预警监督机制在清廉医院建设中的应用研究

刘 佳 杨 彤 廖艳苗 梁晓岚 姚 瑶

湖南中医药大学第二附属医院 湖南长沙 410005

清廉医院建设，是推动全面从严治党向纵深发展，向医疗一线和群众身边延伸，促进医疗卫生事业健康发展的必然要求[1]，其落脚点是关系人民幸福的民生问题，需要各方责任主体提高政治站位，从思想到行为积极贯彻清廉理念。围绕医院党风廉政建设工作开展监督执纪问责是公立医院纪委的首要职责，随着监督理念和方式方法的不断创新，纪检监察工作重心已逐渐由事后惩处向事前、事中监督转变，抓在经常，严在日常，形成预警监督机制，有效防范化解了苗头性、倾向性风险，保障了清廉医院各项措施贯彻实施。

1 清廉医院建设背景、目标及与预警监督的关系

1.1 背景

2021年7月，《中共湖南省委关于推进清廉湖南建设的意见》出台，明确了“以全面从严治党为主线、以压实主体责任为抓手、以建设清廉单元为载体、以强化系统治理为方略”的方法路径，其中明确提出建设清廉医院，具体内容有“不断健全医疗卫生服务体系，完善现代医院治理体系、医保基金监管体系以及医药生产流通领域监管体系。深化药品和耗材集中采购、医务人员薪酬等医疗体制改革，完善现代医院管理制度。加快智慧医院建设。集中治理收受回扣、虚假宣传、不合理检查、不合理用药、不合理治疗和欺诈骗保等群众反映强烈的突出问题。严肃查处医药购销和医疗服务领域腐败问题。加强医德医风建设，引导医务人员清廉从医[2]。”

1.2 目标

对公立医院而言，清廉医院的建设目标是推动全面从严治党向基层延伸、向每个支部和党员覆盖、向每个科室和职工覆盖，推动清廉思想、清廉制度、清廉规则、清廉纪律、清廉文化融入医院建设发展的各方面全过程[3]，做到不敢腐、不能腐、不想腐一体推进，巡视巡查、整改落实一体推进，主体责任、监督责任落实一体推进，实现党风清正、院风清朗、医风清新的清廉环境。

1.3 关系

要实现全面建设清廉医院，人人争当清廉医生，需要公立医院工作者提高政治站位，强化责任担当，实现从“要我做”到“我要做”的转变，克服“事不关己高高挂起”的看客心态和“推推动动，不推不动”的消极态度；实现从“过得去”到“过得硬”的转变，将清廉医院建设融入各项业务工作，不设脱离实际的高指标，不喊哗众取宠的空口号；实现从“治得好”到“防得住”的转变，以“上医治未病”的理念坚持问题查办和风险防范“两手抓”，真正保护好医务人员，让他们心无旁骛地为老百姓看好病、服务好。

预警监督机制是推进清廉医院建设的有力保障，通过对党风廉政建设中可能发生的问题或已经发生的违纪倾向进行主动防范和监控，及时靶向防范化解风险，代表着一种主动预警、靠前监督、动态监管模式，更适合从源头上防微杜渐。预警监督机制的运行过程，也是风险防控效果检视的过程，进一步促进了医院各部门权力运行的自我修正和完善。

2 预警监督机制的实践方式

预警监督机制是一套正向循环的监督-反馈系统，公立医院内部、外部环境同时发力，系统各个节点环环相扣，引导职能部门主动发挥职能作用，监测风险及时预警。

2.1 畅通内部运行管理

2.1.1 推进四责协同 医院纪委在上级纪委和同级党委的双重领导下开展监督执纪工作，构建预警监督机制，全力保障清廉医院建设，关键在于强化“四责协同”，即纪委履行好监督责任，同时督促医院党委履行好工作主体责任、党委书记履行好第一责任人责任、班子成员履行“一岗双责”[4]。通过下发《风险防控预警通知书》的形式，督促领导班子成员主动认领分管部门相关问题，落实“谁主管谁负责”，加大违纪成本和问责追责力度。

2.1.2 梳理风险内容 凡事预则立，预警监督机制的基础是结合医院实际扎实开展风险点排查，全面掌握权力运行过程以及内部监管重点，破解“监督内容宽泛冗杂，想监督而又不知道监督什么”的难题[5]，强化“主动监督预警”的精准性。风险点的排查方式多样：①可以对照职能科室负责人、科室主任、护士长等不同类别查找，②可以对应科室职能、职权、职责查找；③对照制度机制、思想道德等不同表象查找；④对照反映线索查找等等。例如，“三重一大”事项未按程序申请审批，决策范围不固定，决策事项多，决策结果落实没有监督反馈机制等，导致权力运行不规范；医院物资供应目录管理不规范，存在私自或不按程序新增、调整供应目录信息的风险[6]。审批、购买、验收、付款环节可能脱节，导致部分设备购置不符合实际，购而不用，造成资金浪费[7]；财务支出存在把关难度大、把关不严的问题，可能出现虚报支出、重复支出或不按进度付款的情况，存在内部人员挪用资金的风险[8]；医院检查检验可能存在私收费、人情收费等违规违纪行为等等。2018年至2021年，附二院已全面梳理32个风险点，含15个一级风险点和17个二级风险点，风险内容和风险等级的确定为医院纪委开展监督指明了方向、明确了重点。

2.1.3 落实报备制度 医院日常管理中的重大决策事项、干部选拔任用、公开招聘、招标采购、工程建设、资产管理、药品准入、财务管理、招生考录等涉及“人、财、物”管理的“三重一大”事项，以及职称评聘、绩效分配、科研管理、评优评先、婚丧嫁娶等事关职工切身利益的有关事项，医院职能部门须落实提前主动向纪检监察办公室报备，纪检监察人员根据日常报备事项的风险等级情况确定监督方式，比如现场监督、随机抽查、谈话监督等。经过报备，纪检监察人员对工作中的制度、规程执行情况及结果进行监督，其本质也是对权力运行过程的一次检视，发现问题可以及时预警修正，同时报备制度的实施，改变了以往纪检监察部门过多直接参与职能部门工作，事事牵头、样样主抓的监督方式，侧重于“监督的再监督”“检查的再检查”作用的发挥，进一步推动了职能部门履职尽责，主动发挥职能监督作用[9]。2021年附二院纪检监察办公室累计收到16个职能部门报备监督事项211项，已开展189项，其中参与现场监督项目154个。

2.1.4 开展专项督查 纪检监察部门根据上级部署或工作需要，针对党风廉政建设存在的突出问题或涉及医院职工切身利益的热点难点问题可组织开展专项督查[10]。专项督查是奔着问题去，而报备制度执行过程中发现的权力运行关键点、内部管理薄弱点、问题易发风险点正是专项督查合适的切入口。例如，医用耗材的管理向来是医院资产管理的重点难点，品类繁多、临床需求量大，遴选和管理过程存在一级风险隐患[11]，医院纪委有必要联系审计、财务、医保物价、资产管理等多个部门进行专项清理，从购销合同入手，对在用耗材的遴选、采购、使用情况、招标流程、合同签订、零购审批、配送服务等各个环节进行全面清理，对发现的问题提出监督建议，及时化解潜在风险。除此之外，医院业务往来单位经济合同、药品采购与管理、医保基金管理、对外医疗合作、床位问题等都是开展预警防范专项督查的重要内容。

2.1.5 强化典型带动 预警监督机制除了作为“解毒剂”，从精准发现问题着手预警风险隐患，还要作为“预防针”，在加强廉政教育方面下功夫，警示干部职工时刻保持清醒头脑，提高思想政治觉悟[12]。附二院坚持以典型带动、正面强化为党风廉政教育的重点，一方面每年组织召开医院全面从严治党工作会议暨警示教育大会，统筹规划全年党风廉政建设和反腐败工作任务；不定期组织医院重点部门重点岗位工作人员开展集体廉政约谈，增强责任意识和自我约束意识。另一方面持续四年开展党风廉政建设宣传教育活动，如通过知识竞赛、主题党日、参观红色教育基地、制作《共建清廉医院倡议书》宣传画册等方式开展宣传教育[13]；医院领导班子成员深入基层党支部、临床科室开展党风廉政专题讲座；组织全院职工观看典型案例警示教育片等。

2.2 净化外部运营环境

2.2.1 院商关系清正 清廉医院必然具有风清气正的医疗购销环境，这意味着需要建立清朗干净、规矩明白的院商关系，以法律法规为准绳，按制度规范监督预警。一方面秉承“早立规矩、早提醒”的原则，组织业务往来单位代表参加院外集体廉政约谈，明确经济活动双合同制度，要求签订经济类合同时同步签订廉洁购销协议，与医院共同努力营造风清气正、公平交易、诚实守信、和谐规范的购销环境[14]；另一方面坚持无禁区、全覆盖、零容忍，制定《医院经销商黑名单和失信惩戒制度》，明确违约失信行为的惩诫标准和工作程序，建立黑名单台账。

2.2.2 医患关系和谐 医患信任度与医患关系呈正相关，经过医疗改革持续深入推进和新冠肺炎疫情的多重影响，我国公立医院医患关系现状整体向好[15]。通过设立“标杆基层党总支和样板党支部”“党员先锋示范岗”“清廉科室”“医德之星”等先进典型表率，并对医院的各项服务及操作流程进行标准化、规范化、制度化建设，医护人员廉洁履职预警意识大幅提升，这对患者尊重医护人员日常医疗行为，不送医护人员“红包”“礼品”，共同营造良好医患关系起到了很好的引导作用。

2.2.3 投诉渠道畅通 信箱、邮件、电话、网站，便捷、畅通的投诉渠道可以保障投诉者充分表达意见，促进医院改进服务,提高服务质量,维护医院形象[16]。处理投诉过程中，承办人将投诉内容分类、编号并及时转交相关责任科室和个人调查核实，实时督办调查结果。定期对同类投诉进行汇总剖析，对发现的苗头性、倾向性问题建立预警台账。

3 预警监督机制的反馈形式

3.1 下发预警通知书，推动“四责”协同贯通

清廉医院建设过程中发现的各种风险性问题，应及时反馈至相关部门和分管领导，起到提前预警、推动整改的效果[17]，这种反馈形式以谈话提醒并下发书面的《预警通知书》为主，明确告知风险易发的薄弱点，提出整改要求和时限。例如，医院食堂公务用餐存在管理不规范问题，应向归口管理部门党政办公室下发《预警通知书》，按照贯彻落实中央八项规定精神要求督促加强对公务用餐的管理，规范公务接待内控流程。

针对重大问题开展的专项督查，有必要形成专题报告同步在医院党委会上进行专题汇报，由党委班子成员认领分管领域存在的问题并督促限期整改，在这个过程中，医院领导班子和分管部门直面问题，统一思想，凝聚共识，党委主体责任、纪委监督责任，以及班子成员“一岗双责”进一步协同贯通，形成合力。

3.2 组织“回头看”再督查，构建闭环监督体系

以附二院为例。自2020年底开始，医院纪委加大了专项督查力度，重点围绕报备制度执行过程中发现的各类问题，结合医院工作实际，聚焦权力运行的关键点、内部管理的薄弱点和问题易发的风险点，找准监督检查的切入口、突破口，开展系列专项督查，对标施策，压实各部门主体责任，对医院监督难点问题各个击破。先后组织开展了科室绩效二次分配专项督查、医用耗材清理、业务往来单位经济合同专项督查、西成药品专项清理、廉政风险重点事项专项督查以及“打击欺诈骗保套保挪用贪占医保基金集中整治”专项督查，共发现相关问题30项，分别向22部门科室下发监督建议书25份，提出监督建议38条。

为全面检查各部门对本年度专项督查工作中发现的问题整改落实情况，对其中的重点问题整改实行动态监管，临近年末，医院纪委集中组织开展了问题整改“回头看”再督查行动，督促问题整改、督查建议落地实施。医院纪委立足职责定位，逐步建立医院闭环式监督体系，使监督的方向更加明了，定位更加精准，工作针对性、指导性更强，同步破解了同级党委和班子成员履行“一岗双责”过程中发现问题“难”、督促整改“空”的情况。

4 提升预警监督科学性的路径

4.1 构建三级联动监督体系

医院纪委开展监督执纪工作面临的首要问题是监督人手不充足，构建由医院纪委、党总支(直属党支部)纪检委员、党支部纪检委员组成的三级联动监督体系是提高预警监督科学性的重要保障[18]。党总支(直属党支部)纪检委员、党支部纪检委员是纪委职能触角的延伸，他们身处医院行政和临床一线，依托党支部建立在科室的党务优势，可以发挥好宣传员作用，做好警示教育宣传[19]，可以作为基层监督员，推动支部人员学习各项党规党纪，并及时了解科室业务工作是否合规，可以做好联络员，及时上传下达和保障执行医院纪委相关工作，可以当好建议员，根据基层工作实际提出好建议，促进清廉医院建设和党风廉政建设工作落到实处。依据三级联动监督体系，预警监督方向更明确，内容更精准，效果更明显。

4.2 建立信息化监督平台

注重发挥移动互联网、云存储等科技手段，建立信息化监督平台，加强网络舆情监督管理，可以将一些好的措施办法通过信息化手段固化和转化，成为长期的监督制度，提升预警监督科学性[20]。例如，建立覆盖全院干部职工的廉政档案平台，实现廉政档案管理的信息化、系统化和规范化，便于更准确、及时、全面地了解掌握干部职工廉洁从政、廉洁从业、落实党风廉政建设责任制和违规违纪等情况，综合分析和及时发现、纠正存在的普遍性、倾向性问题，推动健全相关制度，完善监督机制。

4.3 推动大数据监督

强化“大数据”意识，加大信息化在各项监督实践中的应用程度，用数据“说话”，促进监督预警能力的进一步提高[21]。例如，安装反统方软件系统，加强统方管理，严格统方权限和审批程序，根据信息系统中的药品、耗材使用信息实行动态监督管理，及时进行超常预警。日常加强对监督报备事项台账、违纪处分情况台账、信访台账、往来业务单位黑名单台账的动态监管，聚焦大数据抓准权力运行的关键点、内部管理的薄弱点和问题易发的风险点，有的放矢开展相应监督。

5 结论

通过在全院建立上下联动，全员覆盖、闭环监督、动态监管的预警监督机制，医院领导班子逐步形成了“纪委监督就是爱护同志、就是支持推动工作”的共识，各职能部门贯彻事前监督报备的主动性更强，职工参与共建清廉医院的主人翁意识进一步巩固，预警监督机制推动清廉医院建设的积极效应日益凸显。