去粗取“精”还是精“益”求精：“双碳”背景下城市环境治理的转型之道

杨旭，汤资岚

(1.同济大学 政治与国际关系学院，上海 200092；2.华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620)

一、问题的提出

诚如伊恩·道格拉斯所言：“没有城市能够逃得出自然界极端状况的影响，不管它们是迪拜的沙尘，纽约的雪灾，还是巴黎的水患。”[1]整洁的城市环境不仅是居民生态宜居的必要条件，亦是城市发展软实力的集中体现。自党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局以来，伴随着强势政治话语的介入，各地政府均为改善各自城市环境状况倾注了更多注意力，投入了丰厚的治理资源。可以肯定的是，缘于城市环境作为实现城市可持续发展的软肋，城市环境治理正逐步成为城市治理的重要研究议题。

随着中国城镇化进程加速推进，新老环境问题开始交织叠加，公众对环境质量也提出了更高的要求。在中国经济社会全面绿色转型的特殊背景下，传统粗放式、经验式、绩效导向式的环境治理模式日益呈现出过度碎片化、模糊化以及监管虚无化的样态，终究无法摆脱生态危机久治不愈的病况。作为环境治理体系和治理能力现代化的逻辑延伸，“环境精细化治理”主张以环境精细革命整合城市发展诸要素而被学界广泛认同为是引领我国城市环境治理现代转型的重要战略导向。所谓环境精细化治理，顾名思义，即是将精细化思想运用于环境治理之中，通过有序的细化、有规则的系统化的规程，利用更优化的职能设计和流程再造、更专业的治理技术，实现更优质和更关注细节的治理效果[2]。既有研究主要围绕环境精细化治理的内涵特征[3]、运作逻辑[4]、阻滞因素[5]以及实现路径[6]等方面展开。

毋庸讳言，环境治理的精细化转变顺应了环境治理内涵在中国的本土化运用，是传统治理体系适应现代生态环境复杂性的自然转型升级[7]。然而，需要明确的是，尽管环境精细化治理是城市可持续发展的内生性需求，但“精细化”治理模式本质上更接近理想状态，从粗放式管理到精细化治理不可能轻而易举，一旦高密度的组织架构和人财物的投入缺失，试图通过设计精细化制度以实现精细化方案的举动反将“事倍功半”[8]。此外，作为一种全新的环境治理范式，环境精细化治理是对过往传统粗放式治理模式的超越，但这种精细化却被全面而深度地嵌入官僚科层体系之中，衍生为政府行政强化的具体表现，存在被行政力量消解、吸纳的风险和隐患，因此在环境精细化治理实践中可能会导致过度治理和治理真空的同时出现[9]。

2020年9月22日，习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣布：“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”[10]2021年10月，中共中央、国务院又印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》。确切地说，“碳达峰”和“碳中和”(以下简称“双碳”目标)在我国业已成为一项政治任务，既是彰显我国在国际上负责任大国形象的有效方式，又对我国绿色低碳循环发展提出了新的更高要求[11]。城市既是人类生产、生活的主要聚集地，又是承诺实现“碳达峰”和“碳中和”的主战场。从“控碳”初衷来看，我国超大或特大城市群必将是推动“双碳”目标实现的重中之重。然而，在抑制和抵消城市碳排放的巨大挑战面前，我国城镇化发展总体格局尚未真正定型，仍处于城镇化发展的中后期。虽说我国城市减排潜力巨大，但服务主导型城市占比过少，加之各城市产业结构、发展水平、碳排放管控存在明显差距，将“双碳”目标融入城市规划、建设和运维仍是漫长的过程。“双碳”目标并非简单的“降碳”“零碳”，而是意味着我国社会经济发展方式的一种全新改变。在深度降碳减碳的压力背景下，囿于治理资源的极度有限或稀缺，环境治理的简约化与精细化之间的矛盾张力不断凸显。因此，为确保我国如期实现“双碳”目标，本文提出环境精益化治理概念。精益化治理理念的发端同精细化颇为相似，但却格外强调对既有资源的高效配置与有效使用，主张在控制治理成本增加的同时提升治理效率，特别是在精细之处寻求效益，从而减少冗余，以迎合“顾客”需求。将精益化理念引伸至城市生态环境治理领域，不难发现，环境精益化治理意味着在最大限度谋求环境效益的同时极力避免形式上的浪费，反对片面强调专业技术和工程手段，其核心乃是准确定位社会需求，充分发挥有限资源的最大化价值，从而保证环境治理方式的可持续性。推进城市环境的精益化治理，有利于提升城市品质，实现城市环境的跨越式发展。

更进一步讲，环境精益化治理与精细化治理不是内在割裂，而是处于融会贯通、承继促进的接续关系之中。因此，在“双碳”背景下如何重新审视城市环境治理的转型逻辑，以及如何有效掌握城市环境治理本质逻辑的演进趋向，成为当下城市环境治理转型研究的重要理论命题，也是本文对城市环境治理研究的关键贡献所在。

二、精细化治理：城市环境治理的先行探索

作为对新时期我国城市环境治理投入结构和综合效率的重要调整，环境精细化治理就是要秉持精细且清晰化的思路理念，通过科学的权责配置、系统的治理结构、规范的流程设计、精巧的制度安排、细致的推进过程以及精微的治理技术，实现环境治理从传统的末端治理向源头预防转变，由被动回应向主动适应转变。相较于传统环境治理模式，环境精细化治理极具智慧性、针对性、协同性等特性，能够有效整合分散的环境治理资源，增强抵御环境风险的预见性和适应性。然而，鉴于我国微观环境治理尚处于起步阶段的应然状态，更囿于实然状况，作为城市环境治理先行探索模式的精细化治理仍面临多维挑战和多重忧思。

(一)环境精细化治理的运作机理

环境精细化治理的运行机理是环境精细化治理在体系建构与功能输出中的基本遵循，是环境治理精准靶向环境治理目标的基本准则。在环境治理的精细化转型实践中，其运作机理侧重于治理理念清晰化、治理权责科学化、治理结构整体化以及治理流程规范化。

1.“底线共识”：治理理念清晰化。理念是行动的先导。环境治理要做到精准,须以治理理念转变为切入点，遵循以环境底线共识为基准的清晰化的治理思维，并将其贯穿于环境精细化治理实践的全过程。习近平多次指出，“宁要绿水青山也不要金山银山，绿水青山就是金山银山”，“要划定并严守生态红线，牢固树立生态红线观念”。作为一系列标准化、技术化、细节化环境治理的前提，坚持生态底线思维是当下有效引导城市转型发展的一种可持续性方式。环境精细化治理旨在让社会各界对环境治理的目标、路径以及手段形成基本的底线共识，借助自上而下对属地责任的层层压实，纠偏部分官员“错位”的执政理念、摒弃部分企业片面追求经济效益的自利观念、提升部分公众“贫瘠”的环境素养、剔除部分专家学者过强的体制依附性，并由此缓和政府、企业、学界以及公众在环境治理问题认知上的分歧与争议[12]。其背后的政策选择与价值判断可以折射出我国环境污染治理的理念与路径从粗放式模式向精细化模式的转换要求。这种环境治理理念倡导在现行法治框架下不断调整行为方式，在肯定政府主导作用的同时充分调动公众有序、广泛参与，特别是在环境精细化治理过程中要避免片面地使用大量行政控制手段，充分给予社会组织足够的发挥空间。

2.“赋权确责”：治理权责科学化。政府行政实践的核心问题是权力与责任的关系问题。在城市发展增效提质的过程中，政府权力逐步向基层延伸，但由于行政惯性的延续以及受家国同构传统治理思想的影响，权责失衡始终是困扰基层环境治理的主要障碍和现实常态，并成为影响环境治理绩效的内隐之源。环境治理精细化下的权责配置科学化具有弥合权责配置差距的正向意义，主要表现为纵向下沉赋权和横向整合确责两个维度。在环境治理精细化的导向下，细致的政策制定架构了精细的环境治理组织体系，一方面能够通过制定权力清单，上移监督职能和下放部分职权，借助新技术的整合与运用，对管理空间和对象进行“具化”，比如在地理空间上缩小管理单元的网格化管理；另一方面基于环境治理的多主体整合，清晰厘定政府各部门、社会组织、企业、民众等多元化主体的责任，进一步明确治理主体的权责匹配，有效激活基层环境治理效能与创新活力，由此形成自上而下决策传导与自下而上责任到位相结合的精细化环境治理路径，实现环境治理权责配置的清晰化。

3.“破茧重生”：治理结构整体化。伴随城市规模的不断扩张和城市管理复杂性的不断跃升，城市环境污染的严峻性与跨界性已使城市环境治理成为考验地方政府整合部门组织结构能力的“达摩克利斯之剑”。佩里·希克斯和帕却克·登力维着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，在对新公共管理批判发展的基础上提出了整体性治理模式。受科层发包式协作影响，整体化同样是城市环境精细化治理的重要实现形式，旨在站位于整体治理的角度通盘考虑，利用扁平化、透明化的现代信息技术，破解环境监管责任和政府内部功能的碎片化，为公民提供无缝隙且非分离的政府环境治理服务。城市环境精细化治理的整体化主要体现为三方面：宏观上要求城市环境治理资源统筹化，中观上要求城市环境治理格局一体化，微观上要求城市环境治理执法融合化。

4.“标准取向”：治理流程规范化。党的十八大以来，我国加快了标准化建设的工作进程，党的十八届三中全会指出“标准化成为了国家治理能力现代化的重要手段”[13]。标准化改革既是公共治理模式的重要组成部分，也是环境精细化治理制度规范的关键抓手。其要求在城市环境治理场域中广泛运用标准化理念、技术和方法，将环境治理的创新成果转化为相应标准，抑或把标准化治理充分纳入环境精细化服务体系，来全面有效支撑、引领和推进环境精细化治理，从而填补环境治理的缺失短板，促使精细化操作过程有清晰的规范可以遵循。环境精细化治理模式能够通过标准化的制度建设从根本上预防环境治理陷入“粗放式”“经验式”和“随意式”的治理状况，实现对环境容量与污染排放的精准分析，保障城市环境的高质量发展，推进环境治理体系和治理能力的现代化建设。

(二)以智能化为导向的环境精细化治理的实践限度

在环境治理实践中，以智能化为导向的精细化治理显现出“横向到边、纵向到底”的无缝隙治理优势、“动态感知、即时响应”的敏捷治理优势和“灵活性调适、前瞻性修复”的韧性治理优势。但伴随我国经济社会的加速转型，加之环境风险不确定性和环境损害不可逆性的扩大化，精细化治理的实践限度也愈发显露。

1.资源禀赋的相对稀缺性。在经济社会转型期，城市空间的高速生产在实现城市扩容的同时，也使城市及其周边环境因子发生不可逆转变化。显然，低碳/脱碳行动不仅引发了战略性行业产业链的重构，亦会冲击现存的经济体系。在碳达峰、碳中和被纳入生态文明建设整体布局的紧迫形势下，治理资源的有限性与治理任务的繁杂性又构成了城市环境精细化治理的核心张力。城市环境精细化治理的价值追求在于实现环境治理从粗放到精细的逻辑转换，但基于现阶段城市环境精细化治理实践不难发现，在缺乏现有制度提供法律支撑的背景下，环境治理资源或能力存在着明显的地区性和领域性不均衡[14]。一方面，不同地区的地方政府由于财政基础、人口结构、官员素质、能源供需等因素，存在资源(或能力)差距(“马太效应”)；另一方面，在不同环境治理领域，政府的治理能力又有着明显的不同。此外，实行分税制改革以来，中央与地方关系发生实质性变化，地方财政对中央财政的制度性依赖消除了上下级讨价还价的局面，实现了中央对地方的行为约制，但也影响到地方政府的财政自主性，间接诱发了乡镇财政的“空壳化”和基层政权的“悬浮”状态[15]。因此，面对不断涌现的各类环境问题，尽管环境精细化治理代表着环境治理现代化的基本方向，但精细化治理价值理念指导下的环境治理秩序深受条块分割体制影响，环境治理资源有待进一步整合，地方政府又是否都具备将这一理念贯彻落实的能力或资源尚欠考虑。

2.技术治理的逻辑悖论。伴随大数据技术的蓬勃发展，各地开始探索以技术治理为特征的智能化改革，积极探寻技术空间与环境精细化治理的适配性，并意图通过技术创新增强环境精细化治理的效度、深度与广度，从而避免城市环境治理过程中的随意行为。但我们必须承认，在社会形态从“总体支配型”向“功能分化型”切换的背景下，囿于化约主义逻辑基础之上的事本主义倾向和基于任务或问题程式化的线性技术理性[16]，技术嵌入视域下的环境精细化治理虽推动了城市生态的理性化和科学化，却也孕育出技术治理的逻辑悖论。

一是技术治理赋能“单一性”与环境治理场景“多元化”之悖论(技术有限论)。在高度技术化的城市治理框架下，受技术治理逻辑的支配，环境精细化治理模式具有强烈的技术治理底色且过于强调技术的主导作用，试图吸纳技术红利以新技术的引入和生成来应对各种体制性困局。然而，技术与治理对象之间本身就有一个复杂的匹配或耦合过程，治理形式往往都有其特定的适用场景，而环境治理的场景又极富多元化特质，且国家认证能力并不必然与技术提高成正比[17]。因此，技术治理使得环境精细化治理的实践与表达呈现出一种既一致又背离的双重关系，对“技治主义”的简单推崇存在滑向“技术利维坦”的潜在风险，容易诱使治理者迷失“治理源点”，遭遇诸多的技术解构问题和技术控制难题(科林格里奇困境)，进而造成大范围的环境治理价值异化、行为失范与失控[18][19]。

二是技术治理工具主义(事本主义)与环境治理价值理性(人本主义)之悖论。作为城市环境精细化治理运行机制的辅助手段，技术治理尊崇“技术专家治国”，秉持着工具主义的核心内涵，凭借既定的计算逻辑和算法规则有效规避政府层级间信息传递的失真，使环境治理朝着更加精细化、智能化和数字化方向发展。其虽为城市环境治理提供了技术自信，但实际上环境精细化治理模式的“泛技术化”也带来功利主义隐忧和陷入形式主义实践泥潭，特别是其不注重社会主体性的培育和公共性的建构[20]，将操纵或扭曲统计数据、炒“概念”和建“数据库”作为城市环境治理的一个捷径，一个典型现象便是即便环境精细化治理大量消耗人力和资金成本，但真正能促使城市环境治理实现“乘数效应”的却少之又少(即环境治理“改而不变”“内卷化”)。从这个意义上讲，技术治理长于“技术”却陋于“治理”、注重机制之“形”而忽视主体之“实”，与环境治理原本以人为本的价值理性形成鲜明对比。

三是技术治理非均衡性与环境民主包容性之悖论。从根本上来说，技术本身不仅是一把“双刃剑”，而且很可能是“一把两刃不平的剑”[21]。在“数智”控制型社会，技术赋能在撬动城市环境治理创新(即环境精细化治理模式)的同时，也具有明显的不均衡性和非对称性。在地方政府主导的环境精细化治理框架下，技术发展赋予了政府部门和少数技术专家更多的主导性权力，但也挤压了社会自治的融合空间，大大加剧了纵向数字鸿沟，导致环境问题的呈现轨道被技术秩序所严格限定，环境民主主义被远远隔离在技术壁垒的高墙之外。综合来看，由于技术治理疏于实质性的社会赋权，精细化治理在向环境治理领域的延伸过程中其效果较为有限。

3.既有制度的路径依赖。历史制度主义者认为，制度具有粘附性特征，一经形成便不易变更。道格拉斯·诺斯则着重强调了制度的约束性，指出：“一旦制度踏上某条路径， 便会沿着这条路径不断强化该制度，产生‘锁入效应’。”[22]现实世界中交易成本的存在催生了制度的产生，而制度在实现稳定与均衡的同时，也在不断进行边际调整。即使渐进变化逐渐积累会产生一种根本性的制度变迁，但由于存在报酬递增和自我强化机制，以及对背后利益与所付出成本的考虑，这种根本性变化仍然会带有深深的历史痕迹，并使得制度局限在原有的轨道上行进，特别是当人的心智构念难以辨识复杂的环境之时。此外，作为纯粹的观念实体，制度必然与特定的历史文化相联系，中国特有的儒家文化以及集权性的政治实践，使得其制度的核心特征在历史演进的长河中一直保持着顽强的延续性，并对经济、社会产生广泛而深远的影响。

在“事权下沉”结构的驱动下，环境精细化治理模式一般会依循传统自上而下压力传导式的科层常规体制和政治动员模式，利用正式规范与非正式制度的优势互补，推动环境专项整治上升为城市治理的中心任务，希冀借此克服地方政府环境决策的短视行为、本位主义和官僚“惰性”，进而改善区域环境质量。不难看出，就路径选择而言，即使倡导激发公众参与力，然则对行政权威的高度依赖和管控思维的“错误”延续依旧是环境精细化治理模式的典型特征。在责任分配机制的高效协调下，这种权威治理体制在短期内固然能够迅速调动和整合多方资源，强力干预、直接管控突如其来的环境公共危机，并可有效适应复杂多变的环境实践。但是，伴随“政策链条”的下沉和国家权力的下延，制度结构的单向性和封闭性终会因无法摆脱部门分立的行政化困境而导致制度僵化与规制俘虏，造成行政消解自治的阻塞局面，从而严重阻碍精细化治理模式作用的发挥。在这里，环境精细化治理单一路径的制度逻辑俨然存在着潜在的脆弱性风险，体制变迁的路径依赖和制度惯性在环境精细化治理模式上体现得淋漓尽致。

三、精益化治理：“双碳”背景下城市环境治理的逻辑转向

中国国家治理现代化的过程，既是解决转型与发展所伴生的社会矛盾的过程，也是国家治理体系与治理架构不断调整以适应新阶段发展形势的过程[23]。在“双碳”目标背景下，我国环境治理也越来越需要新的想象力和未来图景，以消解精细化治理的内生性风险和选择性偏差。基于此种现实，精益化治理的核心在于“益”，即治理效益，这同“双碳”目标所期待的治理路径相吻合，因而代表着现代环境治理的发展方向。尽管依旧从属于增量式改革，但作为对精细治理能级提升的精益治理，仍展现出特有的运行逻辑，并显现出从去粗取“精”向精“益”求精的转型趋向。

(一)价值逻辑：从“东西有别”走向“环境正义”

从理论谱系来看，“环境正义”从社会正义的理论范式中分化和衍生而来，是社会正义在环境问题上的投射。环境正义一般是指所有主体在环境资源使用、环境利益分享、环境风险分配、环境责任承担上享有平等的权利担负同等的义务。环境正义要求保护不同空间群体的环境利益，是空间正义的一种形态或分支。因此，环境正义具有地理意义，即所谓的区域(间)环境正义。相反，区域环境不正义则主要体现在不同地区间、省际间、城市间甚至社区间等不同尺度上。细言之，从环境不正义的成因来看，经济因素是诱发环境不正义的基础原因，地区经济发展差距会引起环境治理投入能力的区域差异和环境利益的单项汇集，进而影响环境资源配置、分配的公平性，导致区域环境不正义。实际上，广大中西部地区承担着远高于东部地区的环境成本和环境责任，纵然对生态治理保持着高度的渴望和追求，但鉴于目前我国实行“以块为主”的地方环保管理体制，作为“最少受惠者”的中西部地区不仅由于社会经济发展进程中环境权益的不合理分配而承受巨大的环境风险、陷于“资源东送，污染西进”的不平等关系，也限于资金或财力束缚而无力对城市生态环境开展精细化治理，难以享用更多优质的生态产品。简而言之，以精密化、专业化、技术化为导向的环境精细化治理事实上存在着地区层面的环境不正义，是“环境不正义”问题在区域上的一个具体表现或延伸。区域环境不正义会产生多方面负面影响，容易造成弱势群体的环境利益受损，背离环境正义的普适性要求，加剧地区间的社会不平等，干扰经济发展的可持续性。

进入新时代，我国社会主要矛盾表现为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这就要求在“双碳”背景下，不断推进城市环境治理精益化，化解资源禀赋的相对稀缺性，实现生态空间的均衡发展。在习近平生态文明思想指导下，协调和平衡区域环境之间的矛盾是生态文明建设迫切需要解决的关键问题，环境正义是实现可持续发展的重要社会价值，也是保障中西部地区人民绿色福祉和维护中西部地区人民环境人权的价值归宿。有鉴于此，城市环境治理精益化的内在意蕴旨在从程序正义和分配正义两方面来化解城市之间、城市内部不同区域和不同阶层之间的不公平问题。就程序正义角度而言，相较于东部经济发达城市，中西部发展落后城市的人群在环境治理决策中处于劣势一端，城市环境精益化治理倡导将环境人权作为基本人权的重要构成种类，尊重人人都有使用良好环境资源的权利，确保民众都能合法运用自身的环境监督权、环境参与权和环境知情权，维护和促进环境正义。就分配正义角度而言，面对东、中、西部城市之间、城乡之间、不同阶层之间在环境资源使用权益和环境保护义务上的分殊，城市环境治理精益化精准把握了环境正义中的差异原则，对不同区域和人群实行生态补偿，并通过其他一系列的制度安排，切实保障生态受损地区的环境资源使用权益，使不同区域和人群之间的环境保护义务得以公平分担。总之，环境正义作为城市环境治理精益化的根基性价值诉求，是对不同区域和人群环境利益关系的平衡，能够确保城市环境治理取得良好效果。

(二)行动逻辑：从“秩序优先”走向“以人为本”

秩序的存在是人类社会良性运行的前提条件。但是，秩序和失序之间存在辩证法，权力构建的僵硬秩序可能扼杀社会的多样性与活力，适度的失序反而成为刺激社会活力和推动秩序重构的关键力量。城市环境治理具有高度的复杂性和不确定性，而城市环境治理精细化试图化繁为简，以简约治理的治理思路来达至“资源占用少、治理成本低”的目标。然而，在其过度追求“精、准、细、严”的过程中，反而造成了更多的繁苛管制。这主要缘于环境精细化治理实则是一个以规则为中心的刚性治理，它基于法律法规和制度规则以标准化和程序化为基准来推进治理活动有序运转，属于按规则办事的刚性约束。在此种情形下，社会参与反而容易陷入迷思状态，从而不可避免地制约城市环境治理的社会活力。在城市环境治理过程中，并不存在需不需要秩序的选择问题，而是秩序构建的方式问题。通过对现有的城市环境治理精细化的现实审视发现，权力自上而下的传导和行政动员，往往容易忽视城市发展的多样性和社会性。为提高城市环境治理的效率，精细化治理以指令性方式不断制定各种制度规则，密集化把控细节问题，试图通过更多确定性的信息指导，规制治理的具体行为。然而，一方面城市环境治理问题的复杂性以及治理的动态性，决定了大量新问题、新情况的出现需要治理过程的调试回馈，甚至是远超治理主体本身在此时间维度上的能力限度，如若单纯追求采用有序、精细化的治理制度，恐怕很难奏效；另一方面当治理活动过度追求秩序、制定诸多条件规则时，原本简单的问题将过度复杂化，容易招致社会层面的不理解和反感，违背治理服务于人的初衷。因此，城市环境精细化治理必须在视不确定为必然状态的同时，从“秩序优先”走向“以人为本”，复归回应民众需求的城市环境治理导向，制定差异化、多样化的治理方案。

城市环境精细化治理以提升环境治理绩效为目标，而城市精益化治理则以提升环境治理效能为旨归。二者虽都以结果为导向，但就关注焦点而言，效能既关注结果维度，又重视对过程维度的考量。一言以蔽之，城市环境精益化治理的根本目的是根据人的异质性、多元化的环境需求，在治理过程中通过各种制度安排，保证民众的环境治理参与权利，提升城市环境治理的效能。其虽然也强调制度设计的细化、具体化，但并不会一味遵循单一化、唯秩序至上的治理思路和行动模式，所有规则和秩序的设立都基于城市环境治理对人的关怀，着眼于体现以人民为中心的价值性制度运作目标。在城市环境治理精益化目标下，所有的规则或秩序始终彰显尊重人民主体地位、反映人民共同意志、维护民众合法环境治理诉求的价值，真正使规则或秩序在具体的执行过程中增进民众利益，使城市环境状况真正得到改善，而非盲目通过规则或秩序的堆砌阻碍城市环境治理的进步。唯有如此，才能实现城市环境治理的初衷，持续增进城市环境民生福祉。

(三)制度逻辑：从“权威体制”走向“民主参与”

在城市环境精细化治理实践中，随着国家权力对基层社会的强势渗透，尽管精细化治理为城市环境治理带来了良好的治理效果，但是社会自主性也在某种程度上萎缩，出现社会对国家的依赖或者依附。由于自上而下的权威体制安排，城市环境治理中的流程管理让位于分级管理，简洁而高效的治理体制反而会因各种规则束缚而无法建立起来。针对此种情形，城市环境治理精益化的出发点乃是发挥基层民众作为柔性一方在治理中的主体作用，激发其民主参与活力，解决精细化治理对行政权威的高度依赖和管控思维的错误延续，打破其对既有制度的路径依赖。

为了保障城市环境治理中公民参与权利，精益化治理倡导相关治理制度的建立都应充分保障民众的主体资格，明确民众参与的途径、方式和权责，制定更具可操作性的规则与程序。一是以信息公开和环境信息披露制度为基础，引导公民进行城市环境治理监督评价。城市生态环境作为一项公共产品，关系民众生命安全。环境知情权是构建民众生态公民身份的基础，如果没有掌握充分的城市生态环境信息，民众就无法对政府决策进行评判，并协助政府部门监督企业的违法行为和完成相关治理任务。然而，当前中国企业的环境信息披露还处于较低水平，生态环境信息公开在一定程度上停留于法律法规和政策层面，信息的不透明阻碍了利益相关者及时获取维权信息，也不利于普通民众监督效能的发挥。在“双碳”背景下，要形成绿色生产生活方式，就必须大力推动信息公开和环境信息披露制度落地生效，为民众进一步实现城市环境治理的参与权、表达权和监督权创造条件。二是拓宽参与渠道以提升民众生态话语权。除却畅通各种制度化参与渠道，吸纳民众有序政治参与以外，政府部门应该认识到现代信息技术的重要优势，利用互联网的“非序列化时间”和技术整合空间的特点，对分散的、异质化高的个体和零碎的时间进行无差别的汇集，推动民众在城市环境治理中的日常性参与，实现城市环境精益化治理中民众权利与义务、公域和私域的协调统一。三是以社区建设为载体推进民众自主参与。在城市环境精细化治理中，网格化管理作为一种重要治理手段，将治理责任划分到每一个网格，社区是环境治理的基本单元，其中还存在着单元网格的再划分。但是，这种将基层治理体系再组织化以强化责任的做法，却在实践中产生了下沉部门各自为战、缺乏协同、忽视民众自主参与的负面效应。我国居民委员会是实现民众自主治理的重要形式，能够催生各种“微治理”“微创新”，是开展城市生态环境保护的重要组织力量。为了构建城市环境治理的社区共同体，精益化治理旨在发挥居民委员会连接国家和基层社会的桥梁纽带作用，为城市环境治理创新提供丰厚的社会资源和生发社会力量的沃土。

结语

纵观城市环境治理模式的演化过程，能够梳理出从粗放式治理到精细化治理再到精益化治理的逻辑转向。在治理逻辑转型和跃升的背后，隐藏着价值选择、行动逻辑、制度设计这三种由实践经验构成的演进路径，形塑了“双碳”背景下中国城市环境治理转型的调适性机理。

迄今为止，我国城市环境治理经历了从无到有、从单向到综合、从区域到整体的不断探索、逐步完善的过程，也在模式更新方面拥有良好的沉淀和积累，其中精益化治理是新形势下城市环境治理的探索性理念构建和开创性实践经验。在民众对城市环境幸福宜居的期许和碳强度控制为主转向碳强度与碳总量双控的趋势之下，唯有秉持精益化治理理念，才能让城市环境治理兼具“可塑性”和“人民性”，从而确保我国顺利实现“双碳”目标。