基于构建权威高效的权力监督体系视角的研究

李睿

（南京审计大学，江苏·南京 211815）

一、国家监察监督与审计监督制约机制构建背景：基于构建权威高效的权力监督体系的需要

当前我国正在建立集中统一、全面覆盖、权威高效的法治监督体系，监察监督和审计监督作为国家监督体系的重要组成部分，在完善权力运行制约和监督机制方面发挥着重要作用。

监察体制改革始于2016年11月，而后国家监察委员会成立，监察体制改革进入了新阶段。《监察法》的通过，更是确立了监察监督在反腐败斗争中的核心地位。同样地，在审计监督领域，从2015年审计全覆盖的提出，到2018年国务院机构改革方案对审计署职能的优化以及中央审计委员的组建，再到2021 年10 月23 日人大常委会通过修改《审计法》的决定，一系列改革措施旨在提升审计监督的独立性。可以说，我国已经建立了集中统一、全面覆盖的国家权力监督体系，但是权力监督体系还存在着自身权威性、高效性不足的问题。

通过创新监督方式，构建监察监督与审计监督制约机制，使监察监督与审计监督做到有机衔接。一方面它们各自作为权力监督机构，对特定领域的权力运行展开监督，保证其他权力运行的规范性，另一方面监察监督和审计监督也面临着自体监督的风险，需要引入外部监督制度，规范权力的行使。通过构建监察监督与审计监督制约机制，实现两者权力的制衡，可以有效防止监察权与审计权的滥用，保证国家权力健康运行。

二、国家监察监督与审计监督制约机制构建的理论基础：基于人民主权理论与权力制约理论

（一）人民主权理论

人民主权的核心在于承认国家的一切权力属于人民，国家权力的行使要始终为了人民的利益。国家监察和国家审计作为国家权力，要对人民负责，绝不允许任何违背人民意愿、危及人民利益的行为。

监察监督应当制约审计监督。为确保人民授予的权力不被滥用，保障人民获得更多更公平的改革发展成果及其优质的“法福利”1，监察委员会对所有公职人员包括审计机关人员进行监督，使人民利益得到保障。

审计监督应当制约监察监督。审计监督是国家和人民在监督公共财产方面达成的共识，国家通过审计监督保证纳税人的支出得到有效利用。在人民主权思想的指引下，所有的国家权力包括监察权都要接受审计权的监督2。

（二）权力制约理论

权力制约理论建立的前提是权力都是容易异化，容易被滥用的。监察监督权和审计监督权也存在着被滥用的可能性，两者应当相互监督制约。

监察监督应当制约审计监督。审计权具有行政性特征，在行使权力时具有一定的自由裁量性。为保障权力运行的合法性，审计权的行使应当受到一定的制约，《审计法》也明确了“审计机关和审计人员应当依法接受监督”。

审计监督应当制约监察监督。国家监察体制改革的既有实践表明，虽然反腐败合力得以形成，但监察权也随之增大3。2019年纪检监察干部方卫星受贿一案也表明纪检监察机关对腐败没有天然免疫力，监察委员会必须受到更为严格的监督制约。

三、国家监察监督与审计监督制约机制构建的前提：明确二者的权力属性与权力界限

在我国，虽然监察机关和审计机关均行使国家监督权，但两者并不属于一个系统，实行的是监审分立的模式。有学者提出，从制衡的角度看，审计权和监察权的分工本身就是一种权力制衡机制[4]。在国家监察监督与国家审计监督体系分离的基础上，明确两者的权力属性与权力界限，将是构建国家监察监督与审计监督制约机制的前提。

（一）权力属性

1.国家监察监督的权力属性

监察体制改革之前，监察权属于行政系统内部，在人事权、财政权、业务管理等方面经常受到政府部门的干扰，造成其独立性受损，导致监察机关反腐效果不明显。

而后国家进行监察体制改革，在北京市、山西省、浙江省开展试点，并逐步推向全国。在改革过程中，关于监察权的属性问题一直没有形成定论。与改革方案中“国家反腐败工作机构”和“行使国家监察职能的专责机关”的观点不同，有学者认为监察委员会是行政机关、司法机关或政治机关5，也有学者认为监察委员会的权力是多重复合权力，至少是现有的纪检委权力加行政监察权，再加上检察院反贪局的贪腐等职务犯罪侦查权之总和6。2018年，我国通过《宪法修正案》及《国家监察法》，监察权成为与立法权、司法权和行政权分立的“第四种”权力，作为独立的监督权存在，监督职能是国家监察委员会第一职能7。

2.国家审计监督的权力属性

我国的国家审计是在地方政府的统一领导下展开审计工作，围绕国家治理的需要对重点领域进行监督；同时接受上一级审计机关领导，开展审计业务8。传统观点认为，我国属于行政型审计模式，把审计监督置于一种附属权力的地位。

但是在当前中央审计委员会成立的背景下，国家审计早已突破了自身的体制限制，是一种综合审计模式9，在党的领导下，为国家治理服务10。《审计法》的一大亮点就在于“坚持中国共产党对审计工作的领导”，从而确保从党和国家的事业全局高度去开展审计工作。

（二）权力界限

1.国家监察监督的权力界限

监察体制改革之前，根据《行政监察法》的规定，行政监察工作仅覆盖行政系统内部，存在一定的监督盲区，但是对于同属于政府序列的审计权，行政监察权能够对其制约。

监察体制改革之后，我国《监察法》规定对所有行使公权力的公职人员包括审计人员进行“监察全覆盖”。无论是监察体制改革之前还是改革之后，监察权始终能够制约审计权。

在监督模式方面，监察体制改革之前我国实行“对人监督”与“对事监督”相结合的原则11。当前我国实行“对人监督”，当审计系统内部有人违法犯罪，监察委员会只能从审计人员入手，将其腐败行为作为监督的对象，通过相应的侦查措施获取行为人腐败的证据，由审判机关作出审判结果，而不能将权力触角延伸到国家权力机关内部，对其不良行为进行介入和纠正。

2.国家审计监督的权力界限

国家审计在国家治理中属于监督控制系统12，其监督对象应当覆盖“广义的政府”，包括当前从行政机关中独立出来的监察机关的全部经济活动13。

监督范围涉及对“财”监督和对“人”监督。对“财”监督方面，审计监督的范围由“财政资金”的使用效益，扩大为“公共资金、国有资产、国有资源”的使用效益上。对“人”的监督体现为，使用“公共资金、国有资产、国有资源”的单位以及主要负责人都要接受审计监督。

四、国家监察监督与审计监督制约机制具体构建：制约方式与制约措施

（一）审计监督对监察监督的制约方式与制约措施

1.直接监督

直接监督是指根据审计全覆盖，国家审计机关通过人、财、物三个方面对监察机关进行监督。

（1）对人的监督，主要健全和完善对监察机关的领导干部经济责任审计制度。公共资金的使用都离不开资金的使用者，根据领导干部经济责任审计的相关规定，审计机关对纪检监察机关的主要负责人，在职期间履行经济责任的情况，进行审计监督，并出具审计报告。如果审计机关发现监察机关中的领导干部存在相应经济问题，应当以审计报告为基础进行调查，并将相应的线索移送给有关机关。

（2）对财的监督。包括两个方面：一是监察机关作为国家机关，需要公共资金以支持日常的工作，因此每一笔公共资金的使用都必须接受审计的监督。二是对于监察机关处理违纪违法案件的涉案财物进行全方位监督。2009 年四川省纪委监察厅的股票门事件中，四川省纪委没有及时按程序处理被查处官员持有的股票，而是将其统一转至新成立的“中共四川省纪委、四川省监察厅机关服务中心”名下，一度引发公众对监察机关廉洁性的质疑。监察机关的根本任务就在于反腐败，而自身又面临着权力滥用的风险，尤其是在涉案财物移交方面，仅靠自我约束是远远不够的，一旦监察机关在处理过程中没有做到合规，可能导致实践中监察机关工作人员非法使用、侵占涉案财物，对财物所有人造成二次伤害。而此时如果审计机关能够在监委办案过程中对涉案财物进行全程监督，将大大减少监察机关工作过程操作不当的可能性，从而保护当事人以及国家的利益。

（3）对物的监督，是对监察机关国有资产管理和使用等方面进行监督。审计机关应当定期对监察机关的资产进行盘点、对账，并依法进行资产清查，在清查中发现账实不符、账账不符的，应当查清事实，要求其说明原因，从而保护国有资产的安全。

2.间接监督

间接监督是指审计机关可以通过协助其他国家权力机关对监察机关进行监督。

根据我国宪法规定，监察机关应接受人大的监督。但现实中，人大对监委的监督往往难以落实。应当寻求在现有制度上进行改革，利用审计监督辅助人大听取和审议监委的工作报告，并视情况行使质询权，使人大监督更加专业化、常态化。

首先，作为一种柔性的制约措施，审计机关可以辅助人大听取和审议监委的工作报告。各级人民代表大会在审查和批准监察机关的预算和预算执行情况的报告时，审计工作报告是其重要依据14，通过借助审计机关的专业性数据使财政预算监督更加精确，强化人大预算监督能力15。

其次，质询作为针对具体事项的纠错监督，属于刚性的制约措施。为充分发挥人大质询权的功效，可以将人大质询权与监督权有机衔接16。人大可以直接利用审计监督的结果对监委进行监督，审计机关通过揭露有关监察机关人员的舞弊行为，协助人大对相关责任人进行质询。

（二）监察监督对审计监督的制约方式与制约措施

审计监督在反腐败任务中发挥着重要力量，在办理职务违法与职务犯罪案件过程中，审计机关人员往往参与其中，通过将发现的问题线索移交监委直接参与反腐败工作。在长期的工作环境下，他们已经形成了一定的反调查意识，因此审计系统内部如果发生腐败行为往往会更加隐蔽，工作难度也更大。

通过建立事前监督与事后监督相结合的形式，加强监察监督对审计监督的制约，提高监察监督的针对性、精准性和震慑力。

1、事前监督

事前监督主要是对审计系统易发生腐败的领域，建立常态化监控机制，同时注意总结腐败高发频发领域，及时转化监督成果。

首先，提高监察监督针对性。有专家从纪检监察干部执纪执法的实践经验角度总结出审计系统腐败的类型主要是失职、渎职行为，腐败问题主要集中在工程审计、审计业务承揽、经济责任审计等环节，其中工程项目审计环节腐败尤为突出，承揽方可能会对负责工程审计工作的工作人员进行利益输送17。监察机关应当定期对审计机关开展巡视工作，重点关注上述领域。

其次，提高监察监督精准度。审计系统典型违规案例主要集中在履行职责不力、公车私用、违规报销补助、违规报销差旅费、违规收受礼品、发现违纪问题未上报并作出虚假的审计报告等问题18，监察机关应当有重点的针对审计系统的上述问题进行查处。

2、事后监督

首先表现在提高监察监督的震慑力。如果监察机关对审计机关廉政建设和履行职责提出监察建议，审计机关应当及时作出回应和反馈。

其次，监察机关要加大查处力度。一旦想要做出腐败行为的人意识到相应的代价和后果，就会主动克制自己的欲望，从而减少腐败行为的发生。

同时在监察机关内部建立相应的责任追究机制，要求监察人员对自己的失职、渎职行为承担责任，从而倒逼监察人员提高办案质量。

五、国家监察监督与审计监督制约构建法治保障：党内法规与审计条例的完善

在当前审计法修改完成的背景下，做好审计法与其他配套法律法规的衔接，保证法的一贯性，同时确保审计机关的权力能够落实到位。

（一）党内法规的完善

第一，强化审计机关对监委办案过程中涉案财物的监督。目前对纪检监察机关处理涉案款物的规范主要规定在《中国共产党纪律检查机关查办案件涉案款物管理暂行规定》第五条，由有关部门进行监督，规定较为模糊。实践中审计监督因其具有专业性，能够作为“有关部门”对涉案财物进行监督。可以考虑从党内法规的层面，由中共中央纪委与中央审计委员会联合下发关于审计机关加强对没收追缴违纪违法款物监督管理的通知，从而建立健全涉案款物管理制度。

第二，推进审计结果运用的制度化规范化。为加强审计监督制约监察监督的权威性，审计机关应当将经济责任审计结果以及整改情况作为评价系统内部领导干部绩效的参考，但是当前《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》中对此仅做了概括性的描述，实践中并没有建立硬性的考核标准。应当考虑在经济责任审计中加上关于审计结果运用反馈情况的报告，使监察机关重视审计整改。

（二）审计条例的完善

第一，进一步推进审计全覆盖。

为构建全面覆盖的审计监督体系，国家审计的范围扩大到了对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实施审计。在监督范围方面，《审计法实施条例》应当与《审计法》规定保持一致，保证审计监督的连贯性。

第二，进一步保证审计机关的审计建议落实到位。

当被审计单位违反与财政财务收支有关规定时，审计机关可以向其提出审计建议。但是审计建议不具有直接约束力，被审计单位可以不采纳审计建议，同时《审计法实施条例》中也没有明确被建议对象无正当理由拒不采纳审计建议的法律后果，结果将会导致审计建议被虚置。

因此，对于被审计单位不采纳审计建议的情形，《审计法实施条例》应当明确规定被建议对象提出异议的方式与正当理由的认定程序，同时细化无正当理由拒不采纳审计建议应当承担的法律责任，增强审计建议执行的严肃性。