云南邻缅跨境犯罪视角下的乡村治理研究

梁超

（云南警官学院，云南·昆明 650223）

两极格局瓦解后，国际趋势朝多极化方向发展。国家之间以领土、军事、政治为主的传统冲突逐渐减弱，但随着全球化趋势的加深，国际交流日益频繁，以毒品走私、恐怖主义等为代表的非传统冲突逐步凸显。亚洲一直以来是世界上动荡冲突、形势复杂最为严峻的地区之一，尤其缅甸、越南、老挝政府在应对跨境毒品走私和恐怖主义存在明显短板，执法力量有限，以毒品走私、恐怖主义等为代表的非传统安全问题已然成为影响云南边境地区乡村治理的因素之一。云南省特殊的地理位置，在长达4061 公里的边境线上与多国接壤，同时居住着16个跨境少数民族。跨境民族即是指虽然在行政区划上归属于不同国家的少数民族，却有着有大体相同的血缘文化，民族同宗和精神信仰（如中国有朝鲜族，朝鲜也有朝鲜族），在跨境民族相对集中的地方便称之为跨境民族地区，一直以来跨境民族地区多元宗教、多元民族立体交叉，宗教民族和谐共存，但显性的、隐形的非传统安全问题普遍存在，随着，我国新时代安全治理意识觉醒，以亚洲安全观的视野来看待、思考云南邻缅跨境毒恐交织问题，云南省边界邻缅跨境民族地区的社会秩序将进入一个新的转折时期。

一、新时代国家安全观内涵

我国国家安全观的付诸实践，是在具有独立对外交往能力之后。受基本国情、世界局势等各方面的影响，建国后我国国家安全快速实践发展演进。我国国家安全观大致分为四个发展阶段。第一阶段，建国后到改革开放前，新中国百废待兴，当前急需解决的问题是新中国的安全生存问题，以领土、政治、军事为核心内容，经济安全被忽视；第二阶段，改革开放后到冷战结束前，美苏争霸，我国领导集团不断意识到经济发展的重要性，经济安全的地位逐步上升，政治、军事安全相对减弱；第三阶段，冷战结束后至今，两极格局瓦解，国际局势总体趋于稳定，国际间经济合作不断加深，使得传统军事、政治冲突进一步减少，而民族宗教、经济文化、毒品走私、恐怖主义等非常传统安全问题逐步凸显，引起世界各国关注，国家安全的内涵进一步延伸；第四阶段，新时代国家安全阶段，党的十八大以来，习近平总书记继承马克思主义基本原理的基础上，结合新时期面临的基本国情与世界局势，提出“人类命运共同体”全球价值观，形成了以“共同、综合、合作”为核心的新时代国家安全。新时代共同安全认为，世界上没有一个国家可以独善其身，不要妄想仅凭一己之力保全绝对的安全，要想自己安全，必须让别人安全。强调共同安全是普遍的，平等的，以及包容的，尽管世界上的国家有不同的文化背景，有不同的国家情况，但他们都应该被平等对待，都有权利和责任维护国际和地区安全，并得到尊重和保障。新时代综合安全认为，目前国家安全问题具有多样性，复杂性，所涉及的安全主体具有多元性，在解决国家安全问题时需要综合治理，运用文化、经济、军事、政治等多途径综合治理。新时代合作安全，当前，国际秩序和人类生存都受到严峻挑战，每一个国家已经处在同一个命运共同体中，当面对两国争端时应该通过对话和平解决，而不是武力解决，国家之间需要更多的信任和善意，在平等参与、共同协商、相互包容的基础上开展多形式的合作，力求全球利益最大化。

二、当前云南邻缅跨境民族乡村毒恐犯罪凸显

根据《2019年毒品形势报告》阐述，当前，全球毒品问题继续呈恶化态势，我国毒品犯罪所面临的外部威胁，主要来自于毒源地和国际贩毒集团的渗透。主要毒源地“金三角”“金新月”“银三角”，毒品产能依旧巨大，据卫星遥感监测数据显示，2019 至2020 年仅“金三角”地区所种植的罂粟面积就达到55.5万亩，同时，“金三角”毒源地开始呈现大规模生产、合成毒品和新精神活性物质三代毒品叠加供应态势。2019 年，全国共缴获海洛因、冰毒晶体及片剂、氯胺酮等主要毒品33 吨，其中来自“金三角”地区的共27.3 吨，占总量的82.7%。云南依旧是“金三角”毒品主要渗透入境地和中转集散地，贩毒群体云集。云南毒品犯罪的涉案人数逐年上升，以团伙犯、职业犯为主，贩毒市场已经形成相对稳定的，购买、走私、运输、贩卖的毒品供应链，整个环节环环相扣，分工明确，并且云南毒品犯罪的毒品纯度越来越纯，数量越来越大，在所查获的毒品中传统毒品例如海洛因、鸦片等占比不到30%，而新型毒品例如K 粉、麻古等愈加泛滥。毒品走私的同时伴随着武装冲突的频出，缅甸毒品生产地主要集中在缅甸北部与我国接壤的地区以及缅甸、泰国、老挝交界处，该地具有天然的地理优势，十分利于罂粟的生长，同时，由于长期以来的种植传统，使得罂粟加工生产技术十分成熟，与此同时，“金三角”地区处于三国交界处，属于执法困难的三不管地带，加之，缅甸北部地区处于莱莫山、卡佤山、密支那的崇山峻岭当中，此地居住了多个少数民族，少数民族之间的动荡不断，形成多方武装实力，这些民族武装势力盘根错节，长期武力冲突不断，因为高昂的军费开支，他们大量种植毒品销往中国以获取暴利。在中缅跨境民族边境地区的佤邦联合军武装所制造的冰毒片“享誉盛名”，是云南毒品防控首要解决的问题。

“9·11”事件后，塔利班政权覆灭，许多基地组织成员逃往东南亚，使得东南亚恐怖活动呈上升和蔓延趋势，从印尼、菲律宾、新加坡、马来西亚延伸到泰国、缅甸和柬埔寨，形成一个“新月型”的恐怖活动的高危地带。美国国务院在《全球恐怖主义的类型》的报告中指出“东南亚是恐怖组织基地后勤供应的一个主要场所，是地区恐怖集团伊斯兰祈祷团的一个活动场所，有着巨大的潜在危害，是全球反恐的第二战场”。缅甸内部多民族、多宗教、多文明交汇，长期以来贫富差距极大，民族和地区经济发展不平衡，以军事镇压手段解决冲突，为民族、宗教极端势力扩张提供了土壤，“宗教—种族—恐怖主义”紧密结合。缅甸罗兴亚人以信仰穆斯林为主，据统计穆斯林人口约占缅甸总人口的4%，成为恐怖主义势力渗透和拉拢的重点对象，2017 年8 月，由于长期未被承认公民身份的罗兴亚人，“若开罗兴亚拯救军（ARSA）”在缅孟边境与政府发生正面冲突，致使60余万罗兴亚人流离失所。缅甸地区恐怖组织为筹措活动资金、召募成员，惯以贩卖毒品、走私枪械、贩卖人口等跨国犯罪取得。中缅边境便成为了缅甸恐怖组织实行跨国犯罪主要场所之一，并且该山区林茂为恐怖分子提供了绝好的训练与隐匿场所。

一直以来，云南省政府对于邻缅跨境民族地区的毒恐犯罪打击难度较大。这与当地特殊的地理、文化背景息息相关。首先，邻缅跨境民族地区的毒恐犯罪具有空间上的动态跨国性，中缅跨境民族地区天然的山水相连，以族缘和亲缘为纽带的两国间人口流动非常频繁。加之在“一带一路”的大背景下，我国与缅甸之间的经济往来日益频繁，这为该地的毒恐犯罪提供了可乘之机。大量的“三非”人员在两国或者多国之间游离穿梭，他们大多数居无定所，给相关的管理部门的监督管理带来了巨大的难度。其次，具有时间上的偶发性，俞晓秋等？？？，在非传统安全论析一文中，强调非传统安全问题的形成具有长期性和潜在性，非传统安全问题的发生具有偶然性。以毒品走私、恐怖主义为代表的非传统安全问题的与传统安全具有一定的可预测性相比，非传统安全问题的产生则是一个逐渐演进的过程，因此，在处理毒品走私、恐怖主义犯罪时政府行为相对被动。最后，具有内容上的复杂性，云南邻缅地区大量的跨境民族人群存在，为毒品犯罪、恐怖主义渗透提供了有力条件。

三、云南邻缅跨境民族乡村治理现状及问题

随着，新时代边疆安全治理意识觉醒，云南省邻缅跨境民族地区在非传统安全问题上的乡村治理结构发生了根本变化。治理主体的多元化，将以村民委员会和党支部委员会“两委”为核心的村民自治治理架构得以打破，地方党委、政府、海关、公安等主体被纳入到乡村治理结构中来，各主体与“两委”之间形成一个权责明确的乡村治理体系，在打击毒恐犯罪过程中，党委是核心，政府是主导，部队是后盾，“两委”是中坚。这样一来，国家力量就合理得融入到乡村治理当中，使国家与社会在安全治理过程实现了良性互动。同时也实现了乡村治理工具理性与价值理性的有机统一，提高了治理效能，加强了责任伦理。通过走访、问卷调查发现，绝大多数一线边界管理人员能够较好认识我国边界安全问题对国内外的影响，部分乡镇村塞管理人员在得知安全问题发生时能有效传达提高防范意识。在“三非”人员的管制方面，乡镇村塞管理人员能够在得知非法迁居发生时做出有效控制，但由于一线边界管理人员能够掌握的非法迁居信息有限，导致“三非”人员管控效果一般。在制度建设方面，大部分人认为制度、法律法规形式散乱，相互矛盾，滞后等。显然我国在邻缅跨境民族地区的禁毒反恐工作上已经初见成效。我国在禁毒反恐问题上的打击力量也在不断提升，云南省政府积极展开的第三轮“禁毒人民战争”，经过的不断摸索，已经在云南邻缅跨境民族地区的禁毒反恐问题上总结出一套相对科学有效的遏制模式。但近年来国际毒品反恐呈现出新的态势，“金三角”地区的毒源威胁不断加大，传统毒品威胁长禁不止，新型毒品威胁又势如破竹，毒品贩卖、运输手段层出不穷，毒品犯罪与恐怖主义犯罪的关系越加紧密。尤其是，地处多接壤国家的云南跨境民族地区，在管控治理上既存在国际间障碍也存在民族障碍，在这种复杂情况下，对于云南跨境地区的乡村治理带来了很多困难，同时也存在一些问题。

（一）边境防控管理相对滞后

目前，云南省邻缅跨境民族地区的边防核心力量主要由解放军部队承担，随着公安部机构的“8+3”改革方案的实施，撤销了许多县级的出入境管理机构，客观上削弱了出入境管理部门的队伍力量。其次，在出入境的管理上还存在权责不清的情况，目前，出入境是由公安部门、海关部门协同管理，军队管线、边防管点、公安整体部署，但在实践中各个部门相互推诿、相互扯皮的现象普遍存在，在出入境管理认识上比较难达成统一，各部门整体联动机制作用无法发挥。并且由于中缅边境特殊的双边协定，对于一些日常的贸易往来以及频繁交流活动等管理相对宽松。最后，中缅边境跨境少数民族较多，尽管在行政区划上分属于不同的国家，但该地在文化认同上比较一致，两地之间的交流甚多。该地区复杂的防控形势使得边防工作开展困难重重。

（二）毒恐犯罪治理制度不健全

云南省邻缅跨境民族地区由于其地理位置和央地关系的特殊性，导致乡村治理缺乏法治观念，并且在治理过程中也缺乏相应的制度遵循，“人治”现象普遍存在，例如人口跨境非法流动属于偷越国（边）境犯罪行为，如依据我国《刑法》规定，违反国（边）境管理法规，偷越国（边）境，情节严重的，处一年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金。但在云南民族边境部分地区，处罚往往偏轻，甚至出现以罚代刑的现象，形成了抓了放、放了抓、抓了又放的局面。按照云南省政府的“三个规定”，对非法入境边民仅处于警告或10元以上100元以下的罚款，其处罚力度明显偏轻，相对于目前的经济发展水平而言毫无威慑作用。由此形成的以问题导向乡村安全治理模式，在打击毒品走私、恐怖主义过程中往往处于被动状态，缺少系统的治理路径。在长期受到“金三角”毒品渗透的威胁下，我国与越南、缅甸、泰国多次针对“金三角”地区联合开展禁毒专项治理行动，源头治理虽取得了一定成效，乡村安全治理压力也有所缓解，但高昂的治理成本使得源头治理的成果很难保持，“金三角”地区的毒品走私、恐怖主义轻易的死灰复燃。

（三）乡村治理主体整体积弱

首先，“两委”作为乡村治理的中坚力量，在打击毒品走私、恐怖主义犯罪的问题上困难较大，已然成为政府下设机构，具有极强的政府依附性。而云南省边界邻缅跨境民族地区多元宗教、多元民族立体交叉，仅仅依靠政府打击毒恐犯罪，往往效率低下，治标不治本。其次，优秀的人才流失，使得乡村治理难上加难。最后，村民的防控治理意识薄弱，村民既是乡村治理的主体也是乡村治理的客体，但村民对于乡村治理的参与积极性与自身利益呈正相关，对于毒恐犯罪，大多数村民感到畏怯，导致大部分村民参与积极性低下，当遇见村里或者与自己无关的毒品走私、贩卖和吸食往往采取回避态度。

四、云南省邻缅跨境民族地区的乡村治理研究反思

（一）建立科学边境防控管理模式

在处境的管理上需要进一步加强。首先，要统一协调出入境各部门的权责，明确各部门的职能，发挥合力，做到出入境办证、验证、检查的流程化管理。其次，做到以人为本的出入境管理，仅出入境证件类型就有十余种，许多边民对于这些规定不能较好的理解，加之以往的边境较为松散，边民觉得办证麻烦就直接不办理相关的出入境的证件，因此，为了规定具有更好的可操作性，应该减少出入境证件的类型。再次，加大对中缅边境的巡逻放哨，以及对边境地区的流动人员管理。严格遵守云南省边境地区的“三个规定”，对于情节严重的，适用我国《刑法》的相关规定。近年来，大数据战略、数据警务、智慧公安等概念的提出不仅是公安工作在新时代的新要求，也是公安工作未来发展的新方向和新目标，智慧公安的推进也将推动反恐模式的发展与创新，数据化反恐新模式由可能变为现实，建立禁毒反恐大数据平台，实现对禁毒反恐的实时监测和预判。最后，边境管理上加强国际交流是必不可少的环节，没有双边的共同努力，边境的治安问题永远无法有效解决，我国在中缅的国际交流上起步较晚，交流的深度不够，缅甸政权长期的动荡不安，给两国之间的合作带来较大的困难，中缅边境的治安问题，不仅仅是两边加强治安管控力度的问题，而是由更加深层次的原因导致，因此，无论多加强边境的管控力度，中缅边境毒品、恐怖事件问题依旧长禁不止。我国与缅甸的国际交流需要进一步加深，需要从政治、经济、文化层面上进行全方位的合作交流。

（二）完善禁毒反恐法律法规制定

目前，我国针对中缅边境的禁毒反恐的相关法律法规制定不完善，存在着整个法律体系不统一，在管理规范上滞后，管理内容上相矛盾，管理程序上不明晰等问题，更甚者，随着犯罪形式层出不穷，部分犯罪无法可依。完善我国对于中缅边境的相关法律法规的任务迫在眉睫。中缅边境地区存在着其特殊性，首先，该地属于中缅交界处，有着种植毒品、制造毒品的文化根据。其次，该地少数民族多样，并且大部分少数民族属于跨境民族，因此，两地在意识形态上高度统一，交往密切。最后，缅甸政府对于中缅边境的管理态度消极，导致该地武装割据，尽管，近年来中国政府与缅甸政府加强了交流合作，对于中缅边境的治安问题仍未得到较大的改观，缅甸对于我国的毒品渗透并未削弱。因此，在完善禁毒反恐法律法规制定时需要注重三个方面，一方面完善我国的出入境管理制度的顶层设计，将对我国公民以及外国人出入境管理时统一出入境管理标准，第二方面，明确法规的责任，可以适当加大处罚的力度和处罚的范围。第三方面，在法律法规的制定上需要放权，对于中缅边境的特殊情况，云南省政府更加的了解，国家层面制定的法律法规必然无法面面俱到，因此，云南省政府需要发挥立法、解释法律的能动性，使得国家的规定更加适用中缅边境的特殊情况，在中缅边境治安问题上实现有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

（三）构建共治共享的乡村治理新格局

首先，强化“两委”自主性。作为基层群众自治组织的“两委”，必须适当赋予一定的决策权和执行权，对比国家权力机关“两委”具有天然的群众优势，尤其是云南邻缅跨境民族地区民族复杂，宗教交错，一方面，可以根据当地实际情况在自治范围内提出更合理的最终乡村治理方案，另一方面，在决策执行过程中以协商为主，从而提升工作效率。其次，强化村民参与意识。村民是构建共治共享乡村治理新格局的关键，毒品渗透并不简单的物质侵犯，更是一种文化入侵，因此，禁毒成为了打击毒品犯罪的重要环节，只有群众基础的禁毒路线才更加适合该地区的乡村治理。在强化村民参与意识的需要从三个方面入手，首先，扩大村民参与范围，村民不仅享有民主选举权，还应加强对于乡村治理的监督和日常管理权利；其次，畅通村民的参与渠道，充分利用互联手段降低参与成本；最后，提高村民整体素质，随着社会不断的发展，村庄的村民以老、幼为主，整体素质偏低，需要加强对村民参与能力的宣传教育。