社区网格化治理的现实困境与对策*——以无锡滨湖A社区网格员为例

张丽红 王静 王秀丽

（齐鲁工业大学政法学院）

一、引言

网格化治理是一种技术创新与制度变革相融合的基层治理模式,是一种以细分管理单元、治理资源下沉、数字信息化管理为主要特征的基层治理创新。[1]随着经济和社会的全面发展，人民群众的需求也表现出多样化和高品质化特征。社区作为“单位制”解体后保障居民基本公共服务和维持社会稳定的基层单位，为了有效回应社区居民的利益诉求，将治理单元细分为网格化成为当前条件下行之有效的路径。随着网格化治理在基层治理中的深入应用，网格化治理的内涵和外延也不断拓展、功能不断增强、形式不断创新。伴随着实践中的推进，网格化治理也成为了热议话题，引起了学界的广泛关注。从当前的研究成果来看，多数学者认可网格化在基层治理中的独特优势，认为党政嵌入机制是网格化管理有效运作的关键[2]，并在一定程度上实现了对公共服务流程的再造，实现了从单一被动管理模式到多元联动管理模式突破的可能[3]，是对“无缝隙政府”的突破和超越[4]。

综合当前的研究，大多数成果遵循了自上而下的政府管理逻辑，而很少关注其中的人性要素，更鲜有研究从网格员群体与基层治理效率关系的角度对这一过程进行深入探讨。本文结合对无锡滨湖A社区网格员群体的调研，分析说明了网格化治理当下基层实践所面临的问题，并在此基础上探讨了相应的解决对策，以期为网格化治理实践提供可资借鉴的思路。

二、社区网格化治理的人员现状

A社区位于无锡市B镇商贸街西侧，由三个拆迁安置房小区组成。社区占地面积43.5万平方千米，辖212栋居民楼，共计2319套安置房，6500余人，企业260家。社区流动人口占比高，管理难度较大。为此，自2018年开始，滨湖区便在此社区开展了以社会治理网为基础，同时叠加民政、司法、残联、计生环保等其他多重要素的“全要素”治理模式。而随着网格化在全国范围内的全面推进，2020年，A社区开始在社区范围内进行全要素的网格化治理改革。经过两年多的推进，A社区结合自身情况，将原本过细的要素划归为六个网格，每个网格配备有两名网格员，并通过街道统一指挥、党群服务中心引领的方式，解决了相关人员的待遇发放和编制问题，取得了一定的积极效果。

（一）突出党建网格联动人员方面的引领作用

A社区在将全要素治理改为网格化治理的过程中，首先将社区服务工作站改为了党群服务中心，通过社区党委组织和社区工作站组织两条交叉体系，对网格员进行管理，以确保所有人员被党组织覆盖。社区将党群服务中心作为网格化治理的集合地和平台，将各方治理主体力量在服务中心进行分配、协调，并通过与企业结成联合支部的方式，将以往辖区企业的治理盲区也纳入社区治理的范围之中。而针对频繁变动的流动人员，党群服务中心则更多依靠服务供给和网格员的定期走访，及时将流动信息登记到网格管理治理体系内，并尽可能满足相关人员的诉求。在党建引领的模式下，通过党员模范带头作用的发挥和治理要素的有效集中，社区治理的精准程度得到了极大提升，社群关系也实现了较大的改善。

（二）网格员考核制度多元化

考核是对人员进行管理和激励的有效方式。A社区的专职网格员实行三级考核制度，分别由区、乡镇、社区三级组织进行考核。考核标准由区和乡镇给定，社区只负责日常工作开展的考察与考勤。考核按照出勤率、走访数量、工作的完成度等指标进行打分，如若参与重大活动，更有额外加分。考核通过线上线下两种方式实施。线下考核主要由社区负责，重点由日常出勤、社区居民反馈、领导评价等细化指标构成。线上主要由乡镇负责，主要依托网格员管理软件，监测网格员按时按点打卡、签到、上传问题数量等情况。这种定量与定性相结合的方式，在一定程度上保证了对网格员工作评价的科学性、客观性与全面性，较以往较为主观的评价方式有了很大的改观。对于提升网格员工作的规范性、激发其工作积极性起到了良好的作用。

（三）网格员队伍身份复杂

网格员队伍身份复杂。A社区网格员队伍主要由六名专职、六名兼职、一名安监网格员共十三人组成。其中，专职网格员由乡镇统招，归综治中心管理，进入社区后则由社区和综治中心共同管理。由于是社会统考，所以年龄集中在30岁左右，是社区治理的骨干。兼职网格员与专职网格员工作内容并无明显差别，同样受网格员的考核标准限制，但主要由社区管理，选拔则是根据上级给定的指标，由社区人员轮流担任，每半年轮换一次。安监网格员由乡镇统一招入，但只受安监部门的指挥与领导，对社区的事务参与较少，更多的只是负责社区企业的安全治理与监督。三类网格员分工协作，确保了A社区的各项治理工作都能做到有人可循。

三、网格员在治理实践中面临的困境

作为社区网格化治理的主要实施主体，网格员群体的出现有力推动了基层治理效能的提升，提高了社区回应的精准性。但在具体的治理实践中，网格员群体也面临着一系列困境。

（一）网格治理的实际自主性有限

社区治理面临的具体情况千差万别，治理手段和模式的选择也应该体现该社区的具体特点。但由于社区网格治理受上级的管控性较强，上级过多的行政性要求往往导致社区网格治理效果难以真正发挥。如2018年，A社区应上级政策推进“全要素”的治理模式，但在该种模式还没有全面落实、推进的情况下，上级政策就调整成了网格化治理。而在网格化治理刚刚理顺的情况下，当地又开始推行民警、警格员与网格员联动融合的“网格+警格”模式，目标是使基层治理逐渐成为可以联动所有治理主体的大网。这一想法固然不错，但是对于人、财、物有限的社区来说，实施起来则极为困难。A社区共六个网格，社区民警仅有两个，并没有真正意义上的警格员。但随着联动的融入，以往的网格员又不得不从事警格的工作，使得工作任务大增，在收入没有变化的情况下，任务量的增加导致大量网格员疲于应付，对自己的职业认同程度很低。社区将治理力量和管理任务让渡给警格任务，原本的治理精力必定会被分散，精准化程度也有所下降，如居民的需要长期难以得到及时有效回应，将会大大降低居民对社区的认同感、归属感，降低社区治理的效能，违背网格化治理的初衷。

（二）网格员群体的稳定性相对较差

稳定、高素质的网格员群体是保证网格治理工作顺利开展的前提，但是当前网格员群体的稳定性相对较差，因为社区网格员需要面对社区内治理范围内的各种工作，对网格员的素质也提出了较高的要求，如既需要脑力劳动，也需要体力劳动、既能使用现代化的信息平台，还能做得了群众的思想工作，因而社区招入的网格员群体年龄结构偏向年轻化。年轻化的网格员往往希望获得更大的发展空间。而实际中的网格员晋升空间有限，通道较窄，层级跨越难度较高。再加上多层指标考核所造成的较大工作压力，导致网格员往往将眼前的工作视为临时跳板，难以形成认同感和归属感。另外，兼职网格员总体来讲，工作的连续性较差，每半年轮换一次的周期，也会造成兼职网格员对网格内信息掌握不完全、业务不熟练、缺少服务意识、民众接受度低等问题。从政府角度来讲，一方面，地方政府希望将网格员变成自己在基层的触手，因而在职业伦理方面对网格员保持了与公务人员类似的要求，但另一方面在待遇和岗位设置上又有很大差距，最终导致各类网格员的离职率长期居高不下，而政府也未能通过网格员降低自己的管理成本，提升治理效能。

（三）权责不对等影响了网格员的问题解决能力

权责一致是保证工作有效开展的前提，权责失衡是诸多问题出现的根源，面对权责一致问题，网格员在日常工作中有许多的无奈。网格员虽承担着基层网格治理的职责，但就其本身性质而言，是无执法权的服务人员。网格员当需要规范居民行为时，无权力与强制性之间就产生了矛盾。例如，在创建文明城市活动中，网格员应社区要求，在走访过程中要处理一些摆放不整洁的物品。当看到一些废弃拖把在小区树旁堆放时，从创建文明城的目标要求出发，网格员需要督促居民把乱堆放的拖把收到私人区域，但居民往往出于各种考虑，并不服从、配合。在这种情况下，网格员因没有强制性执行权，只能将出现的问题向上反映，导致问题无法得到及时解决；而且简单的事件在信息沟通过程和科层传达之间耗费较多时间，效率大打折扣。

（四）多主体加入并未实现治理效率的提升

治理从根本上来讲需要多元主体的合作共治。但实践中，多元主体加入社区治理之后，使得社区的各项工作精细到了每一部门。但由于信息不对称和部门之间信息壁垒的存在，各部门之间的信息流通、使用会消耗大量时间，进而影响社区治理的效率。网格员群体作为社区问题的发现和撬动机制，需要经过社区——街道——区三阶体系的过滤分筛，才能撬动相应的行政资源解决问题，这势必在层层传导的过程中会出现服务对接不准确和治理主体混乱等情况。例如：网格员在社区巡查的过程中发现公共区域上有随意放置的晾衣架，需要拍照上传给监督指挥中心，由指挥中心核查，然后再派遣相关责任单位处理。这一原本只需物业简单沟通便能及时处理的事项，在网格员出现以后往往需要两天甚至更长时间才能得以解决。多元主体的加入反而拖慢了原有社区层面问题的解决速度，增加了许多不必要的程序，也往往会引发群众的不满。

四、解决措施

基层社区网格化治理作为基层治理的一大创新，很大程度上解决了社区治理的精准性和回应性问题，实践中，得到了各地的广泛应用。对于网格化治理中出现的以上问题，可以尝试从以下方面给予解决。

（一）给予社区更多的自主性，鼓励社区探索有效的模式

权责一致才能调动治理主体的积极性，也有利于社区治理主体根据各自不同的特点，探索适合当地需要的治理模式，进而促进治理效能的提升。对此，上级政府应转换身份，从规则制定者转变为基层治理模式构建、运行的引导者和监督者，鼓励社区从实际情况出发进行治理模式创新。如对于自治能力较强的社区，可以通过组建社区社会组织，使其与社区网格员群体有效配合开展社区治理活动。另外，上级政府也可以对各地区网格化治理建立考核系统，增加针对治理模式创新的考核项目，对于治理有效的创新模式大力支持并推广，效用较低的则及时反省与纠偏。

（二）将职权对应，规范化网格员权责体系

针对网格员的工作内容、工作性质赋予其一定的治理权力，保障其分内工作的有效实施。社区可以将基层治理的权力适当下放至网格员群体中，将网格员服务性质与管理性质结合，促进治理效果的最大化。在治理体系中，可将小风险事件放权给网格员进行处置，这将有效激发网格员的服务意识，缩减治理成本，减轻其他部门的治理负担。实践中，各地也在积极探索网格员就地处理解决部分问题的方式，这不仅有利于问题的及时解决，还有助于提升网格员的角色意识和职业自豪感。另外，进一步规范网格员治理体系，理顺上下级关系。明确不同性质网格员的薪资标准、工作内容、辖区范围等。在实践中，不断优化网格员的行为与网格员的管理体系，建立奖惩激励机制，以充分发挥网格员在基层治理中的协助性作用。

（三）转换评级主体，提升居民群众话语权

转化网格员评分规则，将考核标准与辖区内的居民企业建立密切联系，吸纳服务对象参与对网格员群体的考核。社区居民是接受社区服务的群体，也是熟悉网格员群体的主体，对于网格员的考核，社区居民拥有更多的发言权。吸纳社区居民参与对网格员群体的考核，不仅可以提升考核的全面性，而且可以激发居民参与社区治理的意识，激发社区治理的内在能力。因此要完善考核机制，建立由“居民—— 楼道长——网格员——社区——镇级组织”五级组成的考核架构，建立居民、网格员、社区之间的治理服务与监督反馈联动协作机制。将管理与服务资源下沉到社区网格中，使居民主动监督网格员的服务技能，全方位、多角度地促进网格员的素质建设。居民主体监督辅助于政府购买引进绩效考核队伍，综合完善网格员服务考核制度，在考核中激励网格员。

（四）打通网格员晋升通道，提升网格员归属感

完善网格员内部晋升体系，通过在网格员群体中设立员长、组长、队长等管理者岗位，鼓励积极的内部竞争。体系内部中，创设层级治理机制，拓宽网格员晋升空间，为优秀网格员提供适当的制度倾斜。另外，可为网格员职位建立编制，将网格员主体纳入行政管理内部，推动网格员成为公共组织治理的编内人员。评估网格员工作，评选优秀网格员进行薪资奖励，为优化基本公共服务网格化治理体系提供坚定的人才保障。

五、结论

在网格化治理过程中，社区等基层组织面临着多重问题。受部门利益、层级划分等体制性与网格员身份的特殊性等因素共同影响，网格化推进过程也面临诸多问题。另一方面，网格化治理在我国的基层治理中发挥的作用越来越大，不同地区的网格化治理也表现出了各自不同的特点，因此，各地政府需要鼓励各地因地制宜选择不同的网格治理模式。尤其是针对网格员群体，作为网格化治理中最为重要的主体，各级政府在任务下派和指标设计的过程中尤其要注重从人本的角度谋划该群体的长久发展和素质提升，以促成整个网格员群体能够自始至终在基层治理中扮演重要角色，成为政府与社区沟通的桥梁。