历史制度主义视野下的中国高职招生制度变迁

□陈顺利 吴根洲

2019 年，《国家职业教育改革实施方案》 明确职业教育与普通教育是具有同等重要地位的两种不同教育类型并提出建立“职教高考”制度，标志着中国高职招生制度进入了新的阶段。为了更好地推动职业教育高质量发展，《中华人民共和国职业教育法》在2022 年完成了26 年来的首次修订并颁布实施，其中第三十七条“国家建立符合职业教育特点的考试招生制度”为构建职教高考提供了法理依据。教育发展与进步背后的核心机制是教育制度变迁[1]，因此，构建独立的职教高考制度是建设现代职业教育体系、落实类型教育思想的重要突破口[2]。基于历史制度主义理论分析中国高职招生制度的变迁历程、关键节点、影响因素、动力机制，可以对中国40 余年的高职招生制度变迁史进行科学的阶段划分，更为关键的是有助于明晰新阶段加快建立职教高考制度的关键所在。

一、历史制度主义与中国高职招生制度变迁

20 世纪80 年代兴起的新制度主义形成了历史制度主义、理性选择制度主义、社会学制度主义三个主要流派。历史制度主义最初运用于政治科学领域，在吸收了经济学、社会学等领域相关理论成果之后也逐渐运用于其他领域。历史制度主义在制度变迁和政策变迁分析中占据重要地位。历史观和结构观是历史制度主义理论分析制度变迁的两个重要维度，但是，结构和历史并非完全独立而是相互建构，两者的结合是历史制度主义的重要特征。历史制度主义的制度变迁理论一方面体现为路径依赖理论，另一方面也体现为制度断裂及其生成理论。早期的历史制度主义强调制度建立和发展过程中的路径依赖，即初始制度的选择将严重制约后续制度的选择，但没有解释制度为什么会发生变化。后来的历史制度主义开始关注具备能动性的行动者如何冲破并驾驭路径依赖，如何在关键节点做出具有竞争性的替代选择，从而推动制度变迁。

（一）历史制度主义及其分析范式

历史制度主义早期的关注重点是对制度产生重大影响的历史事件，如革命、民主转型等。20 世纪90 年代，历史制度主义开始关注社会稳定时期的制度变迁问题，提出了新的渐进性制度变迁方式，批判以往的制度分析只关注制度形式的变化而将变迁过程分为稳定期和突变期的做法，认为制度变迁既指制度形式的变化，也指制度运行的结果发生变化，截然对立的划分忽略了制度表面上延续实际却发生着持续且缓慢的内在变化。也就是说，当与制度相关的社会环境变化并导致制度运行结果发生变化时，即使制度本身没有变化，制度变迁实际上已经发生。从不同角度考察，制度变迁有渐进式与激进（突进）式、强制性与诱致性之分。渐进式变迁与激进式变迁的最大区别在于制度的形式与结构在短时间内是否发生重大变革。强制性制度变迁指的是由政府法令引起的变迁[3]，但强制性制度变迁与诱致性制度变迁并非一个序列的、对偶的范畴[4]，进行如此区分是为了表明强制性制度变迁更加强调政府的独特作用。在制度发展的不同阶段，渐进式变迁可以是诱致性变迁也可以是强制性变迁抑或两种方式同时存在，一定意义上只是两者作用力的大小之别。

历史制度主义认为，“制度是嵌入政体或政治经济组织结构中的正式或非正式的程序、规则、规范和惯例。”[5]这种广义的制度既是特定环境的产物，也是产生外部影响的一个社会自变量。只要某一程序、规则、规范、惯例具备这个属性，不管是正式的还是非正式的，都属于历史制度主义视野下的制度范畴。历史制度主义的历史观强调从事件发生的历史轨迹中探寻过去之事实对现在的重要影响。追寻制度的历史演变应重点关注那些对当下或未来产生重大影响的事件或政策，即寻找历史关键节点。历史关键节点可以是某一时间节点颁布的重要政策文件，也可以是实践中探索的对制度走向产生较大影响的具体措施。通过研究历史关键节点发生的变化分析某一制度是如何建立的[6]，进而洞察制度如何发展演变。历史关键节点之所以重要，是因为制度溯源基础上梳理出的关键节点发生的变化影响甚至决定了制度后来的发展走向，并且这个发展方向很难改变。

历史制度主义的结构观认为制度对公共政策和社会治理具有重要影响，并且特别强调制度变迁过程中相关变量之间排列、组合方式差异带来的影响[7]。因此，历史制度主义非常强调事件发生时机和次序的重要性，同样的事件发生的次序不同，那么造成的结果也会大相径庭[8]。结构观维度的分析实际上是在不同背景、不同阶段将与制度变迁相关的影响因素用逻辑进行排列、组合的过程，这一过程需要与制度发展的历史背景不断互动以明确不同影响因素在制度变迁过程中的位置。某一具体制度变迁到底存在哪些影响变量，不同变量之间如何组合、排列，不是简单的罗列式分析，而是要结合变迁的具体环境和演变脉络进行综合分析。此外，社会观念作为一种意识形态以无形的方式影响着人们对制度和政策的看法，进而左右其选择，在制度形成和变迁过程中发挥着重要的影响作用，是历史制度主义结构观维度分析的重要变量。因此，历史制度主义十分关注制度与观念的相互关系[9]。

（二）中国高职招生制度的变迁研究

历史观维度以时序为主线追溯制度的起源，描述制度的生成与变迁，即结合具体的历史发展过程将制度放置于更长的时段和更大的社会历史背景中进行考察。研究中国高职招生制度变迁同样需要将其放置于整个职业教育的发展历程与所处的宏观历史社会背景中加以分析。即时性的具体历史过程塑造制度。所有关于高职招生的政策、实践和观念在特定时期、特定社会背景下塑造着当时的高职招生制度形态，并影响高职招生制度的未来。因此，基于中国高职招生制度发展的历史过程，寻找、确认“特定的”并影响其变迁的历史关键节点才能进行科学的阶段划分。

决定国家发展方向的重大事件，左右国家政策和制度出台的重要事件，影响某领域具体制度的小事件，在制度形成与演变过程中的作用不同。这些事件对制度的作用机制也可能存在差异，事件发生的时机和脉络可能对精英和大众的意识或观念产生不同的影响，不同意识或观念如何渗透并影响具体的制度变迁也存在多种可能性[8]。影响中国高职招生制度变迁的重大事件主要是实施改革开放、确立经济建设的中心地位，重要事件主要是建立社会主义市场经济体制及其对教育领域的渐次“渗透”，小事件有1997 年开展对口招收中等职业学校毕业生试点、探索实施分类考试、高等教育扩招、确立职业教育的类型地位等。历史制度主义结构观把高职招生制度的形成、演变过程看作是多种因素影响下的结合体，对这些事件（影响因素）的研究不能单独进行，而应将其有机结合起来构建逻辑严密的结构化分析框架。宏观体制变革的影响分析，制度变迁的路径依赖分析以及各行动体的利益分析等，充分体现了制度形成过程中的多因素共同作用。但是，各影响因素如何排列、组合需要结合高职招生制度不同发展阶段的社会背景和实际情形进行具体分析。

制度在稳定的社会环境中通常不会出现激进式的断裂性变化。在中国改革开放40 余年社会稳定、经济增长的大环境下，高职招生制度总体上处于渐进式变迁状态。高等职业教育发展壮大直接催生了一个个高职招生政策的试点、探索、完善、推广，并在此基础上逐渐形成了体系化的高职招生制度。中国高等职业教育的实践发展一直处于高等职业教育与普通高等教育关系理论认识的场域之中，对两者关系理论认识的变化既影响了高等职业教育的发展，也制约着高职招生制度的发展。从参照普通高等教育办理到逐渐认识、尊重高等职业教育的独特性，再到明确高等职业教育的独立类型地位，可以勾勒出中国高等职业教育40 余年发展的基本脉络。相应地，高职招生制度变迁的基本脉络也围绕着与普通高考的关系而延展。中国高职招生制度变迁的基调是渐进式制度变迁。经济社会发展需要、教育管理体制改革、大中专毕业生就业制度、中等职业教育定位、高等教育扩招等一系列因素在结构维度的排列组合形成了推动高职招生制度变迁的合力。

二、中国高职招生制度的历史递嬗

中国高职招生制度变迁关键节点的影响直接体现在高职招生制度与普通高考关系的变化。综观两者关系量变过程中质变的实际状况，40 余年来中国高职招生制度按照依附普通高考、实施分类考试、构建职教高考的逻辑递嬗演进，经历了制度生成、制度分化、制度独立三个发展阶段。加快构建职教高考实现高职招生制度的独立，是新阶段中国高职招生制度的改革目标。

（一）高职招生制度生成：依附普通高考阶段

高职招生制度变迁与高等职业教育的发展密切相关。中国高等职业教育源于清末举办高等实业学堂，民国初年壬子癸丑学制中更名为专门学校，彼时称之为高等实业教育。1922 年的壬戌学制以“职业教育”取代“实业教育”，1928 年的戊辰学制将专门学校改称专科学校。新中国成立初期，职业教育发展的重点是着力培养初级、中级技术人才，实施高等职业教育的专科学校几近彻底取消，1958年全国仅存10 所专科学校[10]。改革开放之后，专科学校得以大规模恢复并更名为高等专科学校，然而，高等专科学校开展的是“压缩式”本科教育，并非真正的高等职业教育。为了满足地方经济发展需要，1980 年出现了第一批13 所短期职业大学。循名责实，短期职业大学是改革开放之后高等职业教育办学机构的源头。综合考量高等职业教育的办学定位、服务面向等因素，短期职业大学的创建标志着中国现代高等职业教育的开端，中国高职招生制度变迁研究亦应以此为起点。

短期职业大学以培养周期短、见效快的优势有效缓解了当时地方经济快速发展与高层次专门人才明显短缺的矛盾。1985 年，短期职业大学迅速增至118 所，反映出地方经济社会发展对高层次专门人才的巨大需求。但是，新生的短期职业大学并未改变原有的高校招生制度体系。原因有二：一方面，短期职业大学招生对象主要是当地的普通高中毕业生，自然通过普通高考进行招生，如第一所短期职业大学——金陵职业大学——即从参加普通高考的南京市高中毕业生中录取新生[11]；另一方面，当时中等职业学校毕业生与高等学校毕业生一样统一分配工作，升学诉求几近于无。此外，短期职业大学独立的高等职业教育属性在成立之初没有形成共识以至于很快就被迫分流。一部分办成培养高级技艺人才的高等职业学校，一部分转设为普通高等专科学校[12]，“高职”与“高专”并称，实践中专科的层次定位掩盖了理论上高等职业教育的类型定位。

1994 年，《国务院关于 〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》明确提出高等学校和中等专业学校、技工学校要逐步实施缴费上学、大多数毕业生自主择业的制度，1997 年大多数学校按新制度运作，2000 年基本实现新旧体制转轨。中等职业学校毕业生的“铁饭碗”成为历史，与此相衔接，1997年《国家教育委员会关于招收应届中等职业学校毕业生举办高等职业教育试点工作的通知》为中等职业学校毕业生打开了升学通道，在北京、上海等10个试点省份拿出普通高等学校招生计划数的3%按科类对口招收应届中等职业学校毕业生。

1999 年，高等教育开始大规模扩招，普通高等学校招生规模急速膨胀，普通高中毕业生的升学通道越来越宽。与普通高中毕业生相比，中等职业学校毕业生陷入了就业愈加严峻而升学依旧不畅的窘境。出口环节的堵塞导致中等职业教育的社会地位逐渐走低，入口环节吸引力愈加缺乏则导致占据高中阶段半壁江山的中等职业教育沦为“次等”教育。由于中等职业教育社会地位下降及其引发的生源质量降低，中等职业学校毕业生质量整体性下降势成必然。可以说，中等职业学校毕业生升学渠道不畅在21 世纪初变成了职业教育的“阿喀琉斯之踵”。高职高专教育规模、中等职业教育规模虽然同占所处层次教育规模的一半，但是，高职高专教育的职业教育属性依旧被普通高等教育遮蔽。因此，中等职业教育与高等职业教育衔接的高职招生制度阀门严重堵塞，对普通高考的依附成为该阶段中国高职招生制度最显著的特征。

（二）高职招生制度分化：实施分类考试阶段

进入21 世纪以后，中国面临产业结构调整、升级的新挑战，外部环境的巨大变化推动高等职业教育高速发展。但是，高等教育大扩张带来了高等学校内部的竞争与分化，本科院校的学术化倾向愈加明显。与此同时，高等职业教育地位不高、属性不明导致高职院校办学参照普通高等学校以及高职院校热衷升格本科院校的趋势加剧，甚至出现了高职院校偏离职业教育办学定位、过度追求学术化的弊端。因此，高等职业教育的人才培养数量、规格与经济社会需求严重错位。严峻的现实困境引发了学界对高等职业教育人才培养定位的反思与高职招生制度变革的思考。2006 年，教育部和财政部正式启动“国家示范性高等职业院校建设计划”并确立了首批28 所国家示范性高等职业学校，以此引领高等职业教育的发展新方向。在高等职业教育领域打造高质量示范性学校，既体现了国家对大力发展高等职业教育的高度重视，也预示着再塑高等职业教育独特属性已提上日程。相应地，高职招生依附普通高考的格局明显松动。2007 年，教育部办公厅发布《关于同意江苏、浙江、湖南、广东等四省在部分示范性高等职业院校中开展单独招生改革试点工作的复函》，正式启动高职单独招生试点改革，标志着中国高职招生制度进入第二阶段，开始探索实施与普通高考相对分离的分类考试。

2010 年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》提出，要逐步形成“分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度”，分类考试首次在官方文件出现。考试招生制度作为发展高等职业教育重要突破口的角色开始受到重视。2013 年，教育部《关于积极推进高等职业教育考试招生制度改革的指导意见》中指出建立和完善以高考为基础的考试招生、单独考试招生、综合评价招生、面向中职毕业生的技能考试招生、中高职贯通、技能拔尖人才免试招生六种高职招生方式，既指出了高职招生制度改革的实践探索方向，也表示部分高职招生制度改革实践探索得到了正式认可。高职招生分类考试改革探索在实践维度与“合法性”维度均取得了快速进展。2014 年，《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》明确指出高职院校考试招生与普通高校招生应相对分开，2015 年通过分类考试录取的学生占到高职院校招生总数的一半左右，2017 年成为主渠道，2020 年形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生模式。

该阶段，中国高职招生分类考试改革在实践中积累了比较丰富的经验，探索形成了多种考试招生模式。浙江等4 省首先试点并快速推广的高职院校单独招生、上海等省市的高职院校自主招生、湖北省创新探索的技能高考、山东省实施的高职院校综合评价招生等模式都是中国高职招生分类考试探索的重要成果，这些自下而上的改革行动表明中国高职招生制度渐进性变迁的第二阶段属于典型的诱致性变迁。考试招生模式的多元化是高职招生实施分类考试改革阶段的最大特点，也是探索与普通高考相分离的高职招生制度的鲜明体现。高职招生分类考试虽然受到文化素质考试内容比重过大、技能考试流于形式、中等职业学校毕业生仍不能享有与普通高中毕业生竞争高等职业教育入学的平等机会等诟病，但是，高职招生实施分类考试的改革迈出了独立于普通高考招生的关键一步，为构建具有职业教育特征的高职招生制度积累了较为充分的实践基础与理念基础。

（三）高职招生制度独立：构建职教高考阶段

2019 年，职业教育与普通教育是不同教育类型且具有同等重要地位的判断上升为官方共识。同年，中国进入了高等教育普及化阶段，本科层次职业教育在学制层面实现了新的突破[13]，高职招生分类考试已无法适应高等职业教育高质量发展的需要。同等重要地位的类型教育要求建立与普通高考同等重要的职教高考制度，构建服务职业教育高质量发展的职教高考标志着中国高职招生制度进入独立阶段。2021 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》提出，“到2025 年，职业教育类型特色更加鲜明，现代职业教育体系基本建成，技能型社会建设全面推进……职业本科教育招生规模不低于高等职业教育招生规模的10%，职业教育吸引力和培养质量显著提高。”因此，要“加快建立‘职教高考’制度”。2022 年，新修订的《中华人民共和国职业教育法》颁布实施，不仅在法理层面确立了职业教育的类型地位、纵向贯通的现代职业教育体系建设目标，也为构建相对独立的职教高考制度提供了法理依据。

职教高考是具有类型教育特点的一项职业教育基本制度[14]。基于选拔接受高等职业教育的合适生源以体现科学性，平衡中等职业学校学生与普通高中两类学生优势以显示公平性，统一实施考试招生以彰显制度权威性需要构建职教高考。随着高职高专招生规模的大幅扩张，仅面向普通高中毕业生的普通高考录取率快速提高，录取分数线则日渐走低，本科院校与高职高专批次分数线越拉越大。以高考满分及计分方式均未发生变化的河北、湖南两省为例，1999 年本科院校与高职高专批次分数线的差距范围是10—16 分[15]，2009 年差距范围扩大至97—161 分[16]，2019 年更是高达179—295 分且高职高专批次分数线已降低至200—220 分[17]。普通高中毕业生以如此低的普通高考分数接受高等职业教育，意味着高等职业教育生源考试选拔机制已经失去了应有的科学性，对规模相当的中等职业学校学生群体来说也失之公平，同时也损害了高考制度的权威性，降低了职业教育的社会认可度。高等职业教育包括职业本科教育要真正实现高质量发展，不得不构建兼具科学性、公平性、权威性的职教高考。

目前，仅有山东一省出台了职教高考方案，该方案涵盖了招考对象、考试内容、招考途径、招生批次等具体内容。山东方案最突出的贡献是推出了统一的中等职业学校毕业生招收途径和统一的全省技能测试，为塑造职教高考制度的权威性奠定了必要基础。高职招生实现了制度框架走向独立、中等职业学校毕业生招收渠道明显畅通、职业教育本科招生比例稳步提高等明显的积极变化。但是，职教高考制度的建立与国家政策进度还是存在较大差异。不论是高等职业教育自身的发展还是高等职业教育外部环境的改善，都充分说明“职业教育已形成向现代化迈进的基本框架。”[18]高职招生从实施分类考试到构建独立职教高考的诱致性制度变迁已经不能适应新形势的紧迫需要。只有在渐进式变迁的大框架下增加强制性变迁比重、增强自上而下的政府力量打破路径依赖，才能在该阶段快速建立起完善的、满足职业教育需要的职教高考并使之获得与普通高考同等重要的地位。

三、中国高职招生制度的演进逻辑

历史制度主义认为，相同原因未必导致相同结果，相同结果也未必基于相同原因，原因与结果之间的关系还取决于各因素之间的排列、组合。剖析中国高职招生制度变迁同样需要综合考虑不同阶段具体因素发生作用的结构及其逻辑关系。简言之，挖掘中国高职招生制度变迁的关键节点、深层原因与动力机制，须从宏观层面的体制改革、中观层面的路径依赖和微观层面的行动者博弈三个方面入手。

（一）宏观体制改革与中国高职招生制度的生成

1978 年，党的十一届三中全会作出把工作重心转移到社会主义现代化建设上来和实行改革开放的决策，这是当代中国命运的关键抉择。伟大的历史转折决定中国政治、经济、社会等方面都将发生翻天覆地的变化。经济基础决定上层建筑。从高度集中的计划经济逐步迈入市场经济再到明确提出建立社会主义市场经济体制，包括职业教育在内的中国教育事业随之进入频密的改革期，教育体制改革对高等职业教育发展起到了更为直接的推动作用。职业教育尤其是高等职业教育的发展，直接促动了高职招生制度的生成。简言之，宏观的经济体制改革与教育体制改革直接推动了中国高等职业教育的发展与高职招生制度的生成。

国家经济体制改革是高等职业教育政策变迁的决定性因素[19]，高等职业教育政策则又直接塑造了高职招生制度的具体形态。当高等职业学校作为高等职业教育办学主体机构的地位尚未真正确立时，高职招生制度自然无从谈起，新生的短期职业大学与更大规模的高等专科学校均通过普通高考途径招收普通高中毕业生。1984 年，党的十二届三中全会正式提出社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济的观点。1985 年，《中共中央关于教育体制改革的决定》指出经济建设大量急需的职业和技术教育没有得到应有的发展，提出调整中等教育结构，大力发展职业技术教育，有计划地将一批普通高中改为职业高中，积极发展高等职业技术院校并优先招收中等职业技术学校毕业生及有本专业实践经验、成绩合格的在职人员。然而，受到重点关注的中等职业教育随后快速发展，要“积极发展”的高等职业教育并未得到相应发展。1987 年，国家教育委员会出台的《普通高等学校招收少数职业技术学校应届毕业生的暂行规定》只是基于培养中等职业教育师资需要而招收少量中等职业学校毕业生。

1992 年，党的十四大报告正式提出“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”，彻底解决了相关争论。在计划经济体制下，高等学校、中等专业学校以及技工学校的毕业生均由国家统一分配工作，大中专生就业待遇的区别并不明显，统包统分的就业制度消解了中等职业学校毕业生的升学诉求。1993 年《中国教育改革和发展纲要》提出要建立起更加适应市场经济体制的教育新体制，因此，不同学历的毕业生要在就业市场上为工作待遇甚至未来的人生展开竞争。市场体制下学历差异带来的就业差异必将触发中等职业学校毕业生潜在的升学需求。1994 年全国教育工作会议强调，高等教育要逐步实行两级办学、两级管理并以省级为主的办学与管理体制，发展高等职业学校[20]。1996 年颁布实施的《中华人民共和国职业教育法》提出建立、健全适应社会主义市场经济和社会进步需要的职业教育制度，高等职业学校教育根据需要和条件由高等职业学校实施，或者由普通高等学校实施。1997 年开始陆续批准设立的职业技术学院再次引发了发展高等职业教育的高潮。同年，国家教育委员会正式发布《关于招收应届中等职业学校毕业生举办高等职业教育试点工作的通知》，决定从1997 年起在北京等10 省市的高等职业教育试点学校按照科类对口原则把3%的招生计划投放给中等职业学校应届毕业生，称之为“三校生考试”。高等教育管理体制改革塑造出高等职业教育的新格局，也直接启动了高职招生制度的结构再塑。

就业体制改革与1999 年开始实施的高等教育扩招作用叠加，对中等职业学校毕业生的发展空间形成了越来越严重的挤压。既难以提供较为充足的升学机会也不再拥有较好的就业预期，中等职业教育的社会吸引力甚至合法性地位遭受严重冲击。高职招生制度开始面临强烈的新诉求，必须打破既有的制度安排以改变中等职业学校毕业生难以与普通高中毕业生公平竞争高等职业教育入学机会的局面，把提升中等职业教育质量与打通中高等职业教育顺畅衔接摆在同等重要的地位。但是，缺乏新的宏观体制改革力量的注入，高职招生制度生成之后长期处于诱致性变迁状态。从依附普通高考到进行普通高考基础上的分类考试探索，仅仅是在有限程度上提高了中等职业教育与高等职业教育的衔接度以及中等职业学校毕业生的高等职业教育入学机会。构建符合职业教育特点的职教高考，大幅度提升职教高考的权威性、科学性、公平性，至少要在招生计划分配体制、职业教育内部管理体制[21]两个方面做出实质性改革。

（二）中国高职招生制度的分化与路径依赖

历史制度主义理论中的路径依赖用以解释制度在某一时期内为何延续。1952 年，统一高考制度的创置是中国高校考试招生格局的一次划时代重塑。一方面，适应中国特殊国情以公平、高效为鲜明特征的统一高考制度在全国范围内树立了高度权威性；另一方面，高等教育体系中职业教育的早期“缺席”使统一高考制度带上了“普通”高考的历史烙印，与之对应的是影响力完全不可同日而语的成人高考。从短期职业大学到职业技术学院，“新生”高等职业教育办学机构的发展具有两个特点：一是争取地位，二是扩大规模。在量的积累过程中，高等职业教育的专科层次定位导致其难以突破规模更大、历史更长的高等专科学校的遮蔽，因此，高职招生制度生成之初自然在高校招生制度体系中处于极度边缘的依附地位。换言之，高等职业教育办学机构的依附地位在很大程度上决定了高职招生制度的依附性。中国高职招生制度从依附普通高考阶段向实施分类考试阶段的变迁存在着明显的路径依赖。

随着高等职业教育的重要性日益凸显，如何对高等职业教育进行科学定位、如何实现中等职业教育与高等职业教育的协同发展、如何科学地为高等职业教育选择合适生源逐渐成为决策者、研究者的重要课题。一方面，高职招生制度改革势在必行；另一方面，摆脱普通高考依赖困难重重。高职招生制度在两者的夹缝之中进入第二个发展阶段，关键着眼点是在普通高考途径之外探索实施分类考试招生途径，主要体现在文化考试分类与技能测试构建两个方面。2002 年广西试行本专科分类考试改革很快失败，一个重要原因就是囿于普通高考的既有框架致力于高校招生内部的层次之分而非类型之分，难以从根本上改变高职高专招生考试对本科高校招生考试的依附地位。这也说明在普通高考内部修修补补、零敲碎打式的改革难以实质性地推动高职招生制度变迁。2007 年启动的高职单独招生改革汲取教训，定位于提升高等职业教育的生源质量，引导毕业生向优质高等职业院校合理分流，由试点高等职业院校命制文化考试试题，在高考前完成招生录取，从而初步实现了与普通本科高校相分离的高职分类考试。自2008 年开始，开始明确引导高职单独招生试点院校组织以职业技能测试为重点的考核。但是，职业技能测试构建之路步履维艰。原因有二：一是科学设计、实施职业技能测试需要攻克一系列技术难关，二是招生对象以普通高中毕业生为主限制了职业技能测试的适用空间。需要指出的是，高职单独招生以普通高中毕业生为主要对象、以文化考试为主要考核方式（多数省份后来以高中学业水平考试成绩折算）、招生计划严格限制比例等做法均说明高职招生分类考试改革虽在形式上降低了对普通高考的依附性，但实质上仍难以摆脱早已形成的路径依赖。

高职招生分类考试是多元招生的主要途径，通过与本科院校招生分别命题、录取为优质高等职业院校吸引优秀生源是其主要贡献，没有统筹解决中高等职业教育的有机衔接且仍不太符合职业教育特点是其主要缺陷。通过体现职业教育特点的高技能人才免试入学等途径的招生规模则太小。因此，为了落实职业教育独立的类型教育地位，高职招生制度改革在第三阶段不得不着手打破路径依赖，构建符合职业教育特点的职教高考。换言之，自上而下的整体性制度设计要求在渐进式制度变迁中增加强制性分量。强制性制度变迁由政府主导力量带动制度发生变化，政府权力发挥更大的作用有利于制度变迁冲破路径依赖。2019 年《国家职业教育改革实施方案》首提构建职教高考制度，2021 年《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》再提加快建立“职教高考”制度，2022 年《中华人民共和国职业教育法》规定“建立符合职业教育特点的考试招生制度”，充分凸显了国家力量极力推动高职招生制度从分类考试向职教高考的根本变革。这也表明国家已经充分认识到高职招生制度改革与职业教育高质量发展密不可分的关系。但是，构建符合职业教育特点的职教高考意味着必须打破路径依赖。所以，有必要充分运用法律手段、政府权力“强制”构建职教高考，通过优化考试内容设计，积极回应个体生涯发展的多元需求，强化考试成绩的价值尺度和流通功能[22]，保证高职招生制度科学性、公平性与权威性的统一。比如，整合、集中力量研制符合职业教育特点的技能考试，运用政府力量统筹调整职业教育本科、专科招生计划在普通高中毕业生、中等职业学校毕业生两类生源中的比重，运用政府公信力为高职招生制度的权威性背书。2022 年，作为首个部省共建国家职业教育创新发展高地的山东省开始实施职教高考，迈出了打破路径依赖艰难而关键的第一步。

（三）中国高职招生制度变迁的动力机制与构建职教高考的关键点

制度变迁是制度环境中各个主体不断冲突与妥协的结果[23]，多方利益的驱动则形塑制度变迁动力机制。各行动者围绕利益进行反复博弈的过程，就是解决制度转换矛盾、对新制度安排达成一致的过程。从依附普通高考演变为实施分类考试，离不开更多的利益释放与通过高职招生制度改革使更多行动者受益。加快职业教育体系现代化涉及职业教育内外部更大、更复杂的利益调整，具体而言，原有的高职招生制度框架已很难满足中等职业教育升学与就业并重的新定位需要，也难以从根本上助推职业教育提升社会竞争力。驾驭复杂的利益博弈需要一个具有足够权威性、科学性与公平性的高职招生制度。因此，构建与普通高考同等重要、符合职业教育特点的职教高考成为中国高职招生制度变迁的明确目标。中国高职招生制度实现重大变迁不仅取决于足够的动力，更依赖于通畅的动力机制。学生及其家长、中等职业学校与高等职业学校等行动者如何从职教高考中真正获益是决定制度变迁目标实现的关键。更为重要的是，这些行动者的利益追求与国家在教育领域的整体利益一致。

从理论上说，职业教育的社会竞争力取决于办学质量及其适应社会经济发展需要的程度，生源质量则是影响职业教育办学质量的一个重要因素。相对于职业教育办学质量的整体提升，生源质量已成为制约职业教育尤其是高等职业教育办学质量进一步提高的明显短板。基于中国的特殊国情，对广大考生及其家长而言，生源质量是最能代表职业教育社会竞争力的标签。只有想方设法提高高等职业院校的录取分数线、凸显高职招生的选拔性，才能从根本上提升职业教育的社会竞争力。对少数国家级、省级“示范性高职院校”“骨干高职院校”“优质高职院校”而言，招生对象目前仍以普通高中毕业生为主，生源质量在文化素质维度具有一定的保证，在技能素质维度则难以满足，实施具有职业教育特征的职教高考才能从两个维度同时保证生源质量。对于多数高等职业院校而言，目前，普通高考招收普通高中毕业生的途径难以保证生源的文化素质，缺乏权威性、科学性的考试招生方式招收中等职业学校毕业生亦难以保证生源的技能素质。构建相对独立且体现职业教育特征的统一职教高考，才有可能为高职招生划出一条具有权威性的录取分数线，从而提升职业教育尤其是高等职业教育在广大考生及其家长心目中的地位。

1999 年，中等职业学校学生数就超过普通高中生，占高中阶段学生数的52.1%[24]，两类毕业生竞争高等职业教育入学机会却长期存在明显不公。国家是制度变迁中特殊的行动者，代表国家作为治理主体的政府对职业教育的观念变化为高职招生制度变迁注入了根本性动力。中等职业教育是职业教育的起点而不是终点，让中职学生就业有能力、升学有优势、发展有通道，既是产业发展对技术技能型人才层次上移的现实需要与人民群众的迫切期望，也是中等职业教育健康发展的内在需要。当下，国家对中等职业教育的定位已经从单纯的“以就业为导向”调整为“就业与升学并重”，这就迫切需要为优秀的中等职业学校毕业生打造一条权威的升学通道。原有的高职招生制度既缺乏应有的选拔性，也没有很好地体现出匹配中等职业教育特点的适应性。职教高考与普通高考同等重要的地位意味着高等职业学校应在保证50%比例的基础上逐步增加面向中等职业学校毕业生的招生计划，更为关键的是应保证至少50%的职教本科招生计划面向中等职业学校毕业生。只有中等职业学校与普通高中学校各具优势的两类生源对高等职业学校变得同等重要，高等职业教育的职业属性才能真正得以实现，中等职业教育才能真正成为与普通高中教育同等重要的类型教育。

实现中等职业教育升学与就业并重的新定位是职教高考的重要任务，也是构建职教高考的利益博弈聚合点。从就业导向到升学与就业并重，要求在招生计划分配体制上把原本投放在普通高中的招生名额一部分转投给中等职业学校，这是一项重大的利益调整。该利益调整的完成可以带来三个重要变化。第一，中高等职业教育实现更具职业教育特征的科学衔接。第二，打通中等职业学校毕业生的升学通道，保证两类生源公平地竞争高等职业教育入学机会，大大提升中等职业教育的社会竞争力。第三，提高高职招生普通高考途径的选拔性，保证普通高中生源的文化素质，从而提升高职招生普通高考途径的权威性，提高高等职业教育的社会竞争力。不可忽视的是，该利益调整的完成还依赖于职业技能测试的科学性、公平性、选拔性，否则就难以实现职教高考的职业教育特征，也难以塑造职教高考的权威性，当然，为高等职业院校选拔具有相应职业技能水平的优秀生源也就无从谈起。因此，打通利益调整之路与理顺变迁动力机制，是加快建立职教高考实现高职招生制度变迁的关键所在。

历史制度主义认为，制度变迁中存在的关键节点对制度的形成和发展具有重要甚至决定性的影响，制度的正常时期与断裂时期通过制度变迁中的关键节点衔接。在40 余年的发展过程中，中国高职招生制度先后出现了举办三校生考试、启动高职单独招生考试、提出构建职教高考三个关键节点，对应了中国高职招生制度的生成、分化与独立。在制度变迁过程中，关键节点往往不是一个时刻而是一个时期，关键节点持续期为可能实现的制度变迁提供持续动力、为完成新的制度安排提供时间窗口。构建职教高考需要全社会对职教高考、职业教育的认同并为之付出努力[25]。2019 年以来相关政策密集出台，就是为了汇聚、协调足够的力量把握住关键的窗口期以加快建立职教高考制度。