人口多元与城市发展——以海南省三亚市为例

方静文

（中国社会科学院民族学与人类学研究所，北京 100081）

一、引言

人口是影响经济社会可持续发展的基础性因素，人口变动则是落实公共服务规划的基本依据。城市是人口聚集的结果，“城市作为一个组织，其环境和内在特征是由该城市的人口规模及其在城市区域的集中或者分散分布状态最终决定的……因此，从这个意义上讲，研究城市的人口对于研究城市来讲，非常之重要……要了解一个城市，我们首先要了解的就是：人口的来源，迁移增长和自然增长，城市区域范围内人口的分布情况及其成因”①Park R E，“The city：suggestions for the investigation of human behavior in the city environment”，The American Journal of Sociology 1915，20（5）：577-612，p580.转引自王红霞：《中国城市马赛克：人口多元化进程及其社会影响》，上海：上海社会科学院出版社，2013年，第8页。。随着城市化进程的推进和人口的大规模流动，人口多元化成为许多城市的发展趋势。这一趋势之于城市发展的影响既有可能是正面的，也有可能是消极的，既有可能成为城市发展与创新的活力源泉，也可能制造和激化城市社会矛盾。②王红霞：《中国城市马赛克：人口多元化进程及其社会影响》，上海：上海社会科学院出版社，2013年，第31页。

学界既有关于人口多元化与城市发展的研究肇始于城市社会学，尤其是芝加哥学派的研究，形成了社会隔离/社会融入视角，以及社会空间分布视角。中国的相关研究首先来自社会学和人口学，他们关注城乡流动人口如农民工群体进入城市之后的的社会融入情况；③郭星华、褚卉娟：《乡村到都市：融入与隔离——关于民工与城市居民社会距离的实证研究》，《江海学刊》2004年第3期，第91-98页。民族学和人类学的学者在都市人类学和城市民族工作的框架下不仅关注一般的人口流动，更聚焦少数民族流动人口的城市就业、公共服务和社会融入等问题。④张继焦：《差序格局：从“乡村版”到“城市版”——以迁移者的城市就业为例》，《民族研究》2004年第6期，第52-61+110-111页；周竞红：《少数民族流动人口与城市民族工作》，《民族研究》2001年第4期；郑信哲：《我国城市民族工作的演进及其展望》，《中央民族大学学报（哲学社会科学版）》2020年第47卷第3期，第9页。

作为中国最年轻的省级行政区，海南自建省以来经历了快速的发展。南端的三亚市更是经历了迅速的城市化进程，从一个鲜为人知的边陲小镇变成蜚声中外的国际热带滨海旅游城市。

三亚古称崖州，早在西汉元封元年（前110年），就已序列中国版图，但因其远离帝京、孤悬海外，而被称为“天涯海角”。时至20世纪80年代，崖县仍以农业为主导产业，经济总量较小。为了调整经济格局，促进地区发展，在1983年三亚城区人口突破10万、全县人口超过31万时，当地适时提出撤销崖县、设立三亚市的提议。1984年，三亚建市，隶属海南黎族苗族自治州管辖。①中国人民政治协商会议三亚市委员会编：《三亚史》（下卷），北京：人民出版社，2015年，第823-824页。在海南建省前夕，国务院决定撤销海南黎族苗族自治州，三亚于1987年11月升格为地级市。彼时的三亚市仍是一个沉睡中的小镇，总人口仅有329 161人，②三亚市地方志编纂委员会编：《三亚市志》，北京：中华书局，2001年。中心城区面积仅5平方公里左右，③中国人民政治协商会议三亚市委员会编：《三亚史》（下卷），第885页。“一条解放路、一个电影院、一个菜市场”，构成了初来乍到的人们对三亚的第一印象。如今的“鹿城”三亚，全市辖海棠、吉阳、天涯、崖州4个行政区，陆地总面积1 921平方公里，海域面积3 226平方公里，城区建成区面积53.67平方公里。根据2019年发布的《三亚市中心城区控制性详细规划（修编及整合）》（三府函〔2019〕571号），三亚市中心城区的面积将大大扩展，划定开发边界范围的总面积约160平方公里。就人口而言，自1987年升格为地级市以来，三亚市的户籍人口和常住人口均在逐年增加，其中户籍人口的增速相对平缓，增长幅度不大，但常住人口的增幅和增速均超过户籍人口，人口流入的趋势非常明显。与此同时，三亚市的城镇化过程也在快速推进，2018年，城镇化率已经达到75.93%，远远高于当年海南全省的59.06%，是全省城镇化率最高的城市。

凭借得天独厚的自然环境，日趋完善的城市配套，开放包容的人文氛围，三亚吸引了众多游客、务工人群及高端科研、技术型人才前来定居，成为研究人口多元化和城市发展的绝佳案例。三亚的人口多元化已经引起学者的关注，就多元化的构成而言，有学者把三亚市的流动人口分为“候鸟”老人、来三亚求学的外地学生、外来务工人员及短期旅游人群，④徐游：《三亚及周边城市联动发展旅游模式分析研究》，《旅游纵览（下半月）》2018年第281卷第10期，第126-127页。也有学者认为三亚市的流动人口主要由三类人群构成，即“候鸟”人群、外来务工人群和旅游人群。⑤孙涛、赵岩、翟磊：《社会融入视角下的城市流动人口服务管理研究——基于三亚市的实证调查》，《公共管理学报》2014年第4期，第105-115页。上述学者多关注流入三亚的外来人口，但人口多元化还应考虑本地人口和常住人口的多元性，如民族等。本文拟以三亚人口多元构成中最具特色的民族、“候鸟”和人才为例探讨三亚人口多元化形成的历史、现状及其与三亚城市发展之间的交互影响。

二、民族多元一体：从早期开发到当下建设

海南是一个“典型的移民社会”⑥张朔人：《海南：典型的移民社会》，《中国社会科学报》2011-07-26。，境内世居的各民族均系不同时期从岛外迁徙而来，位于海南岛最南端的三亚亦不例外。三亚最早的古人类是落笔洞人，但因缺乏更多的考古资料和证据，落笔洞人的后代繁衍情况不得而知。黎、汉、回、苗是三亚已知的四个世居民族。

黎族被认为是海南岛的早期居民，在大约距今4 000年前陆续迁入。尽管学界对其族源的认识仍存在分歧，多数学者认为其属于百越中的“骆越”，自中国内陆向南进入海南，也有人主张其是从东南亚迁入，但有一点是一致的，即均认为黎族并非海南岛的土著而是移居者。⑦张朔人：《海南：典型的移民社会》，《中国社会科学报》2011-07-26。黎族先民的主要构成是岭南的“俚人”，唐代末年的史籍中始出现“黎”之称谓，至北宋流行开来，普遍见称。黎族迁入后最早居于沿海，后辗转进入山区。以渔猎、种植山兰旱稻、饲养禽畜等为生。⑧中国人民政治协商会议三亚市委员会编：《三亚史》（上卷），北京：人民出版社，2015年，第17-20页。

汉族人口迁入三亚地区的时间要远远晚于黎族先民。秦代虽有零星汉人商贾到珠崖贩买玳瑁、珍珠等“异产”以逐利，但当时的海南仍为“象郡之外境”。直至汉武帝元封元年（前110年），设珠崖、儋耳两郡共16县，其中就包括今属三亚市境的临振县。随着郡县的设立，郡县官员及其家属、随从等纷纷迁入，历史上第一次由政府组织的、大规模的向海南岛的人口迁移就此开始。①詹长智、张朔人：《中国古代海南人口迁移路径与地区开发》，《华中科技大学学报（社会科学版）》2007年第21卷第2期，第77-81页。此后历朝历代，因商贾、戍边、为官、贬谪流放、避难等诸种原因迁入并落籍的汉人越来越多。这种民间自发的迁移在战乱年代尤为明显，比如魏晋之后的中原局势动荡，以及南宋“靖康之难”等均引发了大规模的中原移民南迁，或直接落脚或先到达江南、福建、广东等地，后辗转进入海南。除了中原汉族，宋代多闽人迁入，明清则有众多客家人从两广迁入。“孤悬海外”又相对地僻人稀的海南岛为饱受战乱之苦或者迫于地狭人稠之压力的汉族提供了庇护之所，而汉族移民的到来不仅促成了崖州地区人口数量的快速增长，也将先进的农业生产技术和生产工具以及能工巧匠等带到了海南，促进了海南农业和工商业的发展以及文化的繁荣。正如明代海南先贤丘濬在《南溟奇甸赋》中所言：“魏晋以后，中原多故，衣冠之族或宦或商，或迁或戍，纷纷日来，聚庐托处。熏染过化，岁异而月不同；世变风移，久假而客反为主。”②中国人民政治协商会议三亚市委员会编：《三亚史》（上卷），第17-20页；陈张承：《浅议海南古代的几次移民》，《琼州学院学报》2007年第6期。

回族迁居三亚始于唐代，而以宋、元期间为盛。崖州漫长的海岸线为唐代沿海上丝绸之路进行贸易的波斯、阿拉伯商人登陆提供了便利条件；宋元之际则有穆斯林从今越南中部占城国迁来；到了明代，国内其他地方的回民也有迁入崖州的。回族擅长海上贸易，因经商、躲避战乱或航行中遭遇海上风暴等而登岛，多落户三亚，聚族而居。③中国人民政治协商会议三亚市委员会编：《三亚史》（上卷），第17-20页，第314页。

苗族进入三亚则主要源于明代戍兵。来自广西和粤西北等地的苗民被征调为“药弩手”，负责守卫崖州，也落户屯田。苗族在三亚主要分布在北部山区，以在深山密林中刀耕火种为生。④中国人民政治协商会议三亚市委员会编：《三亚史》（上卷），第17-20页。

至明代，崖州已经成为黎、汉、回、苗等民族的共同聚居地。⑤中国人民政治协商会议三亚市委员会编：《三亚史》（上卷），第309页。各民族共同促成了崖州的早期开发，且在漫长的历史进程中，逐步形成了小聚居、交错杂居的格局，不断交往交流交融，共同发展。

1949年新中国成立后，作为多民族聚居区的崖县经历了土地改革和民主改革，废除民族压迫，实行民族自治。1952年，海南黎族苗族自治区成立，两年后，崖县划归自治区管辖，1955年，自治区改称海南黎族苗族自治州，崖县属自治州管辖。⑥中国人民政治协商会议三亚市委员会编：《三亚史》（上卷），第736-738页。据1952年民族人口调查统计，除汉族外，全县黎、回、苗等少数民族共有10 536户48 299人，占全县总人口的32.3%。其中，黎族10 125户46 280人，回族364户1 648人，苗族65户351人。黎族、苗族居住在山区或半山区，回族居住在沿海平原。⑦中国人民政治协商会议三亚市委员会编：《三亚史》（上卷），第736页。

建市以来，根据《海南省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》第二十六条，三亚市是“享受民族自治地方的优惠政策”的地级市，境内多民族聚居的状况一直延续下来，黎、苗、壮、回等主要的少数民族人口均有增加，少数民族人口在总人口中的比例则相对稳定（见表1）。根据1990年第四次人口普查的数据，全市共有23个民族。其中，汉族占总人口的比重为56.31%，黎族占41.13%，苗族占0.10%，壮族占0.42%，回族占1.32%，其他各民族占0.02%。⑧三亚市地方志编纂委员会编：《三亚市志》，北京：中华书局，2001年。2019年底，三亚市户籍人口63.436 9万人，聚居了汉族、黎族、苗族等20多个民族，其中少数民族人口26.071 2万人，占总人口的41.1%。少数民族聚居区面积约1 813平方公里，占全市1 921平方公里陆域总面积的94%。少数民族人口以黎族、回族、苗族为主，其中黎族239 330人，占总人口的37.7%，在全市均有分布；回族10 275人，占总人口的1.6%，主要分布在天涯区的回辉和回新两个社区；苗族4 161人，占总人口的0.7%，主要分布在天涯区和育才生态区；壮族2 458人，占总人口的0.4%，主要分布于南新居、南滨居等农垦片区；其他民族4 488人，占总人口的0.7%，主要杂居于城区。⑨三亚市民族事务局提供。

表1 三亚市民族人口构成

当下，各少数民族均参与到三亚的城市发展之中。回族抓住了改革开放后三亚发展旅游的契机，主动从近海捕鱼业和蔬菜种植业转向与旅游相关的商业经营和服务产业，包括交通运输业和旅游纪念品零售业、餐饮业等，开始了城镇化的进程。随着外来务工人员、游客、旅居人群即“候鸟”等流动人口的增加，三亚回族也开始通过房屋租赁、办民宿和旅店等方式逐渐将原本相对封闭的社区向外开放，构建新的民族互嵌式社区，为各民族交往交流交融提供空间和平台。难能可贵的是这种自发的、就地的城镇化使得回族社区原有的地缘关系、社会网络和民族文化得以保留。①汪鲸：《民族互嵌式社区建设——以三亚天涯区回族为例》，《回族研究》2019年第2期，第75-79页。

与三亚回族依托生计变化和产业转型融入旅游发展相比，其他少数民族则更直接地利用民族文化发展旅游业。三亚民族文化丰富多彩，是三亚旅游资源的重要组成部分。充分挖掘民族文化资源，既可以使旅游业的可持续发展有资源依托，更可以让这些凝聚着少数民族智慧的文化得以传承。比如，近年来三亚的黎族和苗族以“三月三”这一传统节日为契机，再造庆典，除了展示黎族苗族非物质文化遗产和传统的生产生活技艺，也举办黎族苗族传统体育竞技项目比赛和进行民族特色的文艺演出，强化黎族苗族文化符号和民族认同，也是实现社会整合的重要方式。②张亮：《庆典的再造与海南少数民族社区建设——以三亚市凤凰镇黎族苗族传统节日“三月三”为例》，《广西师范大学学报（哲学社会科学版）》2014年第4期。

从多民族聚居区形成和发展的历史可见，三亚很早就接纳了不同族群的移民，黎、汉、回、苗等民族共同聚居的格局至明代已形成。新中国成立后的民族政策废除了民族压迫，实行民族自治，赋予了三亚“民族地区的民族自治地方”的地位，享受相关的优惠政策。无论是早期的海岛开发还是当下的城市建设，三亚地区的发展始终是各民族共同努力的结果，在此过程中各民族也逐渐实现交往交流交融。

三、“候鸟”：从旅游到养老

海南是我国唯一的热带海岛型旅游度假省份，拥有独一无二的气候条件和度假养生旅游资源，因此也成为了全国旅居度假养老的首选热门目的地之一。其中，居于海岛最南端的三亚，处在北纬18度这一世界黄金旅游带上，属热带海洋性季风气候区，长夏无冬，且是国内唯一一个可以同时领略热带雨林和海洋风光的城市。美丽的自然风光，优良的生态环境，造就了三亚发展旅游业的巨大潜力。

自建市以后，三亚积极推进旅游业的发展，但原有基础较差，至1987年升格为地级市时，三亚仅有大东海旅游中心、海南鹿回头宾馆、三亚国际大酒店等游客接待设施，主要景点包括亚龙湾、大东海、鹿回头、天涯海角、落笔洞等，每年接待游客100多万人次，旅游服务年收入约3亿元。③中国人民政治协商会议三亚市委员会编：《三亚史》（下卷），第835页。此后，三亚始终坚持以旅游业为龙头的发展定位。随着2009年《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》正式获得通过，三亚的旅游业迎来了更大的发展（见表2）。游客人数和旅游总收入逐年上涨，游客构成中，仍以国内游客为主，国际游客比例很小，其中俄罗斯游客最多。2018年，全市接待游客总人数2 242.57万人次，比上年增长11.3%。其中国内游客2 160.89万人次，增长11.1%；入境游客81.68万人次，增长17.9%。全年旅游总收入514.73亿元，增长17.0%，其中国内旅游收入475.56亿元，增长17.7%；旅游外汇收入59 216.37万美元，增长11.6%。旅游饭店平均开房率为71.46%，比上年提高1.89个百分点。全市列入统计的旅游宾馆（酒店）255家，其中，五星级酒店14家，四星级酒店17家，三星级酒店7家。拥有客房59 100间，比上年增加1 818间；拥有床位97 400张，比上年增加3 024张。全市共有A级以上景区14处，其中5A级景区3处，4A级景区5处。①三亚市统计局、国家统计局三亚调查队编：《三亚统计年鉴2019》，北京：中国统计出版社，2019年，第6页。

表2 三亚市接待过夜游客人数及旅游收入

在各类游客中，有一种停留时间较一般游客更长的旅居游客，被公众形象地称为“候鸟”。他们像候鸟一样随着季节变化周期性进行迁徙，每年冬天从各地飞来，在三亚过冬，躲避严寒和雾霾，等到来年冰雪消融、春暖花开时再飞回去。目前，关于旅居游客，尚没有统一和清晰的界定。本文使用《海南旅游卫星账户编制方案》的定义，即旅居游客指的是：“因休闲、游览、观光、度假、探亲访友、康疗等活动，离开常住地并在海南有过一次以上旅游，带有季节性和周期性，同时，连续停留时间不少于（含）21天且不超过365天，不以获取劳动岗位为主要目的的国内过夜游客。”②转引自《2019年海南旅居旅游发展报告》，海南省人民政府提供。

2019年全省旅居游客115.03万人次，累计逗留11 406.26万人天，带来旅游消费132.71亿元，占海南旅游总消费的1/10。这些旅居游客来源于全国30个省市区，但以北方省份居多，排名前三的分别是辽宁省（9.64%）、黑龙江省（9.13%）、吉林省（7.97%），三者相加占了所有旅居游客总数的26.74%。就目的地而言，三亚是旅居游客数最多的城市，占全省旅居游客总数的22.3%，③《2019年海南旅居旅游发展报告》，海南省人民政府提供。即约25.65万人次；对照2019年三亚市的户籍人口数63.44万，旅居人口的数量相当于户籍人口的40%多。旅居游客在旅游目的地的停留时间一般比较长，大多集中在10月份至来年的5月份。2019年旅居游客在海南的人均逗留时间为99.16天，在三亚，这一数字为87.65天。④《2019年海南旅居旅游发展报告》，海南省人民政府提供。

无论是居住还是休闲，“候鸟”人群的分布都呈现一定程度的聚集性。比如三亚市解放路的儋州村社区，是“候鸟”人群聚集地之一。当地社区户籍人口9 000多人，常住人口1.3万人，而到了冬季，人口剧增到4万人左右。而绵延20公里、景色宜人的三亚湾作为三亚公共休闲空间，则成了“候鸟”人群聚集休闲的场所。冬季，三亚湾平均日接待游客量达15万人，春节期间更是高达20万到25万人。⑤况昌勋、黄媛艳：《三亚冬季游客数超本地居民如何管理候鸟型城市？》，《海南日报》2016-01-12。规模庞大的旅居人口每年在特定时期大量涌入，对三亚的城市发展和城市公共服务等产生了明显的影响。

一方面，旅居人群的到来，带动了三亚旅游业的兴盛，促进了三亚经济社会的发展。常常有人抱怨旅居人群尤其是“候鸟”老人消费能力不足，消费水平低。从每天的人均花费来看，这一印象似乎是正确的。因为生活经历塑造了“花钱有度”“能省则省”的消费观，又因为是长期居住，更接近当地居民的生活，消费水平比普通游客低，2019年全省旅居游客人均天花费为116.35元，消费最高的三亚也不过158.23元。但是从总量来看，就是另一番景象。2019年，全省旅居游客115.03万人次，相当于全省接待国内过夜游客（不含旅居游客）的1.8%，但旅居游客一年创造的消费达到132.71亿元，相当于国内过夜游客旅游消费的14.7%，旅居游客的消费能力不可谓不强。①《2019年海南旅居旅游发展报告》，海南省人民政府提供。在直接消费之外，旅居人群也助推旅游和养老相关的其他产业的发展，如康养产业等。当然，旅居人群对三亚城市发展的积极影响不仅仅限于经济效益。比如旅居人群还是重要的智力资源。从职业构成来看，2019年全省旅居游客的职业占比排名前三的分别是专业/文教科技人员（28.53%）、企事业管理人员（20.57%）、工人（16.97%）。②《2019年海南旅居旅游发展报告》，海南省人民政府提供。，他们普遍受教育水平较高，不乏各行各业的专家、学者。

另一方面，旅居人群周期性流动的特征的确给城市治理带来考验。三亚原本人口规模小，经济总量也不高，加上城市建设用地很少，基础设施和公共服务相对滞后。而城市公共物品的提供，通常是以户籍人口为依据来配置的，比如公园、警力、学校、医院等。③熊易寒：《移民政治：当代中国的城市化道路与群体命运》，上海：复旦大学出版社，2019年。如前所述，三亚旅居人群的到来相当于忽然增加了40%的人口，必然造成公共服务资源的相对严重短缺，交通堵塞、物价上涨、供水供电问题等随之出现，给人们生活带来不便。这种暂时短缺加上文化差异等因素共同导致游客尤其是停留时间较长的旅居人群和本地居民之间的矛盾。另外，旅居人群也在大量购买房产推高房价以及房屋空置率高的问题中扮演了重要角色。调查显示，近年三亚80%以上商品房由岛外人购买，每年夏季，大量旅居人群返乡，部分住宅小区空置率高达90%，且有的房屋空置期超过8个月，造成了社会资源的严重浪费。④《2019年海南旅居旅游发展报告》，海南省人民政府提供。

为了缓解上述旅居人群对三亚城市治理造成的压力，三亚市和旅居人群都做出了各自的努力。三亚市着力改善民生，又出台各类政策和措施，增进旅居人群与本地居民的相互了解，帮助旅居人群更好地融入三亚；同时借智“候鸟”，发动“候鸟”人才参与城市建设，这一问题将在后文进行详细阐述。旅居人群之间则自发成立各类组织，比如成立临时党支部发挥党员老干部余热；组建志愿者服务队，3 000多“候鸟”志愿者参与城市管理，弥补政府管理服务人员冬季偏少的短板；组建如诗歌协会、舞蹈等各种兴趣小组，丰富业余生活；2013年，三亚异地养老老年人协会成立，鼓励老年人互帮互助。

不过，随着城镇化进程的推进，三亚市进行了大量棚改户拆迁改造，城中村、村里的自建房等被拆迁，小产权房、农民房等廉价出租房被清理；最受“候鸟”老人青睐的小户型建设被限制，房地产限购政策出台；随之而来的就是房价上涨、租金上涨，消费上涨。诸种原因叠加，许多租房旅居的老人转战海南其他市县如东方、乐东、陵水等，也有人离开海南选择去北海、湛江、惠州、阳江等其他省份的城市养老。

三亚自建市以来，一直将建设国际热带滨海旅游城市作为城市发展的定位，在建设国际旅游岛和自贸港的国家战略中迎来了巨大的发展机遇。凭借得天独厚的优质旅游资源，三亚被打造成观光、休闲、度假的天堂，吸引了大量国内外游客。在各类游客中，冬寒即来，春暖即走的候鸟式旅居人群不仅独特且停留时间长，对三亚城市发展的影响也相对较大，不仅拉动消费、助推旅游业和相关产业的兴盛，也因为规模大、时间集中而为城市治理和服务带来压力，引发与本地居民之间的矛盾。如何让本地人与旅居者相互融合、如何治理“候鸟”型城市成为需要思考的问题。为此，三亚市和旅居人群都在努力，以缓解矛盾，共同促进城市发展。

四、人才引进：从“闯海人”到“百万人才进海南”

人力资源之于一地发展的重要性无需赘言，与中国其他地区相比，海南的开发建设相对较晚，本地人才储备和培养能力也相对不足。新中国成立以后，海南的高等教育虽然获得了一定程度的发展，但学校数量少、规模小、专业设置少的问题仍然十分突出。至1987年底，海南仅有海南师范学院、华南热带作物学院、海南大学、通什师范专科学校四所高校，远远不能满足全岛对人才的需求。高等教育起步较晚，基础教育也较为薄弱，大批量引进外地人才成为开发海南岛的必要措施。

改革开放前的计划经济时代，国家曾经组织过两次大规模的人才进入海南。第一次是新中国成立初期从全国各地抽调一批技术人员，南下支援海南建设，主要分布在科教文卫及农垦系统。第二次是20世纪60年代后期，许多知识青年到海南插队落户。与此同时，在1950-1981年间，国家还分配了1.37万名大学生到海南。但当时的海南尚缺乏对外来人才的吸引力，即便有人才流入，也很难留下。至1987年，第一批南下的技术人员年事已高，知识青年也随着返城的热潮纷纷离去，1.37万名大学生中有1.1万余人先后调离，留下的不过2 000多人。据1987年底统计，海南每千人中仅有专业技术人才14人，低于全国的平均水平。以三亚为例，在全市30万人口中，大专以上文化程度的只有817人，有专业职称的只有767人。①《海南史志网》，“十万人才下海南”的历史回顾，http：//www.hnszw.org.cn/xiangqing.php？ID=86782&Deep=4&Class=23499，2020/11/29访问。所以，当国家宣布海南要建省办经济特区时，人才缺乏成为首要的制约因素，②《海南史志网》，http：//www.hnszw.org.cn/xiangqing.php？ID=86782&Deep=4&Class=23499，2020/11/29访问。也才有了“十万人才下海南”的大规模人才流动。

1987年9月26日，中共中央、国务院发出《关于建立海南省及其筹建工作的通知》：为加快海南的开发建设，国务院提议把海南行政区从广东省划出来，成立海南省。1988年，海南成为中国最年轻的省份和全国唯一的省级经济特区，且获得了最特殊、最灵活、最优惠的政策，成为改革开放的前沿阵地。

为了抓住国家开发海南的历史机遇，解决海南人才不足的难题，海南地方的主要领导人多方面宣传海南对人才的需求缺口，表达海南建省办经济特区需要大批人才进入的客观情况。1987年10月5日，《光明日报》发表记者采访海南建省筹备组正副组长许士杰、梁湘的专题报道：《海南将招贤纳士开发经济》③吴晓民：《海南将招贤纳士开发经济》，《光明日报》1987-10-05。。根据报道，海南准备在大胆起用本地人才的同时，大量引进内地人才，并向海外和香港招聘必要的人才。一石激起千层浪，利好的政策以及海南对人才的巨大需求激发了人们求职海南的热情。从1987年至1989年，来自全国各地各行各业的人才满怀梦想，纷纷涌入海南，史称“十万人才下海南”，亦称“十万人才过海峡”，这些慕名而来者则被称为“闯海人”。

以求职为目的的来信来函数量急剧増长。1987-1988年的两年间，海南行政区人才交流服务中心收到求职来信来函数量总共达到了14.7万件。伴随大量求职信件而来的还有滚滚的上岛求职人流。从1988年7月至1989年3月的半年多时间里，仅600多万人口的海南岛，涌入了50万人。从1989年2月10-26日新港上岸人员的统计来看，平均每天到达8 500人。海南行政区人才交流服务中心接待的人员数量从每天的十几人激增到200多人，高峰时期甚至达到五六百人之多。

“十万人才下海南”为建省之初的海南提供了宝贵的人力资源。根据对其中6.1万封求职信的抽查，大多数求职人员具有大专以上学历，有近10%的人具有中、高级职称，专业范围涵盖了47个。最终，在1987年、1988年的两年间，海南全省共引进各类专业技术人员2 424人。他们成为海南经济特区建设的拓荒者，为海南的发展建设做出了重要的贡献。这次人才引进也带来了先进的理念和教育人才，增强了海南本地人才的培养能力。④《海南史志网》，“十万人才下海南”的历史回顾，http：//www.hnszw.org.cn/xiangqing.php？ID=86782&Deep=4&Class=23499，2020/11/29访问。

与此同时，此次人才潮也引发了一些问题。大量人才在短期内涌入基础设施薄弱的海南，给当地造成了负担，而更为严重的是当时的海南省仍在筹建之中，能够提供的就业岗位十分有限，很快呈现出人才过剩的趋势，引发人才请愿和人才滞留问题，这在许多关于“闯海人”的作品中多有描述。⑤封仪：《海南往事》，北京：中国文联出版社，2015年。通过中央和海南建省筹备组的一系列举措，配合媒体的广泛宣传，才最终扭转了人才大潮的混乱局面，人才潮逐渐退去，人才引进从无序转为有序。

这一次人才大潮从出现到退潮的趋势在海南建省前后三亚市的人口流动情况（见表3）中得到了清晰地显现，1987年，三亚市的人口迁入率骤然升高。1988年建省当年迁入人数一度达到近万人，迁入率高达的28.4‰，1989年之后，迁入率又跌回1987年以前的水平。

表3 海南建省前后数年三亚市的人口迁移情况

30余年过去了，为了打造全球最大的自贸港，人才引进再次成为海南的当务之急。

2018年4月13日，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的重要讲话中，多次提到海南的人才问题。2018年5月海南省发布《百万人才进海南行动计划（2018-2025年）》。希望通过实施更加开放的人才引进政策，实施更加积极的人才培养政策，加强创新载体建设和创业支持，全面提升人才服务保障水平等一系列举措，达成如下目标：到2020年，吸引各类人才5万人左右，重大人才工程项目成效明显，重要人才平台载体建设进展顺利，人才公共服务保障体系更加健全。到2025年，吸引各类人才30万人以上，基本建立具有中国特色、体现海南特点、与国际接轨的人才体制机制，成为海南自由贸易试验区（港）人才高地。

百万人才进海南行动计划发布之后，各县市积极响应，《三亚市落实“百万人才进海南计划”实施方案（2018-2025）》，开展引进人才落户服务管理。为此，三亚市成立了人才工作领导小组，推出三亚市人才服务“一站式”平台，为人才提供专业化、标准化、系统化的“一站式”服务。

如前文所述，在各类人才中，“候鸟”型人才是海南人力资源中重要且独特的组成部分。中央12号文件明确强调海南要创新“候鸟”型人才引进和使用机制，设立“候鸟”人才工作站，对海南开展“候鸟”人才工作提出了具体要求。《百万人才进海南行动计划（2018-2025年）》明确提出，鼓励各级各类用人单位设立“候鸟”工作站等柔性引才用才平台，支持用人单位通过“候鸟”服务使用国内外人才智力资源。2019年2月，海南省又发布《海南省“候鸟”人才工作站管理实施办法（试行）》，对“候鸟”人才工作站的建设和管理作出明确规范，为全省“候鸟”人才工作一体化、标准化、网络化提供了制度保障。作为“候鸟”聚集地的三亚，是最早探索开展“候鸟”人才工作的市县。三亚制定出台相关落实方案，提出“实施‘银发精英‘汇聚计划”，聚焦三亚市教育、医疗事业发展需要，大力引进相关“候鸟”人才。

以天涯区为例，天涯区“候鸟”人才库登记在册的有180余人，包含中国科学院、中国工程院院士2名，享有国务院特殊津贴专家12名，外籍人才37名，“候鸟”党支部下设教育、医疗、文艺、环保、科技等8个党小组。2019年，天涯区成立了全省首个候鸟人才社团组织——三亚市天涯区“候鸟”人才协会。该协会隶属于天涯区委组织部，旨在发挥“候鸟”人才优势，请他们建言献策、开展科研项目、提供技术咨询、组织人才培训和交流等。①黄世烽：《天涯区候鸟人才协会成立》，《三亚日报》2019-09-24。

上述政策和举措收到了良好成效，但三亚市的人才引进计划依然任重道远。根据《三亚市落实“百万人才进海南计划”实施方案（2018-2025）》，到2020年吸引各类人才5万人左右。但根据三亚市公安局提供的数据，自2018年5月14日至2020年9月11日，三亚市共受理引进人才落户申请22 073件，已办理落户26 107人（包含随迁人员），其中博士学历47人，硕士学历1 278人，本科学历11 969人，大专6 389人，高层次人才26人，海外留学人员639人，其他含高、中级职称者1 184人，②数据来源：三亚市公安局提供。未能完成既定目标。

从海南建省办特区到建设自贸港，从“十万人才下海南”到“百万人才进海南”，作为改革开放前沿的海南岛在面临绝佳的历史发展机遇时，因为本地人才培养和人才储备不足，难以满足需求，而有赖于从岛外引进人才。诚然，海南因为国家战略的实施、优惠的政策、先进的制度，再加上独特的地理位置和优美的生态环境，能够对大量人才产生吸引力。但之前的经历告诉我们，人才引进并不能仰赖一时的吸引，否则人才很可能会像建省之初一样如潮水一般汹涌而至，又在政策的福利消散之后悄然褪去。就像历史上海南的移民总是离不开一个关键词——“热”，从50年代的“橡胶热”到60年代的“垦荒热”，到70年代的“育种热”，再到80年代的“建省热”。只有立足产业，完善基础设施，提升公共服务，才能够形成常态和良性的发展趋势，才能使得人才不仅能引进来，还能留下来。

五、结语

移民的多寡是衡量城市发展的一个重要指标。一座城市的包容性越强，经济活力越强，其移民占总人口的比例往往也越大。①熊易寒：《移民政治：当代中国的城市化道路与群体命运》，上海：复旦大学出版社，2019年，第26页。三亚自古以来就是移民汇聚的地方，从不同的族群到当下的移民，人口迁移的因素众多，历史上以政治、军事为主，当代则更多由经济驱动。具体而言，黎、汉、回、苗以及其他民族因为各种因素在不同的历史时期先后进入海南岛；自建市以来一直将旅游业定位为主导产业的三亚，吸引了大量游客，其中就包括候鸟式迁徙的旅居人群，多为退休老人，到三亚既是旅游，更是养老；人才的自由流动是改革开放以后的事情，包括三亚在内的海南经历了两次大规模人才引进的浪潮，一次是建省前后的“十万人才下海南”，另一次就是当下仍在进行的、服务自贸港建设的“百万人才进海南”。这些族群和移民的到来奠定了三亚民族多元一体和城市人口多元化的格局，增加了城市的活力，是三亚从边陲小镇发展为当下的国际热带滨海旅游城市的重要助力。与此同时，大量的外来人口也对城市治理造成压力。不过对于经济发展势头良好的城市而言，人口非但不是公共服务的负担，反而是公共财政的支柱。②熊易寒：《移民政治：当代中国的城市化道路与群体命运》，第26页。对于“候鸟”人群以及人才引进之后出现的人口涌入与基础设施和公共服务落后之间的矛盾，以及外来人口与本地居民之间的矛盾，只能依靠城市的进一步发展才能解决，而城市的发展又有赖于利用好这些移民，借智“候鸟”和人才。