公安机关对吸毒人员的动态管控研究——以云南某地为例

王 中

(云南警官学院，云南·昆明 650223)

随着我国对毒品问题的持续严打整治，特别是云南禁毒人民战争的持续推进，我国毒情形势总体向好，做好吸毒人员动态管控工作，是禁毒工作的重点之一。公安机关承担着对吸毒人员实施管控的重要职责，但由于管控理念、管控机制运行、落实管控措施、管控资源等方面存在的问题，一定程度上影响了吸毒人员动态管控效果。本文以云南某地公安机关吸毒人员动态管控工作为例，梳理公安机关对吸毒人员动态管控的实践，分析动态管控中存在的问题，并提出相应对策建议。

一、云南某地吸毒人员概况

云南某地位于云南边境地区，与国外接壤，是境外毒品输入地和过境地，毒情形势较为严峻。根据统计数据，至2021年，某地在册吸毒人员28000余人，(1)数据来源于当地禁毒工作统计。约占当地常住人口的万分之六十。近年来，当地吸毒人员呈现出由城镇人口向农村务工人员蔓延的态势。当地部分染毒成瘾的外出务工人员返乡后，为筹集毒资实施“以贩养吸”和偷盗、抢劫等违法犯罪行为，并鼓吹海洛因具有缓解疲劳、治病等功效，诱导当地群众吸食毒品，导致吸毒人员增长迅速。这类人员以农村低学历的少数民族青壮年居多。当地规模最大的市级强制隔离戒毒所收戒吸毒人员中，少数民族吸毒人员占比已超百分之五十。(2)同上。

虽然经过坚持不懈地严打整治，当地新增吸毒人员呈逐年下降趋势，戒断三年以上在册吸毒人员比例不断提高，毒情形势总体向好，但形势依然严峻。究其原因，一是随着境内交通环境的逐步改善，过境贩毒问题日益突出，大宗过境贩毒打而不绝。二是吸毒人员有增无减。毒品问题向当地经济欠发达的南部地区、农村地区蔓延，传统毒品海洛因仍然有稳固的市场需求，新型合成毒品需求呈蔓延趋势，当地毒品问题总体上已形成过境、中转、集散和消费“四位一体”格局。

二、公安机关对吸毒人员的管控实践

我国公安机关实行统一领导、分级管理、条块结合、以块为主的管理体制。虽然由于各地经济社会发展状况及毒情存在差异，属地公安机关也因地制宜采取符合本地实际的吸毒人员管控措施。但从整体上看，各地公安机关对吸毒人员的管控在主要工作措施、考核指标方面具有内在统一性，云南某地也不例外。

(一)始终保持对毒品犯罪的高压态势

由于所处地理位置，当地公安机关高度重视毒品堵源截流工作，坚持日常禁毒工作与专项行动相结合，积极开展禁毒国际合作，保持对毒品犯罪的严打高压态势，禁毒工作取得可喜战果。2021年，当地共破获毒品刑事案件377起,缴获毒品171千克,抓获犯罪嫌疑人452名。(3)数据来源于当地禁毒工作统计。同时，当地公安机关与毗邻的周边国家禁毒执法部门签订合作备忘录,采取会谈会晤、联合执法、情报交流等方式,携手共同打击国(边)境地区的毒品违法犯罪活动。

(二)健全完善吸毒人员管控目标责任制

通过逐级下达、分解年度禁毒目标任务，层层落实责任，并根据任务目标完成情况进行考核。目标任务主要聚焦查获新增吸毒人员数、收戒吸毒人员数、破获案件数等指标体系。同时，以目标任务为导向，依托吸毒人员动态管控机制，落实“重嫌必检”“酒毒同检”措施,加强对城中村、出租房屋、娱乐场所、宾馆旅店等重点场所的管控。仅2021年，某地共查获吸毒人员4246人,收戒吸毒人员4139人。查获“毒驾”案件21起,查获吸毒人员25人。(4)数据来源于当地禁毒工作统计。目标责任制的健全完善起到了积极作用。

(三)探索创建独具地域特色的戒毒模式

当地政府建有一个市级、两个县级强制隔离戒毒所，履行强制隔离戒毒职能。为满足强制隔离戒毒工作需要，当地公安机关正在加大力度推进县级强制隔离戒毒所新建和改造恢复工作。特别是为开展社区戒毒、康复工作，当地公安机关依托强制隔离戒毒场所基础设施和人力资源，探索创建了具有地域特色的专门“禁毒社区”。“禁毒社区”与外界隔离，但内部实行开放式管理，具有一般社区的经济、社会功能，戒毒学员可以在“禁毒社区”内工作、学习、生活。当地公安机关还创建了一个专门面向吸毒人员的“就业实践基地”，实行“上班式”戒毒模式。这是一个集戒毒康复和就业安置于一体的综合性场所，可以将辖区内社区戒毒、社区康复人员进行集中管控，并向戒毒学员传授地区特色手工技艺，培养戒毒学员一技之长。

(四)加强病残吸毒人员收治管控

为有效解决病残吸毒人员送戒难、收治难、管控难问题，由当地政府禁毒委员会牵头，联合公安、民政、司法、医疗卫生等部门，制定并推动落实《病残吸毒人员收治管控工作实施办法》。具体做法是采取“公卫合作”“公医合作”模式，由公安机关和医疗卫生部门联合设立病残吸毒人员救治中心。公安机关负责查处病残吸毒人员，对符合收戒条件的吸毒人员办理强制隔离戒毒手续，投送病残吸毒人员救治中心收治。其他部门则负责病残吸毒人员戒毒康复、医疗卫生、临时司法救助等服务保障需求。

三、吸毒人员管控存在的主要问题

(一)禁毒工作社会化程度有待提高

根据2014年党中央、国务院下发的《关于加强禁毒工作的意见》，全国各地县级以上人民政府均设立了禁毒委员会，负责组织、协调、指导本行政区域内的禁毒工作。但从实际运行情况看，禁毒工作社会化程度还不够高，禁毒委员会的职能发挥还需进一步强化，各成员单位各负其责、相互支持、整体联动、共同作战的联防联控机制，在实际运行中还有差距。

从社区戒毒康复组织建设情况看，戒毒人员应当在户籍所在地接受社区戒毒；户籍所在地以外的现居住地有固定住所的，可以在现居住地接受社区戒毒；城市街道办事处、乡镇人民政府负责社区戒毒工作。但是，云南某地仍然存在部分社区无戒毒康复治疗机构、无工作场所、无专职人员的情况，社区戒毒、康复人员管控工作仍然主要由当地公安派出所承担。虽然当地公安机关创设了“禁毒社区”特色戒毒场所执行社区戒毒康复，但是收治能力毕竟有限，难以承担所有的社区戒毒康复工作。社会化的社区戒毒功能发挥还有较大空间。

(二)吸毒人员动态管控面临挑战

自2006年建立全国吸毒人员动态管控机制至今，全国统一的吸毒人员信息管理系统逐步建成，全国吸毒人员统一登记上网，依托大数据技术的吸毒人员动态管控机制得以建立健全。该机制建立10多年来，对社会面吸毒人员管控发挥了巨大作用，但是，随着形势的发展变化，该机制面临新的挑战。

公安机关对吸毒人员的管控以属地管控为基本原则。近年来，随着经济社会迅速发展，人口流动日趋频繁，户籍管理中“人户分离”的现象普遍存在，致使户籍地公安机关对吸毒人员的管控面临新的挑战。有些吸毒人员长期不在户籍地生活，现居住地又不明确，给属地公安机关对此类吸毒人员的管控带来较大压力。

此外，吸毒人员动态预警系统通过身份信息跟踪其行踪轨迹，只要其使用自己的身份信息登记住宿、办理银行业务等事项，当地公安机关便会收到预警信息，从而前往预警触发地对该人员开展核查和尿检。但以云南某地为例，此类尿检结果大多数呈阴性。究其原因是吸毒前科人员，特别是吸毒史较长的已经积累了防范“经验”：或有意隐藏行踪，或不公开使用自己的身份信息，导致吸毒人员动态预警系统出现“真空”。

(三)禁毒工作考核机制有待完善

当前，云南某地公安机关吸毒人员管控工作以目标责任制作为主要考核方式。考核指标包括收戒吸毒人员数、查获新增吸毒人员数、破获案件数、缴获毒品数、吸毒人员脱失脱管率等方面，考核机制具有目标明确具体、考核方便易行的优点，对公安机关禁毒工作起到了积极的推动作用。但也存在考核指标设置、考核方式不够科学合理的问题。从考核指标设置看，考核指标来源于上级公安机关，从上至下层层分解下达，但有的考核指标设置没有充分考虑到当地实际毒情形势、警力配置等具体情况。以考核指标中的收戒吸毒人员数和查获新增吸毒人员数为例，这两项指标分值最大，基层公安机关完成这两项考核指标面临较大压力，指标设置违反了实事求是的原则。从考核方式看，如吸毒人员脱失脱管率一项，要求派出所对本辖区内被采取社区戒毒康复措施的吸毒人员定期见面和尿检，一旦超时就面临扣分。但实际工作中存在一些吸毒人员因长时间不在本地等客观原因无法及时见面和尿检的情况。因此，对此项指标的考核方式应作相应调整。

(四)对吸毒人员的认识还不全面

正确认识吸毒人员，是开展吸毒人员管控工作的重要前提和基础。吸毒人员是社会中的一类特殊群体，他们既是违法者、又是受害者、也是病人，(5)何显兵．社区戒毒机制的改革与完善:以吸毒成瘾人员的病人身份为视角[J]． 中国司法，2019(8)．这是吸毒人员同时具有的三重身份。由于吸毒人员在社会上的负面形象，大部分公众对吸毒人员的看法都偏向其属于违法者一面。少数公安民警也在一定程度上对吸毒人员存在片面认识，导致其在开展吸毒人员管控工作中，偏重于打击吸毒违法行为，较少关注吸毒人员教育挽救工作，缺乏对吸毒人员的人文关怀，客观上影响了禁吸戒毒工作的效果。此外，吸毒人员中往往存在一定比例的罹患艾滋病、肝炎、肺结核、梅毒等传染性疾病的患者，吸毒后往往会有精神亢奋、举止癫狂等表现，带有一定攻击性和潜在的危险性。但一些公安民警由于涉毒专业知识不足，一定程度上对吸毒人员身体状态和行为表现缺乏科学认识，或者没有掌握安全的应对方法，从而对吸毒人员产生畏惧和抵触心理，不愿意多接触吸毒人员。但在开展禁毒执法以及吸毒人员管控工作中，瞻前顾后反而客观上增加了职业暴露的风险。

(五)戒毒基础设施不能满足需求

客观上，戒毒经费投入与支出存在一定差距，戒毒基础设施和设备难以满足新形势下戒毒工作的现实需要。当地市级强制隔离戒毒所设计收戒规模为300-500人，但近年来收戒人数超过1000人以上；两个县级强制隔离戒毒所和专门的“禁毒社区”戒毒康复场所长期处于满负荷甚至超负荷运转状态，一定程度上影响了戒毒工作的开展，戒毒效果受到影响。

四、完善公安机关吸毒人员管控的对策建议

(一)健全完善禁毒工作社会化机制

党中央、国务院《关于加强禁毒工作的意见》已经明确了党委、政府统一领导，禁毒委员会组织协调，有关部门齐抓共管，全社会共同参与的禁毒工作社会化格局。各级党委政府和各有关部门要切实贯彻落实中央关于禁毒工作的决策部署，健全完善领导责任制，进一步强化禁毒委员会的统筹职能，不断完善工作机制和协调机制，压实禁毒委各成员单位工作职责。各级党委、政府要培育和支持社会组织广泛参与禁毒工作，最大限度地调动广大人民群众的积极性，动员一切社会力量参与到禁毒工作中，持之以恒推动形成全社会共同参与的禁毒工作社会化格局。要加强社区戒毒康复组织建设，督促各地按吸毒人员30:1的比例配齐社区戒毒康复专干，保障其工资待遇和教育培训，提升社区戒毒康复专干履职能力。各级党委、政府要树立社会问题由社会解决的思路，通过推进禁毒工作社会化，形成全社会共同参与禁毒的合力。

(二)完善吸毒人员动态管控机制

公安机关要进一步加强“一标三实”等基层基础工作提升管控效能。公安机关派出所要通过房屋信息调查登记、人口信息入户走访等手段，全面准确采集辖区内的房屋和人口信息，特别是及时将老旧小区、城中村及城郊结合部的出租房、小旅馆、工棚等采集数据录入系统并保持更新。在加强辖区实有人口管理的基础上，完善吸毒人员属地管控工作机制。对于长期“人户分离”的吸毒人员，现居住地公安机关和户籍地公安机关要根据重点人口管理有关规定，及时移交管理。对于符合移交条件，应当移交列管而未及时列管，或者移交列管后未及时实施管控的派出所，要按规定进行责任倒查和追究。

完善吸毒人员动态管控机制，离不开科技信息化手段的深入应用。各级禁毒委员会成员单位特别是公安机关要提高禁毒大数据的使用率，构建一个共同参与、共同维护、信息共享的吸毒人员信息系统。各方都能依托该系统全面掌握吸毒人员情况，采取有针对性的戒毒帮扶措施，促进吸毒人员毒瘾戒断和回归社会进程，避免信息不畅、衔接不畅、协作不畅。要进一步完善吸毒人员信息要素，如关系人情况、人身危险性、吸毒史、是否以贩养吸、是否有其他违法犯罪行为等要素。要健全完善以吸毒人员属地公安机关为主的网上管控机制，结合社会面吸毒人员风险分类评估管控办法，对吸毒人员实施分级分类网上管控。要引入人脸识别、视频侦控、手机侦控等手段，提高吸毒人员动态管控的科技信息化水平。

(三)完善公安机关禁毒工作考核机制

首先，考核指标的设置要科学合理。既要综合考量禁毒工作的整体要求，也要坚持实事求是、因地制宜，充分考虑区域毒情形势和警力配置实际情况，做到科学、合理分配任务指标，防止“一刀切”，防止脱离实际。其次，考核指标的设置要发挥好导向性作用。吸毒人员管控工作的最终目标是控制和减少吸毒人员，一方面要控制和降低现有吸毒人员的复吸率，另一方面要控制新增吸毒人员。降低现有吸毒人员复吸率，关键在于对吸毒人员的教育挽救；控制新增吸毒人员，关键在于减少毒品供给、抓好预防教育。因此，考核指标体系要尽可能地体现上述目标要求。再次，考核方式要结合工作实际予以调整优化，不能单纯以完成数、完成率作为评价标准。以吸毒人员脱失脱管率的考核为例，对因吸毒人员自身因素导致属地公安派出所未完成见面或对其进行尿检任务的，应充分考虑各种复杂因素，可以酌情考虑不扣分或少扣分。

(四)强化社区禁毒民警教育培训

首先，公安机关要结合禁毒工作实际，强化禁毒民警思想政治素质教育，组织开展禁毒业务培训，提高禁毒民警专业知识和业务水平。其次，警力要向承担禁毒工作任务的基层禁毒大队、派出所适当倾斜，争取在派出所配置专职禁毒民警。再次，要经常性开展社区禁毒民警培训。派出所承担吸毒人员日常管控工作的社区民警，由于缺乏禁毒执法经历和专业培训，一定程度上影响了吸毒人员管控效果。通过经常性教育培训，既可以促进社区禁毒民警转变对吸毒人员的认识和工作态度，又可以促进其掌握毒品学、戒毒学、禁毒法律法规、涉毒职业防护等知识，助力其更高效地开展吸毒人员管控工作，降低职业暴露风险，克服工作中的厌战、畏战心理。

(五)推进戒毒基础设施设备建设

当地党委、政府要根据禁毒工作的新需求和人民群众的新期待，健全完善与本地财政支出相适应的禁毒经费预算和增长机制，进一步解决好禁毒经费投入不足的问题，不断改善戒毒基础设施设备条件。要深入总结好现有的专门“禁毒社区”“戒毒就业实践基地”的成功经验，深化与高校及科研机构合作，进一步巩固和拓展“禁毒社区”戒毒康复社会化效能,深入挖掘其执行社区戒毒康复职能的潜力，并力争创建更多符合本地实际的特色社区戒毒康复场所，助力打赢禁毒人民战争。