论农村集体经济组织法人成员的特别性

房绍坤 宋天骐

(吉林大学 法学院，吉林 长春 130012)

《民法总则》第96条和第99条确立了农村集体经济组织的特别法人地位，《民法典》延续了这一规定。实际上，这一立法确认也是对农村集体产权制度改革成果的立法回应。在农村集体产权制度改革背景下，农村集体经济组织的特别法人地位得以巩固，其主要原因有三：其一，从主体资格来看，农村集体经济组织有了“身份证”，即县级以上农业农村主管部门颁发特别法人证书、赋予专属的社会信用代码；其二，从试点实践来看，随着改革进程的不断推进，全国87.2%的农村已建立农村集体经济组织(1)农业农村部乡村产业发展司：《关于政协十三届全国委员会第三次会议第2667号(农业水利类237号)提案答复的函》，http://www.moa.gov.cn/govpublic/XZQYJ/202009/t20200918_6352317.htm。截至2020年9月9日，全国87.2%的村有农村集体经济组织。，可以预见未来全国范围内的农村都将建立农村集体经济组织(2)根据2020年4月26日《国务院关于农村集体产权制度改革情况的报告》，农村集体产权制度改革已经实现省级全覆盖，这意味着作为改革必要环节之一的建立农村集体经济组织也将实现省级全覆盖。，集体产权的虚化主体地位也将得以明晰(3)关于集体产权的主体虚位问题，参见房绍坤、林广会：《农村集体产权制度改革的法治困境与出路》，《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2019年第1期。；其三，从改革举措来看，得益于实现“政经分离”改革目标的相关举措，农村集体经济组织在组织职能、内部治理、市场交易、财务管理等方面的独立性得以彰显。然而，《民法典》的立法确认并没有解决一个关键问题，即农村集体经济组织法人成员的法律地位。在一定程度上，农村集体经济组织法人的特别性根源于其成员的特别性，因此，对其成员特别性的研究亦有助于厘清农村集体经济组织法人的特别性。进而言之，农村集体经济组织法人的成员身份、成员权利以及成员与法人之间的关系存在特别性，这些特别性影响了其特别法人的法律地位及法人治理机制的构建，值得探究。(4)限于篇幅，本文主要从理论和实践中总结和分析成员特别性的具体内容，而成员特别性对治理机制的影响将另文论述。

一、成员身份：认定标准与得丧变更的特点

中共中央、国务院2016年12月26日颁发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(以下简称《集体产权改革意见》)指出，股份合作制改革不同于工商企业的股份制改造，应体现成员集体所有和特有的社区性。应当说，成员集体所有是集体所有制在私法上的映射，而社区性则表明农村集体经济组织成员身份的特殊性。虽然我国已有城乡一体化发展的政策，但城乡二元差异的现实情况仍然存在，现阶段农村集体经济组织成员身份的社区性可以在一定程度上保障成员享受集体利益，同时也可以避免集体经济组织受到外部冲击。

(一)成员身份的认定与股东身份的取得

一般而言，成员身份包含两层含义：一是农民集体成员，二是农村集体经济组织成员。在成员范围上，农民集体成员应大于农村集体经济组织成员。易言之，农民集体成员并不一定是农村集体经济组织成员。(5)参见王雷：《民法典有关特别法人的规定解析——从居民委员会、村民委员会和农村集体经济组织作为特别法人的相关思考谈起》，《中国民政》2020年第13期。有学者从制度效益的角度，论证了农民集体与农村集体经济组织区分的必要性(参见秦静云：《农村集体成员身份认定标准研究》，《河北法学》2020年第7期，第163页)；有学者从财产权利、社会权利和政治权利区分的角度，论证了“农村社区内经济组织成员权和社区成员权的区分或分离问题”(参见杨一介：《我们需要什么样的农村集体经济组织？》，《中国农村观察》2015年第5期)。但是，也有学者并未区分二者，在理论上将二者的成员范围作为一体分析的对象。如管洪彦教授以农民集体成员资格的认定标准为研究内容，梳理了实践中农村集体经济组织成员资格认定标准的裁判规则，并以此为据论证农民集体成员资格的认定标准(参见管洪彦：《农民集体成员资格认定标准立法完善的基本思路》，《长安大学学报(社会科学版)》2013年第1期)。从试点实践来看，各地虽然没有严格区分农民集体与农村集体经济组织的成员身份认定标准，但农民集体成员不被认定为农村集体经济组织成员的情形广泛存在。(6)有学者指出，村民与集体成员的身份取得遵循不同的事实逻辑(参见赵新龙等：《农村集体经济组织成员权的体系构建及其实现机制研究》，知识产权出版社2019年版，第16-17页)。实际上，村民与农民集体成员基本同义，而“集体成员”的身份认定指代农村集体经济组织成员的身份认定。同时，根据我们进行的多个省份农村集体产权制度改革的实地调研，将全体村民都认定为农村集体经济组织成员的农村不多。换言之，农村集体经济组织成员是以农民集体成员为基础的身份再认定和细化，农村集体经济组织成员身份以户籍、土地承包关系、对集体贡献、权利义务关系、基本生活保障等因素为综合认定标准。(7)在实践中，有的农村集体经济组织以单一要素作为成员身份认定的标准，如湖北省某村在成员身份认定上依据的是土地承包关系，其目的是固化集体收益享有的成员范围。本文认为，这种成员身份认定方式属于特例，对其他地区没有太多借鉴价值，且其过于保守的改革思路也限制了未来的发展空间。无论是《集体产权改革意见》还是多数实践做法，成员身份综合认定标准已经成为共识，如浙江宁波市江北区、福建晋江市、四川广元市、甘肃高台县等。对此，《集体产权改革意见》明确了农村集体经济组织成员身份认定的基本原则，即“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”。“尊重历史 、兼顾现实”旨在保护非户籍的村民利益，一定程度上确立了成员身份的综合认定标准；同时，历史与现实的利益协调也表明成员身份认定标准的复杂性和基础性，成员身份认定标准既应回应历史遗留问题，也应解决现实发展难题，如政策性移民中成员身份认定的利益协调。(8)《浙江省村经济合作社组织条例》第17条、《江苏省农村集体资产管理条例》第18条等长江流域的部分地方性规定对政策性移民的成员身份予以认定，但并未具体分析该类成员的权利义务的特别性，如该类成员没有承包地，其与集体之间的权利义务关系如何平衡，值得探究。

在农村集体经济组织法人中，还应当厘清农村集体经济组织成员与农村集体经济组织法人成员之间的关系。应当说，由于农村集体经济组织法人设立的组织依附性，农村集体经济组织成员就是农村集体经济组织法人成员，二者具有同一性。(9)由于农村集体经济组织法人的设立条件具有组织依附性，所以其成员身份也具有依附性。参见宋天骐：《论农村集体经济组织法人设立的特别性》，《求索》2020年第5期。但是，农村集体经济组织法人成员与农村集体经济组织法人股东并不具有绝对同一性，后者是特别法人中的股东，其股东权利会因股东是否具有成员身份而有所不同。在农村集体产权制度改革中，根据股权设置的基本类型(即成员股和集体股)，农村集体经济组织法人的股东可分为三类：本集体成员股东、非本集体成员股东、集体股股东。其中，本集体成员股东可分为个人股股东和股权户代表股东。在试点实践中，各试点单位普遍以户为单位进行股权确认和发放股权证，取得股权证的户即为股权户，股权户代表股东则是由于法人采取“一户一票”的表决机制而形成的表决权特殊行使主体。非本集体成员股东主要指不享有表决权的非本集体成员或具有特定才能的受聘人员，前者主要发生在非本集体成员继承股权的情况下，而后者主要是为了促进集体经济发展而吸引的经营、管理、科技等方面的外来人才。需要注意的是，集体股股东是以集体股的设置为前提的，《集体产权改革意见》将集体股设置与否交由集体成员民主决定，这就意味着只有集体决议设置集体股时，才会存在集体股股东。从实践来看，集体股股东包括村民委员会(10)根据我们对湖南省农村集体产权制度改革的实地调研，集体股股东主要为村民委员会。、农村集体经济组织成员集体、农村集体经济组织等主体，这与公司法人中的股东类型截然不同，因为公司法人严格限制公司持有本公司股份，自然也就无法存在类似于集体股的股东类型。农村集体经济组织法人成员与股东身份重合时，意味着该股东是本集体成员；而二者身份不重合时，意味着该股东是非本集体成员，其股权来源可能是继承或法人章程的特别规定。应当注意的是，法人章程的特别规定既包括对特殊人才的贡献股规定，也包括对进城落户农民的照顾性规定，如浙江省宁波市江北区规定，进城农民可酌情取得人口股和农龄股(11)参见《全国农村集体产权制度改革试点典型单位宣传材料之二十》，《农村集体产权制度改革情况》2019年第27期。，黑龙江省方正县给予原集体经济组织成员劳龄股(12)参见《全国农村集体产权制度改革试点典型单位宣传材料之五》，《农村集体产权制度改革情况》2019年第9期。。

在明晰成员身份与股东身份具有多重含义的前提下，我们可以公司法人和农民专业合作社为参照系，进一步明确农村集体经济组织法人中成员身份的特别性。第一，成员身份认定程序包括成员身份认定标准的民主讨论、民主决议。在农村集体产权制度改革中，成员身份认定标准的确定在农村集体经济组织法人设立之前，这意味着村民大会要对成员身份认定标准进行民主讨论和民主决议。与此不同，公司法人和农民专业合作社并不存在成员身份认定的问题，主要原因是二者成员资格的取得只需要特定的法律行为，公司法人的股东以其出资取得股东资格，农民专业合作社成员资格取得与公司法人相同，且其入社的农民身份无须合作社认定。(13)参见《农民专业合作社法》第19条。换言之，公司法人和农民专业合作社的成员身份取得具有自主性，而农村集体经济组织法人的成员身份取得具有被动性，须经过必要的成员身份认定程序。第二，成员身份的多样性。在试点实践中，鉴于成员身份认定的复杂性和困难性，很多试点地区对成员身份作出了细致的划分，以最大程度保障成员利益，如大连市甘井子区细致划分了138种村民身份，福建闽侯县也细致划分了50种村民身份。(14)资料来源：2019年9月3日至6日，农业农村部农村集体产权制度改革青海培训班。从划分依据来看，户籍关系、实际生产生活关系、对本集体经济组织的贡献、土地承包关系等要素仍是成员身份认定的重要考量。在农民专业合作社中，成员身份主要包括两类：一是本集体农民，二是其他单位或社会组织成员。而在公司法人中，成员主要是自然人和法人。第三，成员身份认定标准的综合性。在成员身份认定标准方面，学界并未形成共识，但在成员身份认定标准的综合性方面，学界已达成共识，只是对综合性的考量因素存在不同观点。(15)虽然学界对综合认定标准所依据的要素观点不同，但对综合认定标准的肯定是毋庸置疑的。例如，有学者总结了成员资格认定的基本原则，包括基本生存保障、平等保障、权利义务互联、唯一性和确定性等(参见刘高勇、高圣平：《论基于司法途径的农村集体经济组织成员资格认定》，《南京社会科学》2020年第6期)；有学者强调成员与集体之间权利义务关系的等价性、成员与集体之间生产生活的依赖性(参见韩俊英：《农村集体经济组织成员资格认定——自治、法治、德治协调的视域》，《中国土地科学》2018年第11期)；有学者认为，户籍是形式要件，而权利义务关系是实质要件(参见张旭光：《农村集体经济组织成员身份司法确认研究——基于山西省230份裁判文书的分析》，《河北农业大学学报(社会科学版)》2020年第1期)；有学者强调集体土地对成员的社会保障(参见韩松：《农民集体所有权主体的明确性探析》，《政法论坛》2011年第1期)；有学者强调基本生存保障作为特殊认定标准(参见高飞：《农村集体经济组织成员资格认定的立法抉择》，《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2019年第2期)；有学者认为，成员身份认定标准包括权利义务对等、户籍、承包关系、集体收益分配关系等因素(参见黄延信等：《对农村集体产权制度改革若干问题的思考》，《农业经济问题》2014年第4期)。显然，公司法人和农民专业合作社的成员身份取得并不存在上述认定标准的争论。第四，成员名单的备案登记机关为农业农村主管部门。农村集体经济组织法人虽然从事一定的经营活动，但不是营利法人，其成员备案登记不受市场监管部门管理。相对而言，公司法人和农民专业合作社的成员备案登记机关均为市场监管部门，经营活动也受到市场监管部门监督。第五，乡镇政府对成员身份认定的适当指导。农村集体经济组织法人的成员身份认定与成员权的取得密切相关，仅通过村规民约或集体民主决议而产生的认定标准容易发生“多数人暴政”，如外嫁女、入赘婿等特殊群体的成员身份易被否定。(16)参见高飞：《农村集体经济组织成员资格认定的立法抉择》，《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2019年第2期。因此，可以允许乡镇政府对成员身份认定进行指导和审核，以体现公权力对集体所有权的监管。例如，浙江省宁波市江北区创设了专门的成员身份认定审核程序(17)参见张兆康、朱芸：《界定成员资格应在操作程序上建立七项制度》，《农村经营管理》2019年第8期。，黑龙江省方正县统一确定成员身份认定必须履行的民主程序(18)参见《全国农村集体产权制度改革试点典型经验材料之五》，《农村集体产权制度改革情况》2019年第9期。。相对而言，公司法人和农民专业合作社的成员身份认定则属于法人自治内容，不受政府的外部干涉。第六，成员身份与股东身份的关系多样性。农村集体经济组织法人的成员身份与股东身份可能不一致，如非本集体成员因继承或章程特别规定而成为股东。相对而言，公司法人和农民专业合作社的成员身份与股东身份具有一致性。

简言之，农村集体经济组织法人的成员身份认定标准的特别性最为突出。农村集体经济组织法人成员身份认定标准具有原则性和灵活性、身份依附性和土地依附性相结合的特点，而且其成员身份认定标准难以确立统一规则，只能规定基本原则和参考条件，赋予各地方以自主权。具体来说，成员认定的原则性旨在防止地方自治失控，并对各基层单位施加适度的约束，避免成员认定导致的上访或其他民间纠纷；成员认定的灵活性主要考虑到我国地方经济发展的差异性和现实民情的复杂性，单一的成员认定标准显然无法满足多样的农村集体经济组织的需要。成员认定的身份依附性强调户籍关系的重要性，虽然户籍制度改革有淡化城乡二元的趋势，但现阶段城乡二元的保障机制仍然存在，且农村户籍的生存保障性仍有重要意义；成员认定的土地依附性强调了土地作为资产、财产的双重属性，对农民的生存保障具有重要意义，无论是土地承包经营权还是宅基地使用权，都包含着农民的基本生存因子。

(二)成员身份的变更与终止

农村集体经济组织法人的成员身份变更与终止是指同一成员主体因出现变更或终止事由而发生身份变更或终止，其特别性在于两个方面：一方面，成员身份变更或终止是以同一主体为参照系，而非以同一股份为参照系；另一方面，变更与终止的事实包括成员身份关系或国家有关规定，如婚姻、国家政策或有关规定等。相对而言，公司法人的成员身份变更和终止通常是指同一股份的持有人发生变更或股份灭失、转让，农民专业合作社的成员身份变更和终止与公司法人相似，同样是指同一股份的持有人发生变更或股份灭失、转让。需要注意的是，农民专业合作社的成员还可能因除名而丧失成员身份。

从实践情况来看，处于改革初级阶段的各试点单位大多采取股权固化和成员固化的封闭式管理模式(19)根据我们对多个省份的农村集体产权制度改革的实地调研，因改革工作时间紧、任务重，大部分试点地区都处于改革的初级阶段，采取股权静态管理模式。，而经济发展程度较高的试点单位则可能采取股权动态管理模式(20)广东省佛山市南海区采取股权动态管理(参见《全国农村集体产权制度改革试点典型经验材料之十五》，《农村集体产权制度改革情况》2019年第22期)，而福建省晋江市部分试点农村实行10年一调整的动态管理(参见《全国农村集体产权制度改革试点典型经验材料之十》，《农村集体产权制度改革情况》2019年第14期)。，动态调整成员身份和股权。应当说，成员身份是取得集体资产股份的主要依据。实践中的基本股或人口股以成员身份为基准进行配置，成员身份变更或终止也必然影响股份，但与公司法人、农民专业合作社中成员身份与股东身份的同一性不同，农村集体经济组织法人的成员身份与股东身份不具有同一性，股东身份变更或终止并不一定影响成员身份，如成员股东有偿退出集体资产股份，其只丧失股东身份，但成员身份并不消灭，主要原因在于集体资产股份只是集体收益分配的依据，而不是集体成员身份确认的依据。换言之，成员一定是股东，但股东不一定是成员。

就农村集体经济组织法人的成员身份终止而言，特别的终止事由主要包括两点：一是成员取得另一农村集体经济组织法人的成员资格，二是成员自愿退出。(21)参见韩俊英：《农村集体经济组织成员资格认定——自治、法治、德治协调的视域》，《中国土地科学》2018年第11期。由于成员身份具有唯一性，成员身份通常附加着集体经济组织的一定福利，为避免同一成员享受双重福利，成员取得另一农村集体经济组织法人的成员资格，其本集体经济组织法人的成员资格应当终止；同时，集体应当有偿收回其股份，使其成员身份灭失。(22)广东省佛山市南海区明确规定，集体经济组织成员资格自成员户口迁出集体经济组织所在地、死亡或注销之日起取消。参见《全国农村集体产权制度改革试点典型经验材料之十五》，《农村集体产权制度改革情况》2019年第22期。显然，公司法人和农民专业合作社不会出现这种情况，其成员是否拥有其他法人的福利与其成员身份不相关。农村集体经济组织法人的成员退出与公司法人的股东退出不同，前者的退出成员仍然属于农民集体成员，而后者的退出股东则不再与公司法人发生联系，其原因在于农村集体经济组织与农民集体之间存在包含关系，相应的成员身份也具有嵌套关系。

农村集体经济组织法人的成员身份认定是以某一时间节点为基准的，在该节点之后的新增人员，无论是现有成员的配偶、子女，还是国家有关规定，抑或是集体自治决议入社的人员，其成员身份得丧变更都与公司法人、农民专业合作社显著不同。后两者的成员身份都与出资行为存在关联性，而农村集体经济组织法人的现有成员身份认定并不能理解为与出资行为有关。农村集体经济组织法人的成员身份变更与终止，实质上是成员以自愿或非自愿的形式加入另一集体经济组织。简言之，所谓成员身份的变更与终止大多是集体经济组织之间的关系变动，抑或是成员享受的基本生活保障形式变化而引起的成员身份根本变化。(23)实务部门的专家指出，城市居民社会保障与农村土地家庭承包具有相同的基本生活保障功能(参见方志权：《农村集体产权制度创新与法治建设》，上海人民出版社2020年版，第37页)。本文认为，虽然《农村土地承包法》没有强制进城落户的农民返还承包地，但其规范意旨之一是为入城农民回村预留后路，而这一规范意旨在实践中可以通过其他方式予以实现，如集体统一经营的土地或机动地可用于满足返村农民的必要需求。

二、成员权利：成员权利的身份性与股份权利的限制

在农村集体产权制度改革中，农村集体经济组织法人成员权利的特别性主要在于：成员权利的身份性和集体资产股份权利的特别属性、处分权能的限制。(24)参见黄延信等：《对农村集体产权制度改革若干问题的思考》，《农业经济问题》2014年第4期。集体资产股份权利的特别属性是公有性和保障性，其源于集体资产的公有性和保障性。集体资产股份权利具有公有性和保障性，进而决定了其处分权能的多样性与克制性相结合。处分权能的多样性旨在释放权利的财产属性，激活集体资产的市场要素活力；处分权能的克制性旨在坚守法律底线，防止外来资本的侵入和确保成员财产性收入的稳定。但是，多样性与克制性并不冲突，对二者平衡的探索和实现也正是成员权利的特别性之所在。

(一)成员权利的身份性

成员权利的享有和行使以成员身份的取得为前提和依据。(25)参见李爱荣：《集体经济组织改革中的成员权问题研究》，经济管理出版社2019年版，第129页。成员权利的内容多表现为对本集体经济组织的生存依附、居住依附、收益依附的依附性特点，同时对集体经济活动的民主管理权利也内蕴身份性的要求。从权利内容来看，农村集体经济组织成员权利包括土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权，而对集体经济活动的民主管理权又可以细分为知情权、参与权、表达权、监督权。应当说，上述权利内容既包括成员权，也包括非成员权。成员权主要表现为土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等实体性权利，而对集体经济活动的民主管理权主要表现为程序性权利。(26)参见宋天骐：《论农村集体经济组织成员的权利体系》，《人民法治》2019年第9期。其中，土地承包经营权表现为对成员基本生存的保障，(27)参见屈茂辉：《民法典视野下土地经营权全部债权说驳议》，《当代法学》2020年第6期。宅基地使用权表现为对成员基本居住的保障，收益分配权表现为对成员生活改善的保障，而参与集体经济活动的民主管理则表征成员与集体之间的关联关系，同时也是成员实现上述三项权利保障的必要方式。

农村集体经济组织的成员权利表现为以成员权为基础的权利体系，表征着集体成员依身份而享有的诸多权利。农村集体经济组织法人的成员权利是以成员权为基础而形成的转化性权利体系，与公司法人的股权内涵和范围具有相似性。但这种相似性不能掩盖农村集体经济组织法人成员权利的特别性，其特别性在于与农村集体经济组织成员权利的关联性，以及农村集体经济组织成员权利的身份性。关联性因组织依附的特点自不待言，而成员权利的身份性可以从三个方面考察：其一，就权利来源而言，农村集体经济组织法人的成员权利源于成员权，其当然具有成员权的身份性特点。(28)关于成员权具有身份性的论证，参见陈小君：《我国农民集体成员权的立法抉择》，《清华法学》2017年第2期。有学者从宅基地使用权的角度分析了成员权的身份性，参见李凤章、李卓丽：《宅基地使用权身份化困境之破解——以物权与成员权的分离为视角》，《法学杂志》2018年第3期；雷苗苗：《新时代农村集体经济组织成员权之法构造》，安徽大学2020年博士学位论文，第77页。其二，就改革实践而言，各试点单位普遍将成员资格认定作为集体资产股权配置的前置性工作，而且成员股的配置以成员资格的享有为基础。应当说，在成员股配置方面，成员资格与成员权利具有高度一致性，而成员资格的身份性不证自明，与成员资格具有高度一致性的成员权利自然具有身份性。其三，就集体资产股份权利的权利内容和权能特点而言，农村集体经济组织法人成员权利的集中体现就是集体资产股份权利(29)参见李劲民等：《山西农村集体产权制度改革研究》，中国社会出版社2016年版，第126页。，而集体资产股份权利具有身份性，如权利内容中明确只有成员股东具有选举权和被选举权，现阶段集体资产股份有偿退出不能超出本集体经济组织范围等。

(二)集体资产股份权利的权能限制

集体资产股份权利的权能具有多样性和限制性相协调的特点。多样性是指集体资产股份权利具有抵押担保(30)在法律上，《集体产权改革意见》中“抵押担保”的表述应为质押，但为保持行文的一致性，本文仍采用“抵押担保”的表述。、有偿退出、继承等权能；限制性是指集体资产股份权利处分权能的实现受到改革阶段性和权利本身的限制，即现阶段抵押担保、有偿退出和继承等权能无法完全市场化。(31)参见房绍坤：《深化农村集体产权制度改革的法治保障进路》，《求索》2020年第5期。

就抵押担保权能而言，试点地区主要形成了以下四种模式：其一，集体资产股权的单一担保融资模式，即在金融机构授信额度范围内，允许单一集体股或个人股的担保融资。例如，截至2019年6月，上海市闵行区七宝镇沪星村已完成集体股抵押试点，共取得贷款200万元；(32)参见《全国农村集体产权制度改革试点典型经验材料之六》，《农村集体产权制度改革情况》2019年第10期。同样，福建省晋江市的个人股权质押试点，已累计转化资金175万元。(33)参见《全国农村集体产权制度改革试点典型经验材料之十》，《农村集体产权制度改革情况》2019年第14期。需要注意的是，前述试点地区的担保融资都是由特定金融机构向农村集体经济组织法人或成员个人发放担保资金，实践中还存在成员个人向农村集体经济组织申请股权担保融资的情况。如广东省佛山市南海区规定，集体经济组织成员因重大疾病、危房改造、上学等原因造成生活困难时，可以向所在集体经济组织申请质押股权以获取一定资金。(34)南海区允许以股权为质押物向金融机构贷款，股权质押额度原则上不得超过本集体经济组织前三年平均分红的20倍(参见《全国农村集体产权制度改革试点典型经验材料之十五》，《农村集体产权制度改革情况》2019年第22期)。南海区将抵押权与担保权相区分，并认为担保权是成员个人向农村集体经济组织请求以股权质押获取担保资金的权利。本文认为，南海区对担保权的理解和实践并不符合法理，因为民法并没有担保权的法律概念，其所谓的担保权只是一种对成员的内部福利或经济帮助，体现了集体经济组织的内部互益性。其二，农民财产权利的捆绑担保融资模式，即考虑到集体资产股权价值的有限性，允许其与其他财产权利或担保物捆绑担保融资。例如，安徽省天长市创设“农权贷”融资产品，试行集体资产股权与土地承包经营权捆绑质押贷款做法，允许农民获得集体资产股权价值最高8倍的担保资金；(35)据统计，截至2019年6月，安徽省天长市累计发放“农权贷”325笔，共计2896万元。参见《全国农村集体产权制度改革试点典型经验材料之九》，《农村集体产权制度改革情况》2019年第13期。黑龙江省方正县试点推行“股权+N”的担保融资方案，截至2019年5月已实现融资3.55亿元。(36)参见《全国农村集体产权制度改革试点典型经验材料之五》，《农村集体产权制度改革情况》2019年第9期。其三，农民财产权利的综合担保融资，即允许集体资产股权单独质押，或集体资产股权与土地承包经营权共同质押。如陕西省榆林市榆阳区便采取这种模式，其设立总额为1000万元的风险补偿基金，为综合担保提供保障。(37)参见《全国农村集体产权制度改革试点典型经验材料之十八》，《农村集体产权制度改革情况》2019年第25期。与此类似，甘肃省高台县推行了集体资产股权、土地承包经营权和地上附着物的综合担保融资试点。(38)参见《全国农村集体产权制度改革试点典型经验材料之十九》，《农村集体产权制度改革情况》2019年第26期。其四，政府风险补偿的分类担保融资模式，即在政府提供风险补偿贷款的前提下，区分集体资产股份与集体资产，实行分类担保融资。如河南省济源市便采取这种模式，其明确政府为集体资产股权的担保融资提供风险补偿资金，并规定了贫困村集体资产抵押的“2233”模式和非贫困村集体资产抵押的“226”模式；同时，济源市还规定了贷款资金的专门运营机构和收益分配方式，以确保贷款资金安全和农民收益稳定。(39)“2233”模式是每个试点村筹资100万元，其中市镇两级财政各出资20%，贫困村资产抵押贷款30%，企业捐资30%；“226”模式是每个试点村筹资100万元，其中市镇两级财政各出资20%，村集体资产抵押贷款60%，试点村筹集资金全部委托市投资集团负责经营，市投资集团按总投资额的10%分季度向各试点村(居)集体经济组织支付收益。参见《全国农村集体产权制度改革试点典型经验材料之十二》，《农村集体产权制度改革情况》2019年第19期。

从抵押担保模式来看，地方实践探索的重点在于抵押担保客体和风险防范机制。实际上，集体资产股权抵押担保的特别性即在于此。首先，抵押担保客体既可以是单独的集体资产股权，也可以是“股权+其他财产权利或担保物”。当抵押担保客体为后者时，一定程度上否定了股权单独抵押担保的可能性，其原因主要包括两方面：其一，成员个人持有的集体资产股份数量较少，集体股抵押担保受到明确数量限制；其二，股权自身价值较低，大部分集体经营性资产的总价值有限，导致每股价值较低。(40)有学者指出，应当对集体资产股份进行分类质押，以避免影响农民生存、农民身份和集体所有制。参见张洪波：《农村集体资产股份质押的困境及其破解》，《求索》2020年第5期。其次，风险防范机制由政府主导建立，风险防范的主要方式是建立风险防范基金，该基金的资金来源主要包括政府投入、银行投入和企业投入。易言之，风险防范机制的建立旨在降低集体资产股权抵押担保实现的风险，并在一定程度上保护成员或法人的保障性权益。最后，抵押担保的融资目的具有限定性，所得资金只能用于农村集体经济发展或农业经营发展。

就有偿退出权能而言，在性质上，集体资产股份权利的有偿退出属于股权转让，只是其对股权转让范围和转让形式进行了限制，即现阶段的股权转让范围限于农村集体经济组织内部，转让形式限于内部转让和集体赎回。显然，集体资产股权的转让具有特别性(41)参见房绍坤、任怡多：《论农村集体资产股份有偿退出的法律机制》，《求是学刊》2020年第3期。，现阶段股权还无法对外转让。从实践来看，试点地区虽然制定了有偿退出的相关规则，但有偿退出的实例很少，其原因在于以下几个方面：其一，现阶段集体经济发展态势良好，成员可以取得长期性、稳定性的分红收益；其二，集体经济发展缓慢，成员有偿退出所能获得的实际价值太少；其三，现阶段的股权有偿退出受到诸多限制，股权价值无法最大化；其四，集体资产股权与成员权的关系尚未厘清，成员担心股权有偿退出后也失去成员权，无法获得土地承包经营权、宅基地使用权等成员权益。《集体产权改革意见》所提倡的有偿退出方式包括内部转让和集体赎回，但集体赎回方式意味着农村集体经济组织法人必须具有相对宽裕的流动资金，以支付可能的有偿退出股份。在经济发达地区，成员有偿退出的意愿较高，但自愿有偿退出的实例也很少。(42)首批试点的29个地区已有28个地区规定了有偿退出的办法，如《浙江省农村集体资产股权管理暂行办法》、上海闵行区《村集体经济组织股权管理暂行办法》。而且，上海闵行区已有集体资产股份有偿退出的实例。农村集体产权制度改革刚完成或未完成地区的成员大多不愿意有偿退出，他们对未来的分红收入报以期望，如湖北省潜江市、当阳市、荆州市荆州区便是如此。

就继承权能而言，经济发展程度对成员意愿影响不大，股权作为一种财产权益应当被允许继承，如东部江苏省苏州市吴中区重点研究户内成员之间、成员与非成员之间的继承办法，中部湖北省武穴市通过规范股份继承来确保被继承人的财产权利，西部甘肃高台县则将股份继承作为解决新增人口获取股份的方式。

集体资产股份权利的处分权能虽然具有多样性的特征，但其处分权能受到一定限制，成员收益分配呈现均等性和保障性的特点。《集体产权改革意见》的改革方向既强调市场在资源配置中的决定性作用，也强调政府的调控作用，这就为成员收益分配指明了方向。收益分配不能完全依照市场要素进行配置，而应以均等分配为主、要素分配为辅的方式防止市场化的弊端。同时，处分权能的限制性集中体现在以下方面：第一，就集体资产股份权利抵押担保权能的实现而言，各试点地区的限制方式有所不同，如上海市闵行区限制授信额度，河南省济源市针对不同主体规定不同的担保融资模式，安徽省天长市、陕西省榆林市榆阳区则限制担保融资标的等。第二，就有偿退出权能的实现而言，《集体产权改革意见》明确规定：“现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。”试点地区基本遵循该政策规定，将集体资产股份有偿退出的范围限制在本集体经济组织内。第三，就继承权能的实现而言，集体资产股份限制在家庭内部继承，如福建省晋江市(43)参见《全国农村集体产权制度改革试点典型经验材料之十》，《农村集体产权制度改革情况》2019年第14期。，或限制非本集体经济组织成员继承股权的表决权，如上海闵行区(44)参见《全国农村集体产权制度改革试点典型经验材料之六》，《农村集体产权制度改革情况》2019年第10期。。这些处分权能在实现上的限制，一方面体现了改革的阶段性特征，如集体资产股份有偿退出的范围限制强调“现阶段”；另一方面也体现了集体资产股份公有性和保障性的特点。

三、法权关系：自治与强制的双重维度

农村集体经济组织的特别法人地位，是我国民法基于历史和现实、改革和发展的必然选择。(45)参见李永军：《集体经济组织法人的历史变迁与法律结构》，《比较法研究》2017年第4期。这种历史必然性和改革必然性直接影响法权关系的自治与强制，并使自治与强制呈现两个方面的特点：一是农村集体经济组织与农村集体经济组织法人之间关于组织形式选择的自治与强制，二是农村集体经济组织法人与法人成员之间关于内部关系的自治与强制。

(一)农村集体经济组织与农村集体经济组织法人的关系

欲理顺农村集体经济组织与农村集体经济组织法人之间的关系，应先理顺农村集体经济组织与农民集体之间的关系。从历史来看，人民公社解体后，集体所有权主体便存在争议(46)参见高飞：《集体土地所有权主体制度研究》(第二版)，中国政法大学出版社2017年版，第208页。，而争议的关键就在于农村集体经济组织与农民集体的关系。农村集体经济组织与农民集体的关系争论始于《民法通则》的规定，集中于《物权法》的规定。《民法通则》将“集体所有权的其他财产”作为集体所有的财产的兜底性规定，并将“集体经济组织的财产”纳入集体所有的财产范围，这意味着集体所有与集体经济组织所有是相区分的，农民集体与集体经济组织是相区分的。《物权法》第60条明确规定集体经济组织代表农民集体行使所有权，但该法第59条规定的“本集体成员集体所有”，又使得集体所有权主体扑朔迷离。在理论上，有的学者认为，农村集体经济组织就是农民集体的再组织化；(47)参见高飞：《落实集体土地所有权的法制路径——以民法典物权编编纂为线索》，《云南社会科学》2019年第1期。有的学者强调农村集体经济组织与农民集体在成员范围上具有同一性，并指出成员范围的固有性和全员性是农村集体经济组织的本质特征；(48)2020年6月27日，在中国土地法制与乡村振兴战略会议联盟第五届学术研讨会暨“农村集体产权制度改革的法治保障研究”学术研讨会上，宋志红教授总结了农村集体经济组织的本质特征，并指出成员范围的固有性和全员性。参见宋志红：《论农民集体与农村集体经济组织的关系》，《中国法学》2021年第3期。也有学者指出，“本集体成员集体所有”的丰富内涵(49)参见韩松：《论成员集体与集体成员——集体所有权的主体》，《法学》2005年第8期。，强调集体所有权的代行关系。多数学者认为，农民集体为集体所有权的主体，农村集体经济组织与农民集体之间是集体所有权代表行使关系。(50)参见管洪彦、孔祥智：《“三权分置”下集体土地所有权的立法表达》，《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2019年第2期；吴昭军：《农村集体经济组织“代表集体行使所有权”的法权关系界定》，《农业经济问题》2019年第7期；于飞：《“农民集体”与“农村集体经济组织”：谁为集体所有权人？——风险界定视角下两者关系的再辨析》，《财经法学》2016年第1期。《民法典》沿袭了《物权法》的相关规定，强调集体资产的“本集体成员集体所有”和农村集体经济组织代表农民集体行使集体所有权。应当说，历史上的农村集体经济组织与农民集体存在同一性，但随着人民公社的解体和家庭联产承包责任制的实行，农村集体经济组织“统”的职能出现弱化甚至缺失(51)参见陈小君、陆剑：《论我国农村集体经济有效实现中的法律权利实现》，《中州学刊》2013年第2期。，其主体地位虚化，农村集体经济组织与农民集体之间的关系也随之模糊，在农村集体产权制度改革中建立的新型农村集体经济组织，即股份经济合作社和经济合作社，其独立法律地位得以确认和巩固，农村集体经济组织与农民集体之间的模糊性也得以消除。易言之，农村集体经济组织与农民集体并非同一主体，农民集体成员与农村集体经济组织成员的范围不同，将二者完全等同意味着非本集体成员参与分享集体利益，造成本集体成员利益严重受损。

在明确农村集体经济组织与农民集体之间的集体所有权代表行使关系的前提下，农村集体经济组织与农村集体经济组织法人之间的关系也就更加清晰。理论上，农村集体经济组织与农村集体经济组织法人之间的关系主要分为两类：第一，农村集体经济组织即为农村集体经济组织法人，二者之间并无差别，特别法人的法律地位只是《民法总则》对农村集体经济组织的立法确认。(52)有学者认为，在《民法总则》施行之后，农村集体经济组织只存在法人这一种组织形态，非法人组织并不能成为农村集体经济组织的组织形态。参见谭启平：《中国民法典法人分类和非法人组织的立法构建》，《现代法学》2017年第1期；李永军：《集体经济组织法人的历史变迁与法律结构》，《比较法研究》2017年第4期。第二，农村集体经济组织法人具有一定特别性，只有符合条件的农村集体经济组织才能被确认为特别法人。(53)参见张兰兰：《农村集体经济组织形式的立法选择——从〈民法总则〉第99条展开》，《中国农村观察》2019年第3期。《民法典》第99条第1款规定：“农村集体经济组织依法取得法人资格。”显然，对“依法取得”的不同理解产生了农村集体经济组织与农村集体经济组织法人关系的分歧。如果认为“依法取得”是一种事实确认，那么就会形成第一种观点；如果认为“依法取得”形成了“依法”与“取得”两个维度的内容，“依法”表明特别法人法律地位取得的要件符合性(54)参见管洪彦：《农村集体经济组织法人立法的现实基础与未来进路》，《甘肃政法学院学报》2018年第1期。，“取得”本身则包含自动取得与申请取得的双重含义。结合《民法典》第99条第2款对特别法人特别性的引致性授权规定，以及“依法”隐含的要件符合性，应当认为申请取得才是农村集体经济组织取得特别法人地位的合理解释。实践中，农村集体经济组织的登记赋码工作已经有序开展，而登记赋码的对象主要是股份经济合作社和经济合作社，同时要求农村集体经济组织对集体资产折股量化(55)农业农村部、中国人民银行和国家市场监督管理总局联合印发的《关于开展农村集体经济组织登记赋码工作的通知》第二项规定：“严格登记赋码对象。农村集体经济组织登记赋码的对象主要是农村集体产权制度改革后，将农村集体资产以股份或份额的形式量化到本集体成员而成立的新型农村集体经济组织，包括组、村、乡(镇)三级。”，这意味着农村集体经济组织只有完成股份合作制改革才能申请登记赋码。

《民法总则》施行以后，在讨论农村集体经济组织与农村集体经济组织法人之间的关系时，实际上预设了特别法人的前置性条件。易言之，我们主要针对农村集体经济组织与特别法人之间的关系进行论辩，而不考虑其他法人类型。然而，有学者指出，“农村集体经济组织法人类型的确认应基于营利法人的规范性标准”，农村集体经济组织的特殊性并不影响其营利法人的属性。(56)参见郭洁：《论农村集体经济组织的营利法人地位及立法路径》，《当代法学》2019年第5期。显然，这种观点没有看到农村集体经济组织作为籍合组织的特别性(57)陈甦：《籍合组织的特性与法律规制的策略》，《清华法学》2018年第3期。，其论述的基点在于市场对资源配置的决定性作用，认为作为农村集体产权制度改革核心的股份合作制改革实质上将农村集体经济组织引向了营利法人的规制。但是，《集体产权改革意见》强调“坚持法律政策底线”，其实质在于坚持集体所有制和集体所有权的法律底线，而营利法人的规范性构建是一种市场逻辑的规范自治，一方面将农村集体经济组织作为营利法人，另一方面却需要对该营利法人设置特别规范，如限制其对非经营性资产的处分、平衡成员福利保障与法人效率导向的关系等。(58)参见郭洁：《论农村集体经济组织的营利法人地位及立法路径》，《当代法学》2019年第5期。同时，农村集体经济组织作为营利法人能否适用破产制度也构成了营利法人特别规范的难点。因此，与其在营利法人内部体系中设置特别规范，破坏原有体系的一致性，不如直接承认特别法人的立法安排，并将此作为中国法人制度的创新。此外，应注意的是，学者所论皆以集体企业为分析样本，并在一定程度上将农村集体经济组织等同于集体企业，由此所得出的分析结论自然有失偏颇。

综上所述，在组织形式上，特别法人只是《民法典》提供的一种立法选择，并非所有农村集体经济组织都符合特别法人的设立条件，实践中，还存在其他形式的农村集体经济组织，如广东省广州市天河区将农村集体经济组织改制为公司。(59)参见陈国力：《广州市村级转制公司的构建与经营管理研究》，暨南大学2003年博士学位论文，第42-51页。应当说，特别法人的组织形式是对农村集体产权制度改革中组织建立的立法确认，这种立法确认既包含强制性特点，即要求农村集体经济组织完成集体资产股权量化；也包括自治性特点，即允许已经建立并运行良好的农村集体经济组织保持现有的组织形态，并允许农村集体经济组织根据自身情况选择股份经济合作社或经济合作社的组织形式。

(二)农村集体经济组织法人与法人成员的关系

在理顺农村集体经济组织与农村集体经济组织法人之间关系的前提下，也应当对农村集体经济组织法人与法人成员之间的内部关系予以考察。二者呈现自治性与强制性相结合的双重维度，这是因为法人成员构成的内外有别，即本集体成员股东与非本集体成员股东的内外有别。

自治性与强制性的第一重维度指向农村集体经济组织法人与本集体成员股东。自治性主要指本集体成员股东对集体经济事务进行民主表决，每一个具有完全民事行为能力的成员股东都享有平等的管理权和参与权，以人头多数决的方式民主决议集体经济事务。强制性主要是指农村集体经济组织法人对本集体成员股东的经济保障责任，这种经济保障责任具体表现在：第一，身份固化和股权固化。在改革节点确定后，本集体成员股东的成员身份和股东身份就相对固化，在现阶段集体资产股份的转让和退出不得超出本集体经济组织范围。第二，以股权静态管理为主。(60)《集体产权改革意见》明确指出：“股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式。”实践中也是如此，我们在湖北省农村集体产权制度改革实地调研时对村民进行问卷调查，共收取有效问卷145份，其中80%的村民支持股权静态管理。农业农村部公布的第一批农村集体产权制度改革经验交流典型单位中，多数典型单位都采取股权静态管理模式，如天津滨海新区、湖北馆陶县、湖南常宁市、四川广元市、甘肃高台县等。“生不增、死不减”的股权管理模式作为基本样态，可以避免集体资产受到外来侵入。第三，农村集体经济组织法人的经营行为限于稳定性的营利活动，而非风险性的营利活动(61)有学者指出，农村集体经济组织承担的公共职能和社会保障功能限制其参与高风险投资项目。参见农业农村部政策与改革司集体资产处：《农村集体经济组织立法应关注的四个重要问题——农村集体经济组织立法研讨会综述》，《农村经营管理》2019年第2期。，从而避免集体资产偿债对成员收入的消极影响。自治性与强制性相互牵连，自治性的前提是股东的成员身份性和法人实行民主管理的治理机制，而强制性则是通过经济保障功能消除成员股东的后顾之忧，并维护成员股东的自治权利。

自治性与强制性的第二重维度指向农村集体经济组织法人与非本集体成员股东。自治性主要指非本集体成员股东可以依据法人章程行使特定经营、管理权利，强制性主要指非本集体成员股东的股权权能受到严格限制。这种权能的限制性源于其股权取得的非身份性，非身份性的特点具体表现在：第一，股权取得以法人章程设置贡献股或人才股为前提。特别法人若缺少贡献股或人才股的设定，非本集体经济组织成员就难以取得股权。第二，股权数量以法人章程或成员大会决议的股权数量为限。贡献股或人才股的类型设置和数量限制都取决于法人章程或成员大会。第三，股权权能中缺少表决权。为了坚持成员集体所有的特别性，避免外来人员和外来资本的不当控制，非本集体成员股东在成员大会中只享有旁听权和建议权，而不享有表决权。第四，处分权能与股东身份相关联。当非本集体成员股东失去股东身份时，其股权由特别法人无偿收回。换言之，贡献股或人才股只作为非本集体成员股东的任职福利或激励措施，而非其固有财产权利。因此，非本集体成员股东的股权也不得转让。

综上所述，成员与法人关系的自治性是受强制性影响的，而成员与法人关系的强制性是指成员资格、成员利益与法人收益之间的牵连性以及法人社区性、封闭性对成员股份权利的限制。成员与法人关系的自治性主要通过章程予以实现，农村集体经济组织法人的章程虽有其特别性，但仍以法人自治、成员自治为核心。(62)参见屈茂辉：《农村集体经济组织法人制度研究》，《政法论坛》2018年第2期。特别法人章程的特别性在于坚守集体公有制和集体所有权的法律底线，法人自治、成员自治仍不能超越法律的限制，即法律对集体资产不可分割或禁止转让集体资产所有权的强制性规定。

通过农村集体经济组织法人内部的自我解析，还可以将其与公司法人进行比较，以更全面地明晰农村集体经济组织法人与其成员的关系。农村集体经济组织法人的成员也可以称为股东，农民在折股量化中获得的股份使得其身份转变为股东，但该股东身份与公司法人中的股东不同，二者在股份取得、流转、退出及权利类型、权利行使等方面均存在差异。农村集体经济组织法人的股东所取得的股份权利不需要支付对价，其“对价”是基于农村集体经济组织成员身份而折股量化确认的份额。因此，该股份权利的流转、退出目前被限定于本集体经济组织内部，尚不宜对外自由流转、退出；而公司法人的股东取得的股权种类繁多，有优先股、普通股之分，且股权价值不等，但其股权的流转和处分一般没有限制，除非章程有特殊规定。

四、结论

农村集体经济组织作为特别法人，其成员与公司法人、农民专业合作社显著不同。这种成员特别性直接影响了农村集体经济组织法人的特别性，并集中体现了《集体产权改革意见》所强调的成员集体所有和社区性的核心特点。应当说，成员身份的特别性旨在通过强调社区性，巩固农村社区的内部稳定，成员权利的特别性旨在通过强调权利平等和权利行使增加农民财产性收入，而法人与其成员之间的关系则是成员身份和成员权利的外在形式特征，旨在通过厘清主体的内外部边界实现法人内部的有效治理。这种特别法人内部的有效治理通过法人与其成员之间的自治性和强制性得以实现，自治性和强制性相互协调，一方面可以避免强制性主导下的外部监管过度等负外部性特征，另一方面也可以防止自治性主导下的内部过度自由等负内部性特征。农村集体经济组织法人治理的有效实现，不仅可以落实《民法典》中特别法人的制度内容，还有助于推动乡村振兴战略中组织振兴的完善和发展。