山东省小微企业双重预防体系建设分析

姜海燕 杨杰

（山东建筑大学管理工程学院，山东 济南 250101）

0 引言

小微企业是小型企业、微型企业、家庭式作坊企业、个体工商户的统称[1]，根据《全国小型微型企业发展报告》，截至2017 年7 月底，我国小微企业名录收录的小微企业已达7 328.1 万户，其中，企业2 327.8 万户，占企业总数的82.5%；个体工商户5 000.3 万户，占个体工商户总数的80.9%。小微企业作为国民经济的重要支柱，是经济持续稳定增长的坚实基础，支持小微企业发展对推动中国经济新一轮蜕变具有重要意义[2]。

本文以山东省为例，从风险分级管控和隐患排查治理两个方面阐述小微企业进行双体系建设面临的重点难点，并从政策层面、培训层面和执法监督层面提出相关建议。

1 小微企业双重预防体系建设必要性

自改革开放以来，目前我国国民经济已由注重高速增长阶段转入高质量发展阶段，经济实力明显增强。作为国民经济发展补充的小微企业，已经成为国家经济发展拼图中不可或缺的重要组成部分[3]。以山东省为例，截至2019 年5 月，全省共有小微企业（不含个体工商户）222.4 万户，占企业总数的84.3%，数量居全国第三位。山东省的文件统计数据显示，全省工矿商贸领域小微企业事故起数和死亡人数分别占到了该领域的62%和53%，已超半数。由此可见，小微企业能否确保生产经营安全，对安全生产总体形势至关重要。如何破解小微企业安全管理薄弱的瓶颈，确保安全生产总体形势持续稳定，成为目前安全管理领域的重点关注点之一。

2021 年9 月1 日起，新修订的《中华人民共和国安全生产法》正式实施，其中第四条明确规定，生产经营单位必须构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制。这标志着双体系建设工作被正式写入法律，各生产经营单位必须严格执行。

2 小微企业特点及双体系建设现状

2.1 小微企业主要特点

1）数量繁多，行业广泛。由于创建过程中对资金、资源投入的要求不高、运营成本较低等因素，无论在单个行业还是整体产业中，小微企业在数量上的优势都十分明显，经营范围，几乎覆盖了机械加工、运输业、服务行业、餐饮行业等各个领域[4]。

2）组织级别少，灵活性强。小微企业多为“大家长制”管理体制，组织级别少，无明显层次，容易适应市场各种的变化，出现市场波动时，企业可迅速进行反应并调整，灵活度比较高。

3）工艺简单，抗风险能力差。小微企业普遍规模较小，技术含量低，在资本、技术、人才、管理等转型升级的关键因素方面积累不足，因此发展速度较慢，竞争力不强，很难抵御信息化、产业化大潮的冲击。

4）人员流动快，专业人才缺乏。相比大中型企业，小微企业的人才招聘门槛较低，招聘方式也更灵活，能吸引到一些实用性的人才，但缺少人才培养的思维和长远规划，员工也不容易有稳定的工作心态，专业技术人才更是很难留住。

5）管理落后，缺少企业文化建设。小微企业家有着丰富的实践能力，但大多没有企业管理理论学习的过程，对企业管理难以系统化。他们通常更重视企业效益的实现，而缺乏对企业文件建设的重视，使企业的软实力难以提高，这也阻碍了企业的发展壮大。

2.2 双体系建设情况

2016 年3 月，山东省人民政府下发了《关于建立完善风险管控和隐患排查治理双重预防机制的通知》（鲁政办字〔2016〕36 号），启动在全省各行业领域开展安全生产双体系建设工作。之后，山东省相继出台了双体系建设通则、细则及各行业领域的实施指南，来推动全省的双体系建设[5]。截至2022 年5 月，山东省高危行业及规模以上企业的双体系建设工作已基本完成，但小微企业的建设工作进展并不理想。根据山东省网上运行平台（简称平台）的录入信息可知，平台共录入小微企业2.9 万家，以2019 年5 月的数据小微企业222.4 万户来计算，小微企业完成双体系建设并能够在平台正常运行的数量仅占企业总数的1.3%。而山东省高危行业和其他行业规模以上企业的平台正常运行数量在95%以上，二者进度相差悬殊。

3 小微企业双体系建设重点难点

3.1 小微企业双体系建设重点

双体系建设是企业基于对自身风险的辨识和分析的基础上，根据风险大小落实管控层级，以实现风险的有效管理，并将隐患排查和治理进行规范的安全管理过程。笔者认为，在小微企业双体系建设中，重点有二：

一是正确的进行风险辨识。风险辨识是其灵魂所在，只有进行了正确的风险辨识，才能真正做好“预防为主”和“关口前移”，在山东省地方标准DB37/T 2882—2016《安全生产风险分级管控体系通则》（简称风险分级管控通则）中也提出，对于安全管理基础比较薄弱的小微企业，应找准关键风险点，合理确定管控层级[6]。

二是确定科学隐患排查治理流程。安全管理是一项系统工程，对于小微企业来说，必须保证合理可行的规范程序，才能形成一体化的安全管理体系，使隐患排查治理达到全员参与，贯彻于生产经营活动全过程，深化融合于企业的生产活动中。

3.2 小微企业双体系建设难点

山东省为指导企业进行双重预防体系建设，出台了多个由行业内大型企业主导编写的行业领域实施指南，以便于同类业企业参考。这种做法使企业在风险辨识时增加了准确性，但忽略了企业之间的规模差异。大中型企业结构特点与小微企业有所不同，其“实施指南”在实践中对小微企业并不具有完全的指导性，有时甚至无法参照应用，小微企业的建设困难也由此产生。下面分别从风险分级管控和隐患排查治理两个方面对小微企业的建设难点进行讨论。

3.2.1 风险分级管控建设难点

对于小微企业风险分级管控体系建设过程中的难点，可根据“风险分级管控通则”中的建设流程来予以说明。

1）风险点与危险源概念混淆。在风险分级管控体系建设中，首要的任务是进行风险点的划分。小微企业一般产能较小，设备设施相对落后，与实施指南中的设备有所差异，所以实践中通常无法直接运用其风险点、危险源相关内容，需要自己对企业的风险点进行分析并进行危险源的辨识，但小微企业大多没有专职安全管理人员，员工普遍缺乏安全专业知识，在对概念的理解上会存在一定偏差，导致对于最基础的风险点、危险源概念不明确，分不清楚，以致后续的工作无法正常开展。

2）风险评价分级困难。安全风险分级管控的目的是更加合理的运用管理资源，优化管理手段[7]。根据“风险分级管控通则”中对风险分级的定义，风险分级是通过采用科学、合理方法对危险源所伴随的风险进行定性或定量的评价，根据评价结果划分等级[6]。而各行业细则及实施指南中，风险分级均采用定量、半定量的方式进行，采用的方法涉及风险矩阵分析法（LS）、作业条件危险性分析法（LEC）等，这些方法要想正确的运用，需要有一定经验的人员来进行分析和打分，而小微企业因人员流动性较大，缺乏经验丰富的人员，这显然给企业进行正确风险分级带来了一定的困难。

3）分级管控困难。小微企业组织机构简单，常常一个部门要承担多项职能，一个人员兼任多项工作，很难按照公司级、部门级、班组级、岗位级的四级划分原则来进行。基于此原因，山东省在《关于大力推进小微企业安全生产风险分级管控与隐患排查治理两个体系建设的通知》（鲁安发﹝2016﹞32 号）中也提及，要充分考虑小微企业特点，做到风险评价科学、隐患分级恰当，管控层级合理。但因为一直未出台具体的执行标准，导致在建设时执行困难，“省平台”中的考核，依旧按照四级的分级管控来进行巡查打分，也使得小微企业无法在风险分级中按照企业实际进行建设。

3.2.2 隐患排查治理体系建设难点

科学的事故隐患分类分级是企业事故隐患排查治理工作的前提[8]，大中型企业的隐患排查治理体系通常并不适用于小微企业。

1）基础管理类清单编制难。隐患排查治理体系建设的基础是两项清单，即生产现场类隐患排查清单和基础管理类隐患排查清单。对于生产现场类，小微企业人员对法律法规、标准规范不熟悉，只能根据经验来进行生产现场类清单的编制，这就会导致隐患排查不全面、不细致。基础管理资料历来是小微企业的弱项，根据笔者多年的现场检查经验，有超半数的小微企业没有建立安全投入、应急管理、教育培训、安全管理制度、安全生产责任制、相关方管理等方面安全生产方面的基础管理资料，“巧妇难为无米之炊”，不知道基础管理资料都包括哪些的小微企业，很难编制出基础管理类隐患排查治理清单，更无从谈起寻找这些管理资料中的问题和缺陷。

2）隐患排查项目实施难。在山东省地方标准DB37/T 2883—2016《生产安全事故隐患排查治理体系通则》（简称治理体系通则）中，排查类型包括日常隐患排查、综合性隐患排查、专业性隐患排查、专项或季节性隐患排查等[9]，但小微企业人员相对较少，且结构简单，如果按照综合、专项、日常、季节性来制定排查表类型，不符合企业实际。山东省虽在相关文件中表明小微企业可结合实际情况制定体系文件，但后期对于双体系运行情况的考核，均以平台打分为主，打分原则对排查类型的设置种类全面性有要求。因此，为“迎合”分数，很多小微企业在建设时期未结合自身实际，而是教条地与细则、实施指南保持一致，导致隐患排查项目实施困难、难以执行。

3）隐患治理流程规范难。小微企业人员数量少，经常一个部门兼多项职能，一个人要负责多项工作。在山东省的“治理体系通则”中，事故隐患治理流程包括：通报隐患信息、下发隐患整改通知、实施隐患治理、治理情况反馈、验收等环节，一般隐患要根据级别确定整改人员，后期还要根据隐患级别组织相应验收，而小微企业组织结构不明晰，很难明确分级，一条隐患可能从发现、通报、整改到验收，大多由一两个人完成，相应的环节也有可能忽略，因此很难达到标准要求的规范治理。

4 对小微企业双体系建设建议

4.1 量体裁衣 因企制宜

小微企业往往存在规模小、专业程度不高等问题，无法和大中型企业的双体系建设走同一条路，在开展相关工作时，机械地按照细则、实施细则执行，极易导致“体系创建靠辅导，建设完成一边靠，如何运行不知道”等问题。而通过简化机制的创建模式以及工作的流程，将一些双重预防机制的重点突出出来，就可有效地指导小微企业形成一套操作较为简易、可以进行复制的极致模型，为小微企业走出当前的双体系建设困境提供有力的帮助[10]。

4.2 加强培训 提高素质

员工安全素质是能否建好双体系的关键所在，也是小微企业最为薄弱的环节。由相关数据看出，小微企业负责人对于员工安全培训不重视的隐患，在各个隐患中所占比例高达0.564 2[11]。小微企业应通过双体系建设，进行全员的风险防控和隐患排查治理培训，提升企业的安全管理水平和从业人员的风险防控意识，确保岗位员工知晓本岗位的风险、管控措施，学会排查隐患，整改隐患，从各方面保障安全生产工作的顺利开展。

4.3 加强监督 规范引领

对于小微企业双体系建设，单凭小微企业的自觉性还不够，还需要政府的有效监管。相关政府监管部门应将双体系建设运行情况纳入安全监管执法和年度考核内容，将小微企业双重预防体系情况纳入集中执法和日常执法检查[12]。同时，相应的执法检查应有统一的执法标准，在进行执法时，执法人员要避免单纯为执法而执法，应充分利用检查专家的相关知识，在执法时对小微企业双重预防体系建设中存在的困惑或难点予以解答，进行规范引领，以促进小微企业双体系建设进程。

5 结语

小微企业的双体系建设工作，不仅关系到企业的长远发展，也关系到整个社会的安全稳定。如今，小微企业数量不断增长，抓好小微企业的双体系建设，对于稳固全国安全生产形势有着重要的意义。对此，各级政府只有创新思路，正确引导小微企业，才能更好地贯彻《中华人民共和国安全生产法》对构建双重预防机制的要求，提升社会的总体风险防御水平。