扎实推进新疆新型村规民约的路径探析*

王 萍

新型村规民约这一提法主要是针对2014年在新疆喀什地区部分乡镇试点推行，在全疆推广并沿用至今的村规民约的特定称谓。根据新疆各村的村规民约文本及实际做法可以将新型村规民约概括为：在基层党组织的领导下，由基层村(居)委会与村(居)民在不违反法律法规的基础上，经过充分协商，共同制订并签订的以契约形式约定双方权利和义务、遵规守约程序、权利救济渠道等内容的行为规范。

2017 年 10 月，党的十九大报告提出乡村振兴战略，指出： “要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”在乡村振兴战略不断深入推进的同时，新疆农村社会也发生着深刻的变化。这一变化，对正在实施的新疆新型村规民约提出了价值新定位和实践新要求。为了做到以法律服务和法治保障助力乡村振兴，夯实基层治理基础，完善乡村公共法律服务体系，必须深入贯彻习近平总书记关于乡村振兴战略的重要论述，贯彻落实中共中央全面依法治国委员会《关于加强法治乡村建设的意见》和《司法部关于开展“乡村振兴 法治同行”活动的通知》《新疆维吾尔自治区司法行政系统开展“乡村振兴法治同行”活动实施方案》的要求，需要从以下五个方面进一步扎实推进新型村规民约。

一、强化思想认识，明确责任归属

新疆各地各级党组织要提高政治站位，加强统筹协调，深刻认识在基层村(社区)推进新型村规民约的重大意义及新型村规民约对乡村振兴的助力作用，增强推进基层治理能力现代化的现实紧迫感和历史责任感，把中央关于推进基层治理能力现代化的要求通过推进新型村规民约落到实处。

(一)加强学习宣传，加大教育引导力度

2018 年 1 月，《关于实施乡村振兴战略的意见》提出：“发挥自治章程、村规民约的积极作用。”2018 年 12 月，《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》指出： “到 2020 年全国所有村、社区普遍制定或修订形成务实管用的村规民约、居民公约，推动健全党组织领导下自治、法治相结合的现代基层社会治理机制。”由此可见，村规民约有助于提升农村基层社会的治理能力和治理水平，对有效实施乡村振兴战略具有重要意义。

深入、广泛、持续地在干部和群众中开展管用、有效的新型村规民约宣传活动，让人人都掌握新型村规民约，人人都自觉遵守新型村规民约，形成遵规光荣、违约失信的社会氛围，使全体干部和群众都成为新型村规民约的忠实崇尚者、自觉遵守者和坚定捍卫者，使新型村规民约真正成为夯实维护社会稳定和长治久安根基、保障群众合法权益、助力乡村振兴、实现社会治理体系和治理能力现代化的有力武器和良好载体。因此，只有把什么是新型村规民约，为什么推进新型村规民约，怎样推进新型村规民约的基本内涵、重要意义和方式方法让签约双方都学深学透、入脑入心，才能在实践中更好的运行。县级司法行政部门可以组织基层乡镇党政党建办、司法所、法律顾问、“访惠聚”驻村工作队、村“两委”成员进行专门的培训，讲清楚推进新型村规民约的重大意义、应当把握的基本原则、修订新型村规民约的程序和重点内容、第三方监督的运行模式和救济渠道，正确认识新型村规民约在制订、执行过程中出现的问题，研究制订有针对性的改进办法和措施。乡村一级党组织要注重利用周五党员学习日发动党员、“四老”人员在新型村规民约的制订、履约方面发挥积极作用，利用冬季大轮训、农民夜校等时机和场所教育引导群众积极参与制订新型村规民约、认真遵规履约，利用周一升国旗等时机宣传新型村规民约，使村民全面理解掌握、自觉遵守新型村规民约。通过多种途径和方式的学习培训、教育引导，使新型村规民约家喻户晓、深入人心。

(二)明确任务，落实责任

责任是作风，责任是担当，责任明确了、压实了，工作就能落实，就出成效。明确责任、压实责任，对于落实政策尤为重要。因此，应明确乡镇党委书记作为推进新型村规民约的第一责任人，负领导责任，“访惠聚”驻村工作队队长、村支部书记作为具体责任人，负落实责任，将责任落实到具体干部身上。应按照司法部关于印发《全国公共法律服务体系建设规划(2021-2025年)》的通知，要求一村一法律顾问全程参与、引导制订新型村规民约的权利和义务，审查新型村规民约制订的程序和内容是否符合法律规定和政策要求，对新型村规民约遵守、违约处理的解释提出建议，确保其合法、合规、合理。为确保新型村规民约得以有效施行，各级人大、普法依法治理工作单位和部门有必要定期组成调研指导组，深入乡村，开展新型村规民约的督导检查，发现问题及时纠正，严防新型村规民约推进中图形式、走过场、无效果、引反感。

通过多措并举、统一思想、提高认识、明确任务、压实责任，改变以往开展新型村规民约工作“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的状态，真正从思想上、行动上统一到中央和自治区党委的安排部署上来。

二、加强顶层设计，完善制度安排

进一步扎实推进新疆新型村规民约，是一项提升基层治理能力现代化、法治化的基础性、利长远的系统性工程，牵涉民主政治、基层自治、法治精神、道德教化、群众首创等方面，需要加强顶层设计，做出适当的制度安排。

(一)进一步完善基层自治相关立法，适时出台《中华人民共和国城乡居民自治法》

宪法第111条第1款规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”根据宪法和村民委员会组织法、城市居民委员会组织法的规定，以及现行宪法实施以来我国城乡基层社会组织建设的实际情况，基层群众性自治组织指的是依照有关法律规定，以城乡村民(居民)一定的居住地为纽带和范围设立，并由居民(村民)选举产生的成员组成的，实行自我管理、自我教育、自我服务的社会组织。法律对村民委员会、居民委员会组织的设立、职责、运行规定得比较具体，对如何实行自我管理、自我教育、自我服务规定得则较为笼统。应当随着社会的发展和群众的期盼进行修订与完善。将基层自治组织、特别是以实行新型村规民约为主要自治方式的群众自治形式、法律责任等内容做出具体而翔实的规定，细化办法，对基层自治的原则、程序、组织机构、内容、监督等方面做出较为明确的规定，实现基层自治有法可依、有规可循。建议国家层面可制定《中华人民共和国城乡居民自治法》，省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法制定实施办法，实现“基层稳，全局稳；基层治，全国治”，以实现基层治理能力提升和治理能力现代化的目标。

(二)进一步提升基层治理能力

《关于实施乡村振兴战略的意见》中指出： “充分尊重农民意愿，切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用。”也就是说，乡村振兴要注重村域内居民的内因驱动，加强自我管理、自我服务和自我约束，切实发挥农村居民的主动性、积极性。

2014年，喀什地区率先开展新型村规民约试点工作，取得了有益探索。2016年，自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅印发了《关于推进新型村规民约(社区公约)建设提升基层社会治理能力的意见》。新疆制定了符合自身实际的以推进新型村规民约建设来提升基层治理能力的政策，明确了工作目标，提出了具体的措施，要求政策的制定者们加强制度设计，在法律的框架下，将推进新型村规民约的各个环节制度化、规范化、模式化，力求简单明了、易于基层实际操作。自治区党委及各县市党委应充分发挥懂法律、知政策、定措施、擅组织、能动员的优势作用，在新型村规民约主体确定、架构设定、权责对应、违约责任、监督保障等环节做好上层设计，及时提出修改意见，并动员各层面专门力量参与到新型村规民约的制订和实施中，为基层社会治理把好方向、定好路线。随着新疆形势和群众需求的变化，需要我们制定出更加符合基层实际的政策，确保新型村规民约合理运行，完成推进新疆新型村规民约的既定目标和工作任务，让基层组织合意，让基层群众满意。

三、加强党委领导，协调各方力量

(一)进一步加强党委对新型村规民约推进工作的领导

新疆各地各级党委、政府是推进新疆新型村规民约、提升基层治理能力的领导主体，是法治建设的第一责任人，各级政府是组织实施落实的主体。应将推进新型村规民约工作作为推进依法治疆、建设法治新疆的重要工作抓好落实，切实担负起领导、组织、监督新型村规民约建设的责任，结合实际，有步骤有计划地推进实施。

(二)进一步明确推进新型村规民约的牵头和配合部门职责

《关于推进新型村规民约(社区公约)建设提升基层社会治理能力的意见》中明确，自治区各级依法治理领导小组办公室是新型村规民约建设的牵头部门，应当履行新型村规民约建设的组织、协调、指导、督查职责，并加强基层自治法治宣传教育，增强基层群众民主协商自觉，为推进新型村规民约营造良好的社会氛围，奠定群众基础。新疆各县市、乡镇党委应建立推进新型村规民约建设的领导体制和工作机制，统筹协调组织、宣传、司法、民政等职能部门，把握好宣传动员、内容把关、程序制订和实施执行等关键环节，制订并细化工作方案，加强学习培训，做好新型村规民约制订前、制订中和制订后的指导工作，并对新型村规民约的执行进行监督检查，全面抓好新型村规民约建设的安排部署和任务落实。

组织部门应把新型村规民约建设作为加强基层党组织建设的重要内容，将其纳入“访惠聚”驻村工作规划，安排“访惠聚”驻村工作队配合基层党组织落实好新型村规民约建设，作为“访惠聚”驻村干部年度评优和提拔任用的重要依据。政法部门应协调基层人民法院、司法行政部门为新型村规民约建设提供司法保障和法律服务，按照一村一法律顾问的要求，落实司法人员和法律服务人员入村入户，指导各村依法依规完善新型村规民约。宣传部门应将新型村规民约建设作为美丽乡村建设、基层精神文明创建的重要组成部分，加强宣传引导，推动移风易俗，树立文明新风尚。扶贫、民政、卫生、教育等部门应指导基层站、所、办将惠民政策纳入新型村规民约自治内容，引导群众遵规守约。

(三)进一步强化基层干部的担当意识，在位必有所为

民政部、中央组织部、中央政法委、中央文明办、司法部、农业农村部、全国妇女联合会等七部委于2018年12月4日联合出台的《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》中指出，村规民约、居民公约是指村(居)民进行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的行为规范，是引导基层群众践行社会主义核心价值观的有效途径，是健全和创新党组织领导下自治、法治、德治相结合的现代基层社会治理机制的重要形式，并要求“乡镇党委、政府(街道党工委、办事处)要加强村规民约和居民公约工作落实情况的督促检查，作为基层组织建设的经常性工作，纳入村(社区)‘两委’班子目标责任考核内容，防止流于形式、成为摆设。村(居)务监督委员会应加强对村规民约、居民公约遵守情况的监督，村(社区)‘两委’成员、人民调解员、村(社区)妇联执委和德高望重、办事公道的群众代表共同参与监督。充分发挥村(居)民议事会、人民调解委员会、道德评议会、红白理事会、禁毒禁赌会等群众组织的作用，强化村规民约、居民公约的遵守和落实。”要为基层干部开展工作提供必要的环境和条件，鼓励基层创新，奖励基层实干。基层干部也要在位有为，勇于担当，主动承担，落实好中央和自治区的各项工作安排部署，不搞棚架、不走形式，不凑合应付。村党支部应发挥领导职能，督促把好新型村规民约起草、审查关，组织群众民主选举新型村规民约议事、监督机构人员。村委会是新型村规民约的签订主体一方，应发扬民主，自觉与基层群众充分协商，统筹基层社会事务与群众切身利益，通过反复征求意见，结合实际起草新型村规民约草案，通过村民大会或村民代表大会表决，全体村民签字，形成责权利一致的新型村规民约。“访惠聚”驻村工作队应自觉配合、支持、帮助村“两委”开展新型村规民约建设，将新型村规民约建设作为“访惠聚”驻村工作的重要内容，从而维护社会稳定、深化“访惠聚”驻村工作、推进乡村振兴战略实施、推进基层社会各项事业发展。新型村规民约议事监督机构应主动发挥作用，督促双方遵规守约，及时、公平、公正的处理违约事项，褒奖遵规守约方，做村委会和群众信得过的中间人。

四、发挥群众主体作用，确保内容可行

(一)切实发挥群众主体作用，充分开展民主协商

村委会是基层群众推选出来为群众服务的自治组织，应将管理社会公共事务与维护群众利益统一起来。在制订新型村规民约的过程中，只有尊重和发挥了群众的主体作用，反复征求群众意见，并得到村民大会或村民代表大会绝大多数的认可、表决同意，才能调动群众的积极性和主动性，制订出来的新型村规民约才能得到群众的一致认可和遵守。

(二)按照《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》要求，结合本地实际，制订符合实际的新型村规民约

依据《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》，新型村规民约、居民公约的制订或修订，一般应经过以下几个步骤：征集民意——拟定草案——提请审核——审议表决。在全面推进新型村规民约时，要结合实际，按照“四议两公开”和“自上而下、自下而上”反复协商的基础上进行，做到一村一策。首先，应发动群众，做好宣传教育工作。让全体村民知道什么是新型村规民约、为什么要签订新型村规民约、怎样制订新型村规民约、村委会做什么工作、群众做哪些工作、群众有什么权利和义务，等等。宣传发动群众工作是做好新型村规民约协商、内容精准的基础，必须进行反复宣讲、讲深讲透，做到家喻户晓、人人皆知，激发群众的主人翁意识，调动群众参与的积极性。其次，由村委会根据美丽乡村建设要求，结合本村实际和发展需求，提出新型村规民约的框架，发放给全体村民，广泛征求村民的意见。在群众反馈意见汇总、提炼的基础上，形成草稿，再次印发给群众征求意见，并召开协商会议，对双方有分歧的条款进行协商，意见一致后，形成初稿。初稿形成后，在全村进行公示。最后，经过反复征求意见、达成一致后，由村民代表会议进行审议，并报乡镇进行合法性、合规性审查。如无不妥，则递交村民大会进行表决，通过后，由村委会和群众共同签约执行。以上步骤，应充分体现民主协商的精神，让群众真正成为新型村规民约制订的一方，体现村委会和群众双方的一致意愿。

(三)新型村规民约内容应责权利明确，体现权利义务对等

制订新型村规民约时，不仅要制订村委会和村民双方的具体权利义务实体条款，还要制订组织机构和议事规则、违约处理机制等程序性内容。具体权利义务内容，由签约双方结合村情民意约定。为推进新型村规民约取得实效，新型村规民约制订、签约后，其内容应当根据形势政策的变化和双方诉求的变化，进行及时修订，确保新型村规民约的时效性、可用性。将“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念融合到新型村规民约中，发展和壮大农村经济，为“产业兴旺”“生活富裕”保驾护航； 把“绿水青山就是金山银山”理念贯穿于新型村规民约，使保护农村生态环境成为农村居民的自觉行为，共建“生态宜居”新农村； 将“社会主义核心价值观”融入新型村规民约，激发群众的内生动力，提升“乡风文明”程度； 将服务理念列入新型村规民约，提高自我服务意识和能力，实现“治理有效”目标。

五、加大监督力度，确保遵规守约

(一)加大监督力度，夯实群众基础

推进新型村规民约，有利于增强基层法治意识、提升民主意识和协商自治能力以及自治自觉。新疆各级人大应适时对新型村规民约的运行情况进行视察，自治区牵头部门应制订出推进新型村规民约工作的时间表，既不能听之任之，又不能操之过急。应联合有关部门，在民政部等七部委《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》的指导下，按照自治区两办《关于推进新型村规民约(社区公约)建设提升基层社会治理能力的意见》要求，对新型村规民约的推进落实情况加大督导检查力度，对涉及新型村规民约的具体问题进行具体指导和督查，提出意见建议。定期将在推行新型村规民约工作中的好做法和典型案例进行汇总，编印成册，印发基层，指导新型村规民约规范、有序开展。

乡镇(街道)可集中力量，严格按照自治区两办《关于推进新型村规民约(社区公约)建设提升基层社会治理能力的意见》要求，落实好宣传动员、征求意见、民主协商、文本制订、组织机构、救济保障等各环节步骤，确保抓出实效，不走过场。通过现场观摩学习，参照执行，以点带面，全面推进新型村规民约在基层落地生根，开花结果，推动基层治理能力提升，打牢基层民主法治思想基础，夯实基层自治的群众基础。

(二)双方遵规守约，提升自治权威

《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》要求，“要健全完善奖惩机制，可通过开展模范村(居)民评选、文明家庭创建等活动，促进村规民约、居民公约的遵守和落实。对违反村规民约、居民公约的情形，要加强批评教育，并通过合理的处理方式，使违反者受到教育、改正错误，但不得滥用强制处罚，避免简单以罚代教。对可能构成违法犯罪的事件，应及时提请司法机关认定处理，防止以村规民约、居民公约代替法律制裁。”若要实现新型村规民约签约本意和自治功能，必须有合适且发挥作用的议事监督机构，确保新型村规民约得到遵守和履行。在喀什地区试点工作中，有的村制订了民主议事组织和监督机构，由村民选举产生理事会、监事会成员，负责新型村规民约内容的调整建议、守约情况的褒奖、违约事项的协调处理、执行情况的监督，起到了积极的作用，具有借鉴意义。

为保障双方权利享有和责任担当，确保守约褒奖，违约惩戒，应在新型村规民约中约定相应的解决方案，畅通救济渠道。可以建立以民主议事组织和村民代表会议评议为主要解决方式，以批评教育、缴纳违约金的方式化解矛盾纠纷。