西藏阿里地区农牧民增收问题研究

熊晓锐

（阿里地区农业技术推广站，西藏 阿里 859000）

党的十九大报告坚持把“三农”问题作为全党工作的重中之重，从全面建成小康社会的政治高度，首次提出“实施乡村振兴战略”，对新时期做好“三农”工作提出了一系列新举措、新要求［1］。报告强调了“实施乡村振兴战略”的重要性，提出了“工业繁荣、生态宜居、乡风文明、有效治理、生活富裕”的战略总要求。实施乡村振兴战略，是党的重大决策部署，是全面建成小康社会的重大历史任务。乡村振兴战略究其根本是为了彻底解决农村就业问题，确保农村地区的人民和全国人的长期稳定收入，实现人民美好生活的愿望，促进社会更加稳定和谐［2］。自治区党委政府号召各地（市）深入学习贯彻习近平总书记关于西藏工作的重要论述和新时代党的治藏方略，坚持以人民为中心的发展思想，把促进农牧民增收作为改善民生、凝聚人心这一西藏工作着眼点和着力点的具体举措，确保农牧民收入持续较快增长，大力推动长治久安和高质量发展。阿里地区各级各部门深入贯彻落实党中央关于实施乡村振兴战略的决策部署，加快推进农业农村现代化步伐，切实提升乡村产业发展质量效益和竞争力，促进一二三产融合发展，进一步深化农村改革，完善农业农村支持保护政策，有效拓宽农牧民增收渠道。阿里地区农牧民的经济收入不断增加，生活水平不断提高，农牧区经济的发展，促进了农牧区社会的稳定。到2020年底，阿里地区农村居民人均可支配收入为13765 元，较2015 年末增加了5862 元，增长74.2%.但从绝对值来看，分别低于同期全国、全区农村居民人均可支配收入3366 元、833 元，与全区排名第一林芝市18791 元相差5026 元，这些都说明了农牧民收入水平与全国、全区相比差距还较大。没有农牧区的跨越式发展，就没有全地区小康社会的实现［3］。因此，解决好农牧民持续稳定增收仍是新发展阶段的首要任务。

1 阿里地区农牧民增收工作现状

1.1 基本情况

阿里地区地处祖国的西南边陲，是西藏自治区下辖七地（市）之一，位于西藏自治区的最西部，青藏高原北部-羌塘高原核心地带，是喜马拉雅山脉、冈底斯山脉等山脉相聚的地方，被称为“万山之祖”。同时，这里也是雅鲁藏布江、印度河、恒河的发源地，故又称“百川之源”。阿里地区与印度、尼泊尔、克什米尔等国家地区接壤，边境线长1116公里，地域宽广，东西长约600 公里，南北宽约500 公里，国土面积34.5 万平方公里，占西藏自治区总面积的1/4，2020 年户籍人口123281 人，其中农牧民总人口69442 人，劳动力43543人，其中从事农牧业25542人，富余劳动力18001人。

1.2 阿里地区农牧民增收实践

在自治区党委、政府及自治区有关部门的正确指引和大力支持下，西藏阿里地区立足资源及区位优势，紧紧围绕“三农”工作，全面推进农牧民增收，不断强化增收工作组织领导、宣传引导，全面狠抓工资性、转移性、经营性、财产性四项收入数量和质量提升。2020 年，阿里地区农村居民人均可支配收入达到13765 元，同比增长12.5%.其中，工资性收入1802元，占比13.1%；转移性收入3429 元，占比25%；经营性收入8431 元，占比61.2%；财产性收入为103 元，占比0.7%.

1.2.1 持续扩大工资性收入增长空间。一是狠抓技能培训。以职业技能提升行动为契机，依托市场和产业发展需求，区分不同行业、不同工种、不同岗位，分类开展实用技术、技能提升、创业能力、市场经营等多样化培训。建立技能培训与就业岗位专项对接机制，有计划地组织农牧民到各类企业、园区、项目工地开展“以工代训”“订单定向”等培训。积极推进转移就业基地建设，落实有关稳定就业岗位优惠政策。每年培训6000 人左右，培训合格率90%以上，培训后就业率达65%以上。二是狠抓项目吸纳。坚持将项目用工作为农牧民转移就业的重要渠道，不折不扣落实400万元以下政府投资项目和“以工代赈”项目交由有资质的农牧民施工企业承建，确保施工企业中西藏农牧民用工占比80%以上，各类政府投资项目总体吸纳农牧民占比达45%以上。三是狠抓就业创业。全面落实“双创”政策，积极支持农民工等人员返乡创业。深入推进“放管服”改革，落实“多证合一”、证照分离改革措施，推行“互联网+政务服务”，提升服务效能。鼓励返乡农民工和大学生创业创新，发展电商、微商等新业态。对成长性好、市场前景好、投资效益好、带动群众增收致富的产业项目，符合条件的纳入产业发展资金支持范围。创建电商进农牧区综合示范县，推进信息进村入户试点和电商扶贫。每年实现转移就业9000 人左右，创收9000 万元以上。四是狠抓劳动保障。贯彻落实《西藏自治区建筑工人实名制管理实施细则》《关于在全地区工程建设领域试行建筑工人实名制管理的通知》《阿里地区工程建设领域劳动用工实名制管理实施办法（试行）》《阿里地区工程建设领域农民工工资专用账户管理办法（试行）》。全面实行实名制管理，在各级建筑工人实名制管理服务平台、公共就业服务系统和全地区劳动保障监察系统录入转移农牧民工实名制相关数据，规范劳务用工管理，实名制率达100%；从严查处拖欠农牧民工工资行为，大力实施欠薪联合惩戒机制；持续开展“双拖欠”排查和清欠工作，切实维护农牧民工合法权益。

1.2.2 逐年加大转移性收入增长步伐。全面落实中央、自治区各项惠农政策，建立支农投入稳定增长机制、强化政策性收入变化分析、加强支农资金兑现进度和使用监管。及时兑现生态岗位补助、退耕还林还草补助、草原生态保护补助奖励资金、村级动物防疫员补助、边民补助、农村低保补助、特困人员供养经费、寿星老人补助、“双联户户长”补助等惠民政策资金。2016年已来共兑现各类惠民资金42.5亿元，其中2021 年7.3 亿元，通过“一卡通”综合发放比例达到100%，实现了投入力度的逐年加大。

1.2.3 不断释放财产性收入增长红利。大力实施创新改革驱动战略，加快构建改革推动、创新驱动、政策带动、制度促动的城乡融合发展新格局。2018年完成土地（耕地）确权登记颁证，2021年全面完成集体产权制度改革。多项改革稳步推进，产权关系进一步理顺，各生产要素增产增收潜力进一步释放，现在每年全地区草场流转面积1000 万亩以上。制定实施《关于落实农牧区土地“三权分置”加快推进农牧业经营方式转变的实施意见》，促进规模经营，推动农牧业现代化发展。采取政府扶持、资产重组、股份合作、联合经营、实施兼并、经营权流转等多种方式，促进规模经营与带动群众增收有机结合。全地区现有农牧民专业合作社175 家，参与17942 户62835 人，年增收9000万元，人均增收1500元左右。

1.2.4 不断提升经营性收入增长质量。一是大力发展现代农牧业。大力推进质量兴农、科技兴农、绿色兴农、品牌兴农，重点抓好“两羊一牛”产业布局，绒山羊、象雄半细毛羊、牦牛等特色产业蓬勃发展，规模化、标准化养殖程度有效提升。青稞单产每年提升幅度超15 斤，当前耕种收机械化率已达48%，每年各类牲畜良种推广均在5000头（只）左右，农牧业科技含量显著提升，2020年一产总产值达到10.98亿元，2021年有望破11亿元大关。二是大力发展农畜产品加工业。严格贯彻落实《西藏自治区人民政府办公厅关于促进农产品加工业发展的实施意见》。大力推进高原特色农畜产品加工业转型升级，加快构建现代化农牧业产业体系。本辖区自治区级农牧业产业化龙头企业2021 年总产值1350 万，2020 年为359 万，产值提升276%.三是大力发展特色旅游。坚持把旅游业作为主导产业，强势推进、高起点谋划，充分挖掘旅游特色资源优势，着力完善旅游基础设施，提高旅游接待能力，加大旅游宣传力度，旅游经济实现快速增长，2021 年接待游客135.9 万人次，创收16.69 亿元。全年通过旅游服务行业带动农牧民转移就业4768 人次，人均增收10413.1 元。四是大力发展产业扶贫。“十三五”以来实施的109 个扶贫产业项目与13465 名建档立卡群众建立利益联结，带动群众25602 人增收，实现人均增收1500 元以上。五是大力开展金融助农。切实做好“十四五”时期农村金融服务工作，保障金融精准扶贫政策体系和工作机制同乡村振兴的有效衔接，实施《2021 年阿里地区金融巩固脱贫攻坚成果服务乡村振兴工作方案》《2021 年阿里地区信贷工作指导意见》《关于深入扎实做好过渡期脱贫人口小额信贷工作的通知》等重要文件。结合辖区内实际，各商业银行推出了“宝石卡”“小微快贷”等涉农领域金融产品，从而不断拓宽了农牧民群众融资渠道。根据国家、自治区有关政策，加大金融支持力度，大力培育小微企业、民营企业、农牧民合作社等涉农经济主体。

2 阿里地区农牧民增收存在的问题

虽然阿里地区在农牧民增收工作中做了大量工作，但促进农牧民稳定持续增收的外部环境和内生动力并未发生根本性改变，收入保持较快增长的压力依然较大。一是产业基础薄弱。牧业设施不完善，科技含量不高，产业主体分散，组织化程度低，生产、加工、销售、流通等各个环节不够紧密，资源、资本、技术、信息、管理等生产要素配置水平低。市场发育程度低，农牧业有龙头无基地、有基地无龙头，劳务输出有市场无劳力、有劳力无技术，结构性就业矛盾比较突出，特别是当前通过大幅提高各种补贴来实现增收的空间已不大，群众持续长期稳定就业增收压力较大。二是区域优势不强。区内区外两个市场、两种资源优势利用不充分，农业生产资料有限，牧业发展方式粗放，农畜产品有效供给能力不足，高原、特色、优质、生态、效益等综合优势发挥不明显。三是农牧民整体就业观念滞后。劳动技能不高，自主就业创业意识不强，特别是小农意识强、市场意识弱，自然经济成分多、市场经济成分少，“小打小闹”乡土观念强、“走出去”发展意识弱，“等靠要”思想仍然不同程度存在。四是公共服务短板多。农牧区社会事业发展相对滞后，教育发展水平、办学条件、办学质量不高，群众文化产品供给不足，医疗卫生软硬件滞后，农村环境整治水平有待提高，农牧业基础设施发展水平、基本公共服务均等化水平低。

3 阿里地区农牧民增收的指导思想及措施建议

3.1 指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中、六中全会及中央第七次西藏工作座谈会精神，深入学习贯彻习近平总书记关于西藏工作的重要论述和新时代党的治藏方略，把“三个赋予一个有利于”要求贯穿始终，围绕办好“四件大事”、实现“四个确保”，坚持以人民为中心的发展思想，把促进农牧民增收作为改善民生、凝聚人心这一西藏工作着眼点和着力点的具体举措，以推动乡村产业高质量发展为主题，深化农牧业供给侧结构性改革，做大做强内需产业，着力稳固经营性收入基础，坚持经济发展就业导向，扩大就业容量，提升就业质量，形成多点发力、多极增长的农牧民增收新格局，确保农牧民收入持续较快增长，为大力推动长治久安和高质量发展，全面开启建设团结富裕文明和谐美丽社会主义现代化新阿里贡献力量。

3.2 巩固拓展脱贫攻坚成果

持续做好产业帮扶，加强“十三五”扶贫产业项目资产后续管理，对效益明显、益农带贫作用突出的产业继续加大扶持力度；全面启动扶贫产业清产核资工作，理顺扶贫产业产权关系，强化利益联结机制；优先支持脱贫群众外出就业，鼓励扶贫龙头企业和扶贫项目建设，加大对脱贫劳动力和脱贫家庭大学生的吸纳力度。持续深化拓展消费帮扶，依托网络、电商等平台，发挥消费帮扶专柜、专馆、专区、专店作用，采取农超对接、以买代帮、以购代捐、线上线下等方式拓展扶贫产品销售渠道。

3.3 提升农牧民转移就业质量

全面贯彻落实《西藏自治区关于切实加强当前和今后一段时期就业创业工作的实施意见》《西藏自治区农牧民转移就业和有组织劳务输出三年行动方案（2020—2022 年）》，大力加强公共就业服务机构专业化建设，全面提升劳动就业和社会保障服务平台的服务功能、质量和水平；搜集供需信息，积极推行政府、施工单位、劳务派遣公司、劳务合作社、劳务经纪人、劳动力“六位一体”劳务输出模式，通过“政府+劳务市场主体+劳务联队”“政府+企业+劳务联队”等形式，支持帮助、合理引导农牧民就地或外出转移就业；加强对劳务市场主体的政策支持，强化劳务市场主体负责人培养培训，制定完善劳务市场主体管理制度，不断促进劳务市场主体企业化运作水平。

3.3.1 有效拓宽就业渠道。充分发挥交通、水利、住建、林草等政府投资重大工程项目带动就业作用，推动小型基础设施工程按照“以工代赈”模式实施；加大建筑等领域工人实名制管理力度，健全根治欠薪长效机制。

3.3.2 强化基地稳定就业。全面落实《西藏自治区农牧民转移就业基地管理办法（试行）》，鼓励引导在基地就业的农牧民签订长期就业协议，加强对现有基地的考核、监督和管理，实行摘牌退出机制；抓住全地区发展特色优势产业的有利契机，加快发展高原生物、旅游文化、清洁能源、绿色工业、现代服务、边贸物流、高新数字等产业，建立产业吸纳就业长效机制。落实好吸纳就业奖励、培训资金补贴等政策，支持企业开展自主培训、择优用工，与符合条件的农牧民工建立中长期劳务合作关系；鼓励在藏央企和对口援藏央企在西藏重大项目建设过程中优先吸纳阿里地区农牧民群众就业。

3.3.3 推进区外转移就业。加强与各援藏省市、央企及周边省市的对接工作和劳务协作，主动争取适合阿里地区农牧民区外就业的岗位支持，支持区外企业吸纳和新招用阿里地区农牧民。

3.3.4 进一步优化创业环境。鼓励有技能、有经验的农牧民工自主创业和返乡创业，支持农牧民参与以“互联网+”为代表的新产业、新业态，并给予创业培训和创业指导；按规定落实创业担保贷款和税费减免政策。

3.3.5 发展壮大村集体经济。指导基层研究制定村集体经济奖励办法，推动将强基惠民资金统筹用于发展壮大集体经济；将农牧区的人力资源转化为人力资本需要通过教育，改善农村牧区人力资本是缩小城乡居民收入差距的有效措施［4］，要继续实施职业技能培训，分类开展实用技术、技能提升、创业能力、市场经营等多样化培训，建立技能培训与就业岗位专项对接机制，加大对搬迁点群众培训力度。对安置点搬迁群众继续开展就业培训，结合安置点基础设施和产业项目建设，大力推进“送岗位上门”服务，解决好搬迁群众就近就便就业问题。

3.4 夯实乡村产业发展基础

深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，保障以青稞为重点的粮食安全，实施农机购置补贴和深松整地补助政策，推进主要农作物生产全程机械化。加快推动高原生物产业发展，稳定蔬菜种植面积，鼓励发展林草特色生态产业，做好畜牧业科技推广，做好重大动物疫病防控工作，确保不发生区域性重大动物疫病。

3.4.1 加快推动产业融合发展。落实《关于全区农畜产品加工业转型升级三年行动方案》，积极培育青稞、牦牛、乳制品加工业龙头企业和优质企业，提升农畜产品加工业产品研发水平、包装设计能力，支持本土优势企业做大做强。

3.4.2 全面推进质量兴农。大力实施农牧业标准化，推进建立农畜产品加工业标准体系，支持企业开展质量认证、标准建设和检验检测能力建设；建立农畜产品生产、加工、流通各环节质量安全可追溯体系，将大宗特色农畜产品纳入追溯体系终端，逐步规范农牧区生产经营方式。

3.4.3 进一步实施农产品质量提升计划。遴选开展第三批国家、自治区农产品质量安全县创建；指导县级农检中心规范运行，完善县农检站快速检测运行制度；鼓励申报绿色食品、有机产品和地理标志产品，推动品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产，全面提升农业质量效益和竞争力。

3.4.4 加强品牌推介和产品销售。持续做好“地球第三极”区域公用品牌打造，加快地理标志产品、驰名商标品牌培育；进一步协调对接京东、拼多多等电商平台，加快落实战略合作协议，开展宣传促销和直播活动，全力扩大线上销售；在公路沿线服务区、停车区设置专用场所，推动“地摊经济”落户交通配套设施，为农牧民就近就便销售土特产品提供优惠和便利；加快建设农产品冷鲜仓储冷链运输体系，打通农产品出村进城“最初一公里”和“最后一公里”。

3.4.5 深入推进农牧区重点领域改革。中央1号文件指出，“从资产管理、成员身份确认、完善产权权能等方面，提出深入推进农村集体产权制度改革。这将推动实现资源变资产、资金变股金、农民变股东，让农民真正从改革中体会到满满的获得感”。强化宣传培训，狠抓督导检查，梳理改革任务，积极做好农村改革各项工作。

3.5 推动旅游业高质量发展

3.5.1 加大乡村旅游基础设施建设力度。实施好《阿里地区旅游业“十四五”发展规划》，加快边境地区乡村旅游示范村、全国乡村旅游重点村、边境乡村旅游点建设；重点提升G219 沿线旅游基础设施；筹利用乡村旅游建设相关资金，支持提升基础服务设施、培育休闲农业。

3.5.2 促进传统乡村旅游产品升级。将乡村旅游纳入全区旅游整体营销年度各年度工作计划，做好乡村旅游特色产品和精品线路的宣传推广工作。

3.5.3 加强人才队伍建设。加强工作对接，积极开展和组织参加乡村旅游管理和服务人员培训。

3.6 完善生态富民政策措施

3.6.1 及时兑现各项惠民政策资金。强化政策性收入变化分析，及时兑现各项政策补贴资金，加快财政惠农政策惠及农牧业、农牧区、农牧民的步伐，确保各项惠民政策率达100%，每年资金执行率达100%.

3.6.2 强化各类社会保障政策落实。健全完善困难群众动态监测预警机制，积极落实“单人保”和“渐退机制”，落实低保标准动态调整机制，适度提高低保、特困人员救助供养标准；适时启动社会救助和保障标准与物价挂钩的联动机制，发放价格临时补贴；落实特困人员救助供养政策，将特困救助供养政策覆盖的未成年人年龄延长至18周岁，进一步提高失能和半失能特困人员集中供养率；加大临时救助力度，优化审批程序，进一步发挥乡镇（街道）临时救助力度和临时救助备用金制度作用，增强救助实效。提高农村居民基本医疗保险财政补贴标准，落实医疗救治资金对特殊困难人群参加基本医疗保险代缴政策。分类资助特困人员、低保对象和易返贫致贫人员参加居民医保，并加大大病保险的支付倾斜力度；加大重特大疾病救助力度。

3.7 提升要素支撑保障水平

3.7.1 强化财政支持。推动建立健全实施乡村振兴战略财政投入保障制度，确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应；进一步完善强农惠农富农政策体系；继续实施“十项惠民措施”，提高“一卡通”发放比例；积极培育乡村产业新业态，推动乡村一二三产业融合发展；加大贷款贴息、以奖代补、先建后补等政策补贴力度，吸引民间资金、社会工商资本、金融信贷资金等投向农村；建立健全政策评估体系和退出机制，通过挤出存量、补齐短板和强化政策优化支出结构，提高涉农资金使用效益。

3.7.2 强化金融保障。加大支农、支小再贷款投放力度，保持现有扶贫再贷款帮扶政策展期期间不变，进一步优化完善脱贫小额信贷政策，切实满足脱贫人口小额信贷需求。健全和完善支持乡村振兴的信贷政策、差别化考核办法、不良贷款容忍度等机制；加大金融对农牧业产业化龙头企业、农牧民专业合作社、家庭农（牧）场等生产经营主体在生产环节、技术改造、设施设备更新等方面的支持力度；创新“三农”金融产品、服务方式，积极稳妥扩大小额信用贷款、循环贷款；依法稳妥规范推进农村“两权”抵押贷款，支持保险机构提高农业保险保障程度。积极推进旅游门票收益权质押贷款业务，鼓励保险业向乡村旅游延伸；鼓励乡村旅游经营户通过小额贷款、保证保险实现融资。

3.7.3 强化科技支撑。加快实施科技示范、成果转化项目，发挥好成果转化基地等载体的辐射带动作用；积极推动农口干部下基层服务行动，扩大新工艺、新技术、新品种示范推广范围，激发农牧区创新创业活力；推进农牧区“双创”工作，加快将现有支持“双创”相关政策措施向农牧民创业人员拓展，支持鼓励高新技术企业、科技型中心企业吸纳农牧民就业。

3.7.4 落实用地政策。落实征收农用地区片综合地价成果，完善征地补偿机制，依法依规及时足额兑现征地补偿费用；将乡村旅游项目建设用地纳入国土空间规划统筹安排，盘活农牧区闲置建设用地资源；鼓励农村集体经济组织以出租、入股、合作等方式盘活利用闲置宅基地和农房，改造建设乡村旅游接待和活动场所。提升服务水平。

3.7.5 加强气象服务。要主动开展气象灾害的监测预警服务、重要气象信息发布等工作，为农牧、旅游、交通等行业稳定发展提供有力的气象服务支撑；严格按照国家统计制度规定，扎实做好农村统计工作，准确全面反映全区农村经济发展情况，提升统计分析水平；继续强化驻村工作，大力组织开展教学、结对帮学、文化补习班等活动，广泛宣传勤劳致富先进典型，使广大农牧民更好地掌握惠民政策、转变传统观念。