监察模式视野下的监察体制改革

邱晓华

摘要：在我国封建监察制度的发展过程中，逐渐形成了“集权司法”型的监察模式，与“民主弹劾型”形成鲜明对比。民国时期，孙中山开创了“独立监察权”模式的现代监察制度，走上了一条不同于西方“国会监察使”模式的道路。监察本身的独立是东西方监察模式的共同特征。监察体制改革必须坚决彻底，并应以监察权的独立为其目标。

关键词：监察模式；监察体制改革；监察权；独立

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.33.058

十八大以来，中央反腐败呈现高压态势，反腐斗争行动密度之大，涉及领域之宽前所未有；反腐斗争中查处贪腐官员人数之多，级别之高前所未有。毋庸置疑，经过数年铁腕反腐，我国的反腐倡廉工作成效卓著，在此基础上，反腐重心开始从“治标”走向“治本”。2016年11月，中办发布在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点的方案，部署在3省市设立各级监察委员会，探索重新组建国家反腐机构。2016年12月，全国人大常委会作出在上述三地开展国家监察体制改革试点工作的决定。“决定”就监察委的设置与产生、职责与履职措施、相关法律的暂停适用等问题进行了规定。

《决定》指出：“试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生……监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。”监察委由权力机关产生，这将使得我国“一府两院”的政权模式将发生重大变化而代之以“一府两院一委”的格局。监察委的设置实质上对我国反腐败资源的整合以及对监察权的重构。本文在梳理我国监察制度历史沿革的基础上，分析各大历史时期监察制度的模式类型，从东西方监察模式中揭示出监察权的特征与规律，为我国当前的监察体制改革提供有益参考。

1我国监察制度的历史沿革

中国监察制度滥觞于秦朝。秦始皇自建立统一的封建专制国家后，为加强监督，维护统治，始创“御史”这一官名，在中央设立御史大夫，掌管监察。汉代在秦的基础上进一步完善和发展了监察制度。汉代开创了颇具特色的言谏制度，即所谓的“监官之外有言官”。言官的主要任务是对皇帝的施政与品行提出谏议和规劝。隋唐时期，形成了组织机构较为严密的“一台三院”体制架构。宋时的皇权高度集中，与此相适应的是，监察机构的职能也得到强化，最为突出的表现就是，宋朝将唐时宰相任用和荐举御史的权力收归己有，监察御史由皇帝亲自任命。元代时，御史台与中书省、枢密院处于三足鼎立的地位。正如忽必烈所说：“中书朕左手，枢密朕右手，御史台为朕医左右手。”明朝对监察机构进行了较大的改革：在中央，撤销御史台，设立都察院；在地方，实行分道监察制；言谏机构的职能被改革成为专职监察六部业务。清初统治者基本上沿用明制，直至乾隆以后，谏官与监官彻底合二为一。

民国时期，孙中山先生在吸取、借鉴西方分权思想的基础上，创造性地提出了“五权分立”理论，即增设监察权和考试权，并将其置于与立法、行政、司法三权相当的地位。这一理论被付诸于国民党的宪政实践，在1936年的“五五宪草”以及嗣后制定的“中华民国宪法”中均有体现。

建国前夕，我国通过了具有临时宪法性质的《共同纲领》。其中第19条规定“在县市以上的各级人民政府内，设人民监察机关，以监察各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责，并纠举其中之违法失职的机关和人员。”据此，设置了人民监察委员会。1959年，全国人大做出撤销监察部的决议。监察部被撤销后的监督工作，改由各有关国家机关负责进行。十一届三中全会以后，党和国家的政治生活开始步入正轨，构建权力的监督制约机制势在必行。1982 年的宪法创设了人大监督制度、审计监督制度、授予检察机关法律监督权。1987年，行政监察机关得到恢复。

2我国监察制度的模式类型分析

从起源上来看，监察模式主要有两大支脉：一是“民主弹劾型”。此模式发源于民主传统深厚的欧洲。这一监察模式的监察权以民主为基础，在权力系统中具有独立性。二是“集权司法型”。在中央集权的权力架构中，王（皇）权处于核心地位，支配着整个权力体系。处于此种模式下的监察权当然集中在统治者的手中，由其统一支配或行使。监察权依附于王（皇）权，缺乏独立性。显然，我国是此种监察模式的发源地。自秦代建立监察制度以来，监察权就一直处于皇帝的绝对控制之下，监察制度发挥的效能也取决于皇帝的品性、意愿与才能。同时，由于古代中国对封建官吏的监察主要是实行司法钳制，因此，我国封建时代的监察制度在性质上属于司法监察。

19世纪初叶，现代监察制度在瑞典滥觞以后，现代监察制度在不断发展的过程中逐渐形成了两类监察模式。一是国会监察使模式。在“民主弹劾型”的监察模式之中，国（议）会对于公共权力的行使具有弹劾权，但是进入现代社会，由于“行政权极度膨胀，扩张至社会生活方方面面的既有权力体系内部的平衡被打破，议会监督负担加重乃至不堪重负，权力结构存在失衡的风险，构建新型权力监督机制的需求迫切。”因此，在议会之外单独设立了国会监察使，以强化国会对行政权的监督和控制。简言之，国会监察使制度是现代国家国会弹劾权逐渐式微的产物。二是独立监察权模式。在此模式中，监察权与立法、司法、行政三权处于平等地位。显而易见，这种模式在西方三权分立的国家中是不存在的。事实上，这一模式与我国封建时代的“集权司法”型模式一脉相承。其中的监察原理与秦时的“三公九卿”制、宋元时期的监察制度基本相同。“三公九卿”中的“三公”即丞相、太尉、御史大夫，他们分别代表的行政權、军事权和监察权地位大致相当。宋元时期的监察制度中监察权都是由皇帝直接掌管，与行政权、军事权三足鼎立。因此，中国是这一监察模式的母国。孙中山先生主张监察权独立的思想在当时是具有开创意义的，其见解充满了政治智慧，不可谓不独到！孙中山先生曾于1924年在其《民权主义》中指出：“纠察权，专管监督弹劾的事。这机关是无论何国皆必有的，其理为人所易晓。但是中华民国宪法，这机关定要独立。……现在立宪各国，没有不是立法机关兼有监督的权限；那权限虽然有强有弱，总是不能独立，因此生出无数弊病。……况且照正理上说，裁判人民的机关已经独立，裁判官吏的机关却仍在别的机关之下，这也是论理上说不过去的，故此这机关也要独立。”我国当前的监察委改革试点与独立监察权模式也有相似之处。此次监察体制改革的一大亮点就是监察机构由最高权力机关产生，这将使监察权与行政权和司法权处于平等地位，从而提升了监察权的位阶；另一方面，从监察资源整合的措施来看，直接目的是为了强化监察效能，同时也使监察权从行政权和司法权中分离，从而获得独立的地位。endprint

3东西方监察模式对我国监察体制改革的启示

从全球反腐败非政府组织“透明国际”近年来公布的全球清廉指数排行榜来看，丹麦、芬兰、瑞典、新西兰、新加坡、加拿大、香港等国家与地区的清廉指数名列前茅。这些国家或地区今日之清廉状态并非是一蹴而就的，它们大多通过对体制机制进行大刀阔斧地改革、制定零容忍的反贪法制、实行铁腕反腐的强效手段等方式横扫附着于国家机构内部、蚕食国家肌体的腐败分子，将一个腐败丛生、污浊横流的社会治理成天朗气清、政治清明的廉洁净地。事实上，仔细考察这些廉洁的国家或地区会发现，它们其实是国会监察使模式和独立监察权模式成功运用的典范。丹麦、芬兰、瑞典、新西兰、加拿大等国大多实行的是国会监察使模式，而新加坡和香港实行的则是独立监察权模式。这两种监察模式孰优孰劣不能一概而论，甚至也不一定具有可比性。尽管这二者之间存在很大的差异，但是，不容忽视的一个相同点是，这两种监察模式在治理腐败过程中都收效显著。因此，对于我国当前的监察体制改革而言，重要的不是去比较这二者之间的优劣，而应该将目光聚焦在总结并吸收这两种模式的优点。

笔者认为，无论是国会监察模式还是独立监察权模式，它们都能够行之有效的共同原因在于监察（监察权或监察机构）本身的独立。因为监察的本质是以权力监督制约权力，这就注定了监察权至少要与被监察的权力的地位相当而且监察权必须在权力系统之外运行。“如果监督主体对权力主体的监督是在权力系统内运行，监督主体本身被权力主体‘同化而成为另一个需要监督的权力主体，监督就不可避免地流于形式，甚至出现官官相护，监督失灵是必然的。其结果就是社会民众对当权者更无信任可言。因此，在权力系统内运行的监督不可取。”香港的廉政公署在肃贪倡廉方面之所以能够著称于世，原因在于该机构取得了机构独立、成员独立、经济独立的法律地位。1952年，香港反贪污部（ACB）设置在警察处之下，其负责人由一名助理警务处长担任。然而“警察部门恰恰是貪污最严重的部门，这种自己监督自己的反贪污体制难以扫除日益猖狂的贪污风气”。1974年，香港设立廉政公署，独立工作，直接隶属港府最高首长，对行政长官负责。香港反贪体制的变革，使其反贪机构由系统内走向系统外运行，实现了机构独立。为了实现成员独立，“廉政公署自行招募工作人员，经费由公款支付。”“廉政专员及其管辖职工均不受公务员叙用委员会之职权管制，故不是公务员。”经济独立方面，廉政公署经费是一个独立开支总目，由政府每年的预算中拨出。且最终的审批权和决定权掌握在港服最高首长手中。与香港有异曲同工之妙的是，新加坡治贪的重要经验之一也是反贪机构的独立设置。新加坡于1952年设立了贪污调查局。按照1960年《防止贪污法》的规定，贪污调查局是新加坡防止贪污贿赂的最高机关，局长只对总理负责，不受其他任何人士的指挥和管辖。根据1991年通过的“民选总统法令”，总统有权调度贪污调查局局长对政府部长展开调查，以监督制衡政府。因此，新加坡贪污调查局只听从总理或总统的调度。监察权区别于立法权、行政权、司法权的本质特征在于监察权乃是监督权力之权力，是权力之外的权力。因此，监察体制改革必须坚决彻底，改革的结果应当是实现监察权的独立，并将其铸就成为一把利刃，只有这样，反腐败斗争才能刀锋所指，所向披靡。

参考文献

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