农地产权制度改革演进与乡村治理走向现代化

文／吴 江 李 怀

一 问题的提出

农村土地产权制度是乡村社会结构的重要内容，影响乡村政治、经济和社会系统的治理和效率。因此，产权与治权构成乡村治理的两大核心要素。党的十九大首次明确将“治理有效”作为乡村振兴战略的一项基本要求。党的十九届六中全会提出“推动社会治理重心向基层下移”“实现国家治理体系和治理能力现代化”等一系列重要论述。2022年中央一号文件提出，在当前全面推进乡村振兴关键时期，做好农业农村工作必须扎实有序推进乡村治理。由此可见，乡村治理现代化事关乡村振兴战略的实施。理论上，只有深化农村土地产权制度改革，巩固和完善农村基本经营制度，逐步构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系，促进农村产业振兴才有深厚的底蕴，乡村治理的物质基础才能夯实。[1]集体土地产权作为我国农村土地产权最重要的组成部分，理应成为乡村治理的产权基础。因此，基于农村土地产权制度改革动态演进视角下，探寻党推进乡村治理现代化的百年历程及其历史经验，具有重要现实意义。

关于农村制度改革助推集体土地产权乡村治理创新的研究，已经引起学术界的广泛关注。既有研究对集体产权制度改革的治理主体效应、治理资源效应以及治理体制机制效应进行了分析，揭示了其影响乡村治理的不同路径。[2]集体土地产权与乡村治理之间的重构存在动力传导过程，通过分工机制实现乡村治理多元主体再造，重构了乡村治理秩序的经济和社会基础。[3]此外，集体土地所有制可以有效避免小农户与大政府和大市场进行“多对多”的交易,发挥集体组织“统分结合”的优势。[4]基于此，通过“激励相容”形成乡村自主治理机制，有助于维护集体公共利益，助推乡村治理现代化。

以上研究为本研究奠定了坚实的基础，但有待进一步研究的问题是：集体土地产权形塑乡村治理秩序，需要进一步厘析二者互动关联的理论逻辑与演进历程，探讨集体土地产权对乡村治理的传导效应，为助推乡村治理现代化提供镜鉴。有鉴于此，本文将基于农地产权动态演进视角下中国共产党百年来推进乡村治理现代化的演进历程，提炼其基本经验，为重构乡村治理秩序、实现治理现代化提供土地制度基础。

二 农地由“单一产权”到“两权合一”下“政社合一”的确立与困境

传统中国时期，我国农地产权纵向独立性结构一直落后于西方，致使乡村治理成为社会治理中的薄弱环节。中国共产党成立后，高度重视通过农村土地制度改革，以打破乡村治理困局，明确提出“耕者有其田”的政策目标。“耕者有其田”在全国范围内的实现，使党不仅确立了农民个体土地所有的“单一产权”制度，还通过“政权下乡”强化了对乡村社会的治理权。新中国成立后，为了把我国建成一个伟大的社会主义国家，农业和农村担负了为工业化提供剩余的重任。于是，我国农村土地产权制度再次发生变迁，由农民个体土地所有的“单一产权”变成集体所有制下的“两权合一”，形塑了“政社合一”的治理模式。不可否认的是，“政社合一”具有较高的治理效率与行政效率，但“有分无统”不利于经济效率的提升。

（一）农地“单一产权”下“政权下乡”的确立

传统中国时期，由于没有完成土地产权的纵向独立性建构，国家既无能力，也无意愿掌控乡村社会，呈现“县政村治”的治理格局。那时，乡村基层治理靠让渡部分土地产权的社会功能，自我满足公共需求，维系了较长时期中国乡村的“无为而治”。[5]事实上，虽然历朝历代都十分重视土地产权的纵向独立性建构，但最终都化为泡影，使得我国土地产权纵向独立性建构一直落后于西方，乡村治理始终成为传统中国社会治理中的薄弱环节。

中国共产党自成立后，高度重视土地产权的纵向独立性建构，旨在从变革所有制入手，打破近代以来中国乡村治理的困局。早在新民主主义革命时期，党就明确提出“耕者有其田”的目标。在大革命时期，毛泽东在《国民革命与农民运动》中指出“农民问题乃国民革命的中心问题”。[6]大革命失败后，党的工作重心由城市转移到农村。1927年，毛泽东、朱德等同志领导开辟了井冈山革命根据地。农村革命根据地的建立和发展，可以看成是中国特殊的乡村治理。[7]这一时期，乡村治理的目标是通过“政党下乡”开展土地革命。为此，党先后颁布了《井冈山土地法》和《兴国土地法》，都主张通过消灭封建剥削的土地制度，实行“耕者有其田”的土地制度。“耕者有其田”的制度逻辑调动了广大农民参与革命的积极性，为根据地发展壮大提供了重要支撑。抗日战争时期，随着中日民族矛盾上升为中国社会的主要矛盾，党将“耕者有其田”的政策改为地主“减租减息”、农民“交租交息”的政策，以利于巩固和团结抗日民族统一战线。与此同时，党的乡村治理政策也进行了调整，通过“三三制”原则吸纳社会各阶级参与党领导下的基层政权建设，从而巩固了党在农村的领导地位。解放战争时期，“减租减息”政策已经难以满足农民愈发强烈的土地产权诉求。于是，为获得广大农民的支持，党在解放区继续实行“耕者有其田”政策，先后出台“五四指示”和《中国土地法大纲》，最终夺取解放战争的胜利，建立了新中国。1949年，新中国成立后，党开始在全国范围内进行土地改革。1950年《中华人民共和国土地改革法》，明确要求废除封建剥削的土地制度。1952年土地改革基本完成，从而在全国范围内实现了“耕者有其田”的政策目标。

这一时期，党通过“耕者有其田”政策目标的实现，不仅确立了农民个体土地所有的“单一产权”制度，完成了农村土地产权的第一次纵向独立性建构，还强化了产权治理过程。党打通了国家权力进入乡村的梗阻，掌握了乡村治理权，重塑了基层政权组织，实现了“政权下乡”。因此，农民个体土地所有的“单一产权”制度，使得国家权力真正嵌入乡村，有效提升了党在农村的执政基础，从而通过“政权下乡”结束了长期“县政村治”的治理困局，为建立中国特色社会主义乡村治理体系奠定了良好的开端。从此，中国的发展开启了新纪元。

（二）农地“两权合一”下“政社合一”的确立与困境

1952年以后，伴随着国民经济的恢复和新生政权的巩固，党面临的基本问题是如何把我国建设成为一个伟大的社会主义国家，[8]于是确立了重工业优先发展的“赶超战略”。但在当时“一穷二白”的背景下，如何快速实现工业化成为党面临的一大挑战。这时，理性选择只能是从农业提取剩余以支援工业化建设。在党领导下，通过土地改革、合作化以及集体化的人民公社等制度变革，[9]将农民组织起来，为工业化建设服务，形成了对传统乡村社会治理结构与秩序的全面重构。从1953年起，随着中共中央颁布《关于发展农业生产合作社的决议》，我国逐步通过“互助组”“初级社”“高级社”直至人民公社，完成了对农业的社会主义改造。此时，我国农地产权就由农民个体土地所有制的“单一产权”结构转变为集体土地所有制下所有权与使用权“两权合一”的产权结构。至此，完成了农村土地产权的第二次纵向独立性建构，集体土地所有制从此就成为我国农村土地制度的基石。在集体土地所有制这一国家超强控制的产权架构下，国家与村庄的关系就变成国家与集体的关系。集体成为党在农村治理的组织基础，乡村治理方式开始转型。1962年，中共中央颁布的《农村人民公社工作条例（修正草案）》规定，农村人民公社是“政社合一”的组织，实行农村人民公社、生产大队、生产队三级集体所有制。[10]

农地“两权合一”形塑“政社合一”的乡村治理模式，成为社会主义革命和建设的核心制度，具有重要的治理意义。在“政社合一”模式下，一方面，国家具有超强的规制与汲取能力，几乎控制了土地的全部剩余索取权，为快速工业化发展积累了资本；另一方面，集体土地所有制统摄下“两权合一”权能架构通过单一政治功能的发挥，使集体具有较强的动员能力向乡村提供了几乎全部公共产品，从而乡村农田水利、教育、养老、救助等社会事业蓬勃发展。由此可知，“政社合一”模式具有较强的治理效率与行政效率，[11]使得这一时期我国乡村提供公共物品的能力达到历史上最优水平。然而，由于农业大规模生产组织成本高昂，加之缺乏“激励相容”的制度设计，导致农业发展低效与农民贫困并存的现实困境。因此，农地“两权合一”权能架构下“政社合一”的治理实践，强化了集体所有权统的效应，忽视了分的效应，使得“两权合一”下“有统无分”，导致农村经济效率缺失。[12]

三 农地由“两权合一”到“两权分离”下“乡政村治”的确立与困境

农村经济效率缺失的困境蕴含着地权变革的要求。在党领导下，我国农地产权制度在纵向上坚持集体所有制统摄下，横向上对“两权合一”进行细分，实行所有权与承包经营权“两权分离”。“两权分离”以及随之而来的农村经济体制改革，倒逼我国乡村治理体制转型，由“政社合一”走向“乡政村治”。“乡政村治”在一定程度上扭转了“政社合一”乡村治理困境，但又出现承包经营权固化和所有权统摄地位下降的新困境，致使农地“两权分离”下产权与治权发生分离，出现“乡政村治”下治理“悬浮”困境。

（一）农地由“两权合一”到“两权分离”下“乡政村治”的确立

农村底层困境蕴含着农地产权制度变革的要求。面对1978年中国有2.5亿人没有解决温饱问题的现实困境，安徽凤阳率先发起了“包产到户”，冲破了分配中的平均主义，回应了农民的制度需求，并于1982年获得中央的认可。1982年中央一号文件《全国农村工作会议纪要》允许从“包产到户”到“包干到户”，进一步要求在农村全面实施“家庭承包”。1983年中央一号文件正式提出家庭联产承包制下统一经营与分散经营相结合。这一阶段我国农村土地产权制度的特征可以概括为：在纵向上坚持集体土地所有制统摄下，集体统一经营与家庭承包经营相结合，实行所有权与承包经营权“两权分离”。在这一权能架构下，我国农村土地产权沿着“统—分”两个方向演进。就“统”的方向而言，必须在坚持集体土地所有制统摄下，通过集体统一经营，发挥地权整合效应以发展壮大新型农村集体经济，为乡村提供部分公共产品，增强成员之间的“利益联结”。就“分”的方向而言，所有权与承包经营权分置运行，其实质是通过将承包经营权从原“两权合一”的架构中分离出来，赋予农民对土地的部分剩余控制权和索取权，激活承包经营权负载的保障功能和财产功能。

因此，正是家庭联产承包责任制的确立，构建了农村土地“两权分离”的权能架构。“两权分离”是在纵向上坚持集体土地所有制统摄下，对“两权合一”的超强土地产权结构进行第一次横向细分，实行所有权与承包经营权分离，满足农民对土地的部分剩余控制权和索取权，以回应农民的制度需求。与此同时，以土地产权制度改革为先导的农村经济体制改革直接导致“政社合一”的人民公社体制名存实亡，倒逼我国乡村基层治理体制转型。这就使得探索新的乡村治理体制就成为时代发展的必然要求，[13]由“政社合一”走向“政社分开”。1982年，我国宪法明确规定了村民委员会是基层群众性自治组织，这就确立了村民自治制度作为我国农村基本政治制度。1983年中共中央、国务院《关于实行政社分开建立乡镇政府的通知》宣布撤销人民公社，重建乡镇政府。1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》明确了村民委员会的性质及职能。至此，我国结束了长达25年的人民公社体制，在农村基层开启了“乡政村治”的治理实践。

（二）农地“两权分离”下“乡政村治”的现实困境

“乡政村治”纠正了人民公社时期的许多错误做法，在一定程度上扭转了乡村发展困局，较好地实现了这一阶段的治理绩效。然而，随着家庭联产承包责任制下“两权分离”带来的一系列制度红利，中国开启了以“放权让利”为中心的全面经济体制改革，意外地使“乡政村治”出现一系列困境。

首先，伴随着中国工业化和城镇化进程急速发展，大量农村人口“离土出村”从事非农产业，使得“农民分化”成为改革开放以来的重要特征事实。正是“农民分化”导致了农地承包经营权事实上发生了分离，这时承包权基于农民集体成员身份获得，承担保障功能，经营权则承担财产功能。由于承包经营权合一的产权制度安排，没有考虑“农民分化”下承担保障功能的承包权对不同农民的不同意义。这时，如果仅强调集体成员身份，将会使稳定承包经营权实际上成为“锁定”的产权安排。地权“锁定”不利于农民通过扩大生产规模，稳定其生产预期。这时理性的农民只有通过“半工半耕”的家计模式，以满足家庭基本生活需要而从事农业生产，缺乏有效激励投入更多的时间和精力于农业。这就使得这种农业发展模式因缺乏固守农业农村的“新型职业农民”而不具有可持续性，最终导致乡村发展出现缺乏主体支撑和内生增长乏力的困境，出现“乡村衰败”。由此可见，正是由于“两权分离”下“承包经营权”合一的产权制度安排，使得承包经营权固化，导致农业农村发展面临一系列效率困境。

其次，“乡政村治”模式开启后，随着1984-1986年全国范围内基本完成“撤社建乡、撤队建村”的乡村行政管理体制改革，出现了数量庞大的农村基层政府。1986年财政部下发《乡（镇）财政管理试行办法》下放了收费权，并要求乡镇财政收支自行统筹，实行“财政包干”。总体上看，当时乡镇财政能力普遍十分有限，使其在治理结构上呈现权小、责大、能弱的局面。[14]因此，这一阶段农业税费增加较快，农村干群关系逐渐恶化，在20世纪90年代相继出现村民暴力反抗税费征收事件。[15]1994年分税制改革通过“财权上收、事权下移”，在使中央财政能力得到强化的同时，造成了地方财政能力进一步下降。分税制改革将土地出让金的大部分留给地方政府，导致其行为逻辑由“经营企业”转变为“经营土地”。地方政府就会和村组织“合谋”，低价征收农民的土地，最大化谋取农地转用开发的土地增值收益，以增强地方财政的汲取能力。因此，基于农业农村服务于城镇化战略的要求，这一时期集体土地产权纵向独立性减弱，农民集体面对国家和地方政府对集体土地产权的垄断行为，只有服从的义务，导致集体土地所有权弱化，出现“有分无统”的困境。集体土地所有权统摄能力下降，导致集体既无能力也无意愿为乡村提供公共产品，使得这一阶段乡村公共产品的供给能力大大下降。集体无法通过所有权管理功能的发挥调整承包地以解决农地细碎化和农村基础设施薄弱等问题。集体统摄能力弱化，不利于通过新型农村集体经济的发展壮大，增强集体成员之间的利益联结。因此，“乡政村治”下集体统合能力减弱导致产权与治权发生分离，集体无法有效动员村民进行村庄公共性建设，导致出现治理“悬浮”的困境。

四 农地由“两权分离”到“三权分置”下乡村治理走向现代化

为扭转“乡政村治”下的困境，中央继续强化土地制度供给和加强对“三农”的扶持，以期通过中国特色土地产权制度，为乡村治理现代化提供基础性制度供给。于是，“三权分置”作为新时代我国农地制度的重大创新，就成为夯实乡村治理现代化的重要抓手。农地“三权分置”下乡村治理现代化的实现，其根本前提在于坚持所有制统摄下管理功能的发挥，发展壮大新型农村集体经济，增强成员之间共同的“利益联结”，成为乡村治理现代化的组织基础。此外，还有赖于承包经营权分置运行，分别承担保障功能和财产功能，进而为乡村治理现代化提供主体支撑和资源要素支撑。

（一）农地由“两权分离”到“三权分置”下“乡政村治”困境的扭转

为了扭转“乡政村治”下的现实困境，中央出台了一系列政策举措：一是继续强化土地制度供给，使我国农村土地产权结构不仅朝着横向上进一步细分，而且赋予农民更加稳定预期方向演进。究其实质，就是在坚持集体土地所有制统摄下发挥地权整合效应，将保障农户承包权与放活土地经营权有机结合，进而通过适度规模经营，以发展壮大新型农村集体经济，夯实乡村治理的经济基础。1997年中共中央《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》规定，第一轮土地承包到期以后，将土地承包期再延长30年。2002年《中华人民共和国农村土地承包法》明确规定，国家鼓励依法、自愿、有偿流转土地承包经营权。2003-2007年，中央陆续出台文件鼓励土地承包经营权流转和建立土地承包经营权流转市场。2008年，党的十七届三中全会明确强调现有土地承包关系长久不变。二是伴随着现代城乡关系由城乡二元结构转型为城乡融合发展，中共中央陆续出台政策减轻农民负担和加大对“三农”的扶持。2003年是中国城乡关系史上关键的一年。中央明确提出，我国进入“以工补农、以城带乡”的城乡统筹发展阶段。由此，伴随着国家能力的提升，国家对乡村由汲取战略转变为服务战略，不仅解除农业的税费，还加大了对农业农村的财政投入，改善了农村基础设施瓶颈，使得国家与农民及乡村关系得到缓和。直到2006年全面取消农业税，使得乡村中的干群关系获得极大地改善，这意味着党的农村政策开始发生转变。此外，中央还继续加大对农业的补贴，于是2003年城乡统筹以来，不断形成农业“四项补贴”。据财政部统计，2004-2010年，“四项补贴”资金由145.2亿元上升到1225.9亿元，累计拨付资金达4594.3亿元。

综上所述，党中央通过强化土地制度供给和对“三农”的扶持，在一定程度上缩小了城乡之间的发展差距，扭转了“乡政村治”下治理“悬浮”的困境。

（二）农地“三权分置”下乡村治理走向现代化

重塑城乡关系成为新时代农村土地产权制度的诉求。为此，党中央希望通过加快农村土地产权制度改革步伐，构建新时代中国特色土地产权制度，激发农村发展动力。[16]这为乡村治理现代化提供基础性制度供给。2013年7月，习近平总书记在考察武汉农村综合产权交易所时强调：深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。[17]2014年，中共中央、国务院颁布《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度经营的意见》，首次以中央文件的形式明确了农地“三权分置”的权利格局和探索村民自治有效实现形式。紧接着，连续多年中央一号文件都提出落实“三权分置”的实现形式和夯实基层政权。于是，“三权分置”作为新时代中国农地制度的重大创新，就成为夯实乡村治理现代化的重要抓手。

首先，农地“三权分置”下乡村治理现代化的实现，其根本前提就是坚持集体所有制统摄下管理功能的发挥。进入新时代以来，我国城乡关系进入融合发展的新阶段，国家提出了乡村振兴战略。这时，国家对农村就由“汲取”关系转变为“服务”关系。于是，集体土地所有权管理功能的有效发挥，有利于集体有效承接国家提供的公共服务，增强乡村公共物品的供给能力，从而增强集体内部的公共性。此外，集体所有权管理功能的有效发挥，还有助于发挥集体所有权“统”的优势。这将降低土地资源重新配置与优化组合的交易成本，实现地权整合效应，从而在规模经营的基础上激活农业农村发展的活力和效率，发展壮大新型农村集体经济。伴随着新型农村集体经济的发展壮大以及随之而来的股权折股量化，就使得集体土地具有公共利益属性。于是，集体成员之间围绕土地利益构建了共同的“利益联结”机制，成为夯实乡村治理现代化的组织基础。其次，农地“三权分置”下乡村治理现代化的实现，还有赖于承包经营权分置运行。承包经营权分置为承包权和经营权，其实质是农村集体土地所有制统摄下土地产权的第二次横向细分。这时，稳定承包权保障功能有两重内涵：一方面，鉴于中国正处于由“乡土中国”向“城乡中国”转型的关键时期，城市无力为全部就业人员提供社会保障。这时承包权制度设计有利于保障进城务工的农民在面对危机时能返回农村，于是农村成为中国现代化进程中的稳定器和蓄水池。另一方面，通过有偿方式鼓励已经在城市定居且有稳定社会保障的集体成员退出土地承包权，将其集中于长期固守农业农村的“新型职业农民”，这就为农业农村发展和乡村治理现代化的实现提供主体支撑。放活经营权财产功能的制度设计，意在突破集体成员身份限制，从而在更大空间范围内活化土地经营权，通过农业适度规模经营带来的规模收益以吸引人才资金等资源要素流向农村，培育新型农业经营主体，为农业农村现代化发展和乡村治理现代化提供资源要素支撑。

综上所述，农地“三权分置”权利格局下，所有权管理功能的发挥，有助于通过地权整合的组织效应为乡村治理现代化的实现提供组织基础；稳定承包权保障功能，有助于培育固守农业农村的“新型职业农民”，为乡村治理现代化的实现提供主体支撑；放活经营权财产功能，有助于引导人才、资金等要素往农村回流，为乡村治理现代化的实现提供资源要素支撑。最终，农地“三权分置”最终通过集体土地所有制统摄下管理功能、保障功能以及财产功能这“三重复合功能”的发挥，有利于实现乡村地权整合的组织效应、主体支撑效应以及资源要素效应，通过多主体参与治理成为乡村治理现代化实现的重要抓手，通过“多元共治”，实现乡村治理现代化。

五 农地产权制度改革助推乡村治理现代化的理论逻辑与未来方向

党推进乡村治理现代化最基本的经验，就是将地权变迁嵌入乡村治理现代化进程。因此，地权变迁始终是为结束上一阶段乡村发展和治理困境作出的。农地“三权分置”助推乡村治理现代化的理论逻辑在于：集体所有权管理功能的发挥将农民组织起来，实现乡村治理的组织效应；承包权保障功能的发挥，有利于使农民固守农业农村，实现乡村治理的主体效应；经营权财产功能的发挥，有利于资源要素投入乡村，实现乡村治理的资源效应。因此，农地“三权分置”通过“三重复合功能”的发挥，成为夯实乡村治理现代化的基础。未来，农地产权制度改革助推乡村治理现代化将沿着纵向上坚持集体所有制统摄下进行横向上土地产权进一步细分演进，实现“多元共治”。

（一）农地产权制度改革助推乡村治理现代化的逻辑主线

中国共产党推进乡村治理现代化最基本的经验，就是将地权变迁嵌入乡村治理现代化进程中，重视通过地权变革推动乡村治理的良序转型。农地产权改革经历了由“单一产权”最终到“三权分置”的动态演进，其与乡村治理现代化互动演进的逻辑主线在于：农地产权变迁始终嵌入乡村治理现代化的进程，始终是为结束上一阶段乡村发展和治理困境作出的。因此，正是百年来农村土地产权变迁形塑了乡村治理格局。早在新民主主义革命时期，满足农民土地要求成为中国共产党最大的政治诉求，于是通过自上而下的方式建构了农民个体所有的“单一产权”制度。这就在结束传统中国“县政村治”格局的同时，确立了“政权下乡”的治理实践。社会主义革命时期，为快速实现工业化从农业提取剩余的需要，我国将“单一产权”的土地制度改为集体土地所有制下的“两权合一”，由此确立了“政社合一”的治理实践。“政社合一”为快速工业化提供了资本原始积累，具有较高的治理效率。与此同时，由于“激励不相容”导致“政社合一”治理方式下经济效率缺失，诱发中国农地产权再次发生变迁，在纵向上坚持集体土地所有制统摄下进行土地产权第一次横向细分，实行“两权分离”。在“两权分离”下，乡村治理方式随即发生转型，由“政社合一”转变为“乡政村治”。“乡政村治”在一定程度上弥补了“政社合一”下的治理真空，但随之而来的工业化和城镇化进程，使得大量农村人口离土出村，从事非农产业，乡村衰败成为棘手的问题，出现治理“悬浮”的困境。为了扭转“乡政村治”下的治理困境，中央强化了农村土地制度供给，进行了集体土地所有制统摄下土地产权的第二次横向细分，实行“三权分置”。

（二）农地“三权分置”助推乡村治理现代化的理论逻辑

农地“三权分置”作为新时代农地产权制度的重大理论创新，其助推乡村治理现代化的理论逻辑在于：第一，纵向上坚持集体土地所有制根本地位统摄下，通过土地产权横向清晰化，实现所有权、承包权和经营权“三权”分置运行，分别发挥管理功能、保障功能和财产功能。第二，所有权管理功能的发挥，关键在于集体土地所有权行使，通过地权整合将农民组织起来，从而通过组织化力量将中国特色社会主义制度优势转化为提升乡村治理效能的关键，以实现乡村治理的组织效应。承包权保障功能的发挥，意在发挥对承包户的保障，使其固守农业农村，成为凝合乡村振兴行动的主体，实现乡村治理的主体效应。经营权财产功能的发挥，有利于资源要素投向乡村，通过适度规模经营，提高农业生产效率，激活农地经营权财产价值，实现乡村治理的资源效应。第三，农地“三权分置”权利格局下，发挥所有权管理功能统摄下稳定承包权保障功能以及放活经营权财产功能，进而通过探索“三权权能”的有效实现，有利于农地“三重复合功能”的发挥，发展壮大新型农村集体经济。进一步地，新型农村集体经济的发展壮大，有助于增强乡村内部集体成员之间“共同利益联结”，进而通过地权整合的组织效应、主体支撑效应与资源要素效应，实现乡村治理的“组织—主体—资源”相统一的“三重治理效应”，实现“多元共治”，最终成为推进乡村治理现代化的基础。

（三）农地产权制度改革助推乡村治理现代化的未来方向

农地“三权分置”作为新时代中国特色农地产权制度的核心，体现了我国国家治理能力在农地领域的又一次大幅度提升，彰显了中国特色农地制度的优势，为乡村发展和治理现代化注入了内生动力。但这并不意味着农地产权改革的结束，只是新征程上的新起点。基于此，为了将农地产权制度转化为稳定的、可实施的治理机制，未来农地产权制度改革助推乡村治理现代化将沿着两个方向演进：一方面，我国社会主义国家和马克思主义政党的性质内在要求将集体土地所有制作为根本前提，发挥其统摄地位有利于发展壮大新型农村集体经济，从而提升乡村在中国现代化进程中的地位，成为助推乡村治理现代化的经济基础。因此，必须巩固和加强农村集体土地所有制，使所有权转化为现实可行的制度装置，成为可以搭载集体管理功能的法定权利，以助于提升乡村治理能力。另一方面，为防止农村土地制度陷入“锁定”效应，中国农村土地产权制度变迁应在纵向上坚持集体所有制统摄下继续进行土地产权横向细分。其蕴含的逻辑在于通过土地产权横向细分，将新型农地权利财产化，赋予分置后的产权主体新的权能，培育新型农业经营主体，从而为乡村治理提供资源要素和主体支撑，最终实现乡村治理现代化。