系。一是普遍与特殊的关系。工会组织在新就业形态中的各项工作既要坚持党的领导和以职工为中心的工作导向，又要基于新就业形态的特殊性，特别要针对新就业形态“平台+个人”的新用工模式、平台从业人员分散且流动性强、工作原子化、管理算法化、关系模糊化等“新”的特征，着力研究新就业形态中的建会、入会、会籍管理、工会组织如何创新服务、工会组织之间联动合作等突出问题，补齐制度“短板”。建议全国总工会牵头并组织协调相关部门共同研究，在最近系列新政基础上，既要填补制度“真空”，又要细化并制定操作性更强的指导性方案。二是交叉和独立的关系。以职工之家建设为例，各级工会组织要思考新就业形态中职工之家与以往职工之家的交叉与独立，特别是要思考新就业形态劳动者的新诉求如何在职工之家得到充分回应，而不是“新瓶装老酒”。

（三）具体工作上破解两大难题

一是破解工会组织覆盖难之难题。一方面，工会组织要加强对平台企业的宣传和引导。面对新就业形态不断兴起发展，如果工会组织对这一规模越来越大的新就业群体敏感度不够、重视程度不足，势必面临作用发挥不足的问题，又怎能更好体现其“政治性、先进性、群众性”呢[13]（p58）？因此，面对工会组织在新就业形态中的覆盖难题，无论是理论界，还是制度设计者，抑或工会组织本身，不能继续“让子弹多飞一会儿”，而要积极主动创新作为。进言之，工会组织在新就业形态中工作的开展要在坚持自上而下和党政推动的基础上，重视对平台企业与新就业形态劳动者的宣传和引导，在内容上突出工会组织对于平台企业和新就业形态劳动者的切实意义、平台企业承担的企业社会责任、组建工会的法律责任和听党话、跟党走的政治责任等。只有解决好了基层对工会组织的思想认识问题，才能最大限度地激发基层劳动者参与工会组织的自觉性、创新性与实效性。

另一方面，针对现有规定对新就业形态劳动者入会形成的法律障碍，在新《工会法》基础上，强化最高人民法院司法解释、典型案例等对平台与用人单位关系、平台从业人员工资收入界定等问题的规定和解释，是一个比较现实的选择。同时，要加强新就业形态劳动者入会的理论拓展。尽管中华全国总工会着力推进的以货车司机为代表的八类群体入会行动体现了将传统集体劳动权向非劳动关系群体扩张的趋势[14]（p164），但集体劳动权何以超越劳动关系，需要在法理层面首先澄清。从历史来看，集体劳动权伴随着工会运动而逐步发展，往往与劳动者身份挂钩。随着劳动用工日益灵活多元，一些发达国家工会参与率不断下降，引发集体劳动法衰落的危机。面对新形势，如何重新定位集体劳动权，正成为一个世界性难题。出路在哪里？国际人权规范的发展将集体劳动权视为一种普适性基本人权，为工会组织向新就业形态拓展提供了理论支撑①联合国《世界人权宣言》第23条第4款规定：“人人有维护其利益而组织和参加工会的权利。”《公民权利和政治权利国际公约》第22条规定：“人人有权享受与他人结社的自由，包括组织和参加工会以保护他的利益的权利。”国际劳工组织（ILO）在1998年通过的《关于工作中基本原则的权利宣言》中也明确将结社自由和有效承认集体谈判的权利纳入ILO的四项核心劳工标准范围，无论成员国是否批准相关公约，都应遵守对该权利的保障。。正如欧洲社会权利委员会（European Committee of Social Rights，简称ECSR）于2018年12月12日对自雇者能否签订集体协议做出了裁定，并一针见血地指出，“决定性的判断标准在于劳动的提供者和参与者之间是否存在力量的不平衡。如果劳动的提供者对于合同条件的内容没有实质性影响力，那么他们就必须获得通过集体谈判平衡双方力量的机会”。

基于上述，并考虑到新就业形态中平台定位的模糊性、新就业形态劳动者与平台之间用工关系的复杂性以及劳动法治理兼有的公共政策要求等因素，新《工会法》有关入会条件应及时调整为：淡化工资与劳动关系，突出有用人单位，即规定所有在工作中从属于用人单位的劳动者都应享有入会的基本权利。这样调整的主要好处是：不仅符合集体劳动权作为基本人权的法理要求，也避免了工资和劳动关系的界定难题，还对平台企业具有更多包容性和激励性，适应了从作坊到工厂到公司再到平台的发展趋势。同时，该种处理办法在域外亦有先例。比如，美国西雅图市议会于2015年12月通过法案，允许网约车司机组建工会，尽管其可能被认定为独立承包人而非劳动者。在意大利、英国、奥地利、印度和一些非洲国家，平台工作者已经加入工会。

二是破解工会组织工作难之难题。首先，工会组织要加大对新就业形态的理论和实践研究，在新就业形态中的各项工作要“对症下药”。如果说破解覆盖难是前提，那么，在解决建会和入会问题后，如何开展具体维权和服务工作，让广大新就业形态劳动者通过工会组织有获得感并在社会主义现代化建设中迸发极大的正能量和生产力才是根本。因此，各级工会组织要强化对新就业形态的理论与实践研究，在调研并精准把握新就业形态劳动者普遍诉求的基础上，不断丰富服务内容，对症下药，履行好维护职工合法权益并竭诚服务的基本职责。这应当是工会组织在新就业形态中所有工作的出发点和落脚点。

其次，工会组织要用好互联网技术推进新就业形态中的工会建设。吸引新就业形态劳动者入会，是对工会组织和服务对象新的拓展，一定程度上也是对工会组织体系和制度机制的流程再造[15]。全国总工会印发的《全国工会网上工作纲要（2017—2020年）》提出:加强工会网络信息化建设，是我国当前工会改革的一项重要任务。互联网突破了物理空间限制，为分散的新就业形态从业人员的交流提供了便利。正如有学者指出，通过社交媒体等网络平台进行组织互联，已成为新生代劳工群体组织的重要特点之一[16]（p32）。进言之，工会组织要利用互联网新技术，整合各方面资源，通过网上建会、单独建会、联合建会、行业建会、区域建会等途径，继续扩大工会组织的覆盖面②可资借鉴的经验有：2018年1月，上海成立了全国首家网约送餐行业工会即上海市普陀区网约送餐行业工会联合会。2018年10月，石家庄市财贸工会成立了全国首家市级网约送餐员行业工会联合会。。同时，工会通过平台个人账号①每位平台从业人员都以实名制建立个人账号，该账号具有电子化身份识别功能，能够最大限度被用以联系平台从业人员并组织其参加工会。比如，上海市普陀区总工会与“饿了么”平台联合推出“蜂鸟骑手之家”官方微信，向送餐员发送入会邀请、宣传工会服务等，为工会的组建提供了有效帮助。参见钱培坚：《外卖小哥，“娘家人”为你挡风遮雨》，《工人日报》2018年1月4日，第2版。、网上职工之家、网上沟通协调、网上服务等途径，在丰富“智慧工会”内涵的同时，最大限度地克服新就业形态劳动者分散大、流动性强等工会组织开展工作面临的系列难题。

再次，工会组织要重视对新就业形态劳动者的职业建设。各级工会组织要立足当下并着眼长远，高度重视新就业形态劳动者的职业培训，特别要重视对新就业形态劳动者在新技术与数字劳动等背景下结构性学习能力的培养，最大限度地提升新就业形态劳动者利用新技术充分就业与平等就业的能力，让更多的新就业形态劳动者成为高技能劳动者，提高其在新就业形态中的议价能力，使工会组织在新就业形态中的相关工作与新就业形态劳动者高质量就业等工作相得益彰。在具体工作上，建议人社部牵头，在2021年7月人社部等八部门指导意见基础上，进一步研究并明确新就业形态劳动者职业培训补贴条件、标准和优惠措施等，使该指导意见更具操作性。同时，要基于新就业形态发展趋势，适时拓展新就业形态劳动者补贴类职业培训内涵以及补贴类职业培训目录。

最后，工会组织要更加重视自身维权和服务能力建设。根据笔者近年来深入基层的调研发现，基层工会组织不仅对劳动法缺乏必要认知，对用人单位和劳动者相关权利义务没有足够清晰的概念，而且对集体协商不够重视，甚至不会组织开展集体协商。这种局面亟待改善。需要指出的是，中国市场化劳动关系的形成，必然在其基本性质方面具有市场化雇佣关系的一般特征，诸如雇佣关系的经济性、个别雇佣的从属性、劳工团结的必然性、劳资冲突合作的同一性等[17]（p27）。同时，以平台经济为代表的新就业形态塑造了扁平结构、去权威化、双向互动的新型管理理念[18]，劳资对立的集体劳动关系向劳资融合的共生性劳动关系转变，这就需要以集体协商为突破口，通过集体协商的强化和创新，增强劳资双方的深度理解与持续协作。主要措施有：人社、工会、工商联等部门要建立专门合作机制，要创新建立集体协商的各种赛训机制、实操机制、常态机制；要强化集体协商宣讲，突出对集体协商意义和方法的宣讲，要建立既有理论功底，又懂法律、懂国情，实践能力强的宣讲专家团队；要根本改观当前集体协商竞赛中的各种形式主义和本本主义，既要注重技术层面的集体协商，更要重视价值层面的集体协商，要通过集体协商真正彰显“全过程人民民主”在企业民主管理中的生动实践，夯实并丰富劳资沟通机制、做实劳资信任基础，提高劳资预判能力，拓展劳资共同解决问题能力，筑紧劳资利益和命运共同体等。

总之，新就业形态是时代的出题者，工会组织是答题者。工会组织在新就业形态中工作的高质量开展，需要工会组织的理论创新、制度创新和实践创新。特别是从“十四五”时期我国劳动关系治理发展要求来看，工会组织在新就业形态中的改革创新既是发力点，也是突破点。工会组织需要在价值导向上加强政治引领，在统筹协调上厘清两个基本关系，在具体工作上破解两大难题，一体化高质量推进其在新就业形态中的各项工作，为工会组织更好适应新就业形态、更好地服务于职工、更好助推国家治理现代化提供理论准备、制度支撑和实践经验。