清代漕运法律制度研究

徐晓光 刘家佑

(江苏师范大学 法学院，江苏 徐州 221000 ；贵州师范大学 内陆民族地区治理研究中心，贵州 贵阳 550025)

刘家佑，贵州师范大学内陆民族地区治理研究中心副研究员，主要研究方向为中国法制史与大运河法治。

法律控制是指通过法律的规范作用来平衡利益、控制矛盾的一种行为。法律控制的实现主要有两种途径：一是立法控制，通过立法建立合理的利益整合制度，来分配利益、保障利益和协调利益，在宏观上防范利益冲突的发生；二是司法控制，通过司法建立合法利益的救济机制，平衡合法利益，包容法外利益，在微观上解决具体的利益冲突。

清代漕运制度成熟，能够通过漕运制度对社会的各个方面进行有效的法律控制，以达到“治吏”“抚民”的社会治理效果。这种法律治理体现在两个层面：首先，漕运法律制度在确立漕运实体制度的同时，建立了法典的定期修改、增删制度，因时调整对基层进行治理的手段，对地方的利益进行分配整合，提高其社会适应性，从而在保证漕运法律制度稳定性的同时，避免“法久弊生”之害，进而实现漕运的立法控制；其次，重视漕运法律制度的有效执行，解决诸多冲突，以求收“勤民、恤军”之效，从而完成对漕运的法律控制。

一、清代漕运的立法控制

(一)以《大清律例》《漕运则例纂》(1)《漕运则例纂》是由清代乾隆年间漕运总督杨锡绂受命编纂的漕运法规汇编，对后来户部《漕运全书》的编纂起到重要的指导作用。为主的制度体系

制度体系是由一系列制度构成的内部统一协调、外部运转有序的辩证统一的有机整体。清代漕运制度体系的渊源是多样的，不仅有具有全国统一效力的“律文”“条例”，更有体现个案特色以供遵循的“则例”以及各种事例、成例。清代法律的渊源是多元的，不仅《大清律例》等正式法典在清代的刑事审判活动中得到严格遵守，习惯以及律学著作也是判案依据的重要来源。这种多元的法律渊源在适用时又被锤炼成一元的体系。通过法定程序所制定的成文规范性文件，即《大清律例》中针对漕运事项的专门处罚条文，也有《漕运则例纂》这样的专门法，两者相辅相成，共同对漕运社会关系进行有效调控。

漕政在清代的封建制度结构中处于枢纽地位，是封建政权按照其统治目的实现资源调配的关键所在。“漕运专门法”可以说是清朝统治者为了实现对“钱粮事务”的动态综合调整而制定的。其“综合性”在于包含的事项多而杂，既包括涉及“拨饷”“裁员”等行政编制的内部事项，也包括“增引”等外部行政关系的调整。为体现动态的“随时因革”，通过“续修”等方法及时充实“漕运专门法”的相关内容，保证其社会控制的效率。清廷亦通过扩大法典的调整范围以及增加法典修改次数来掌握对漕运的立法控制权。

控制漕运是在完成“钱粮之政”的前提下，保证社会稳定的重要手段。《大清律例》作为基本法律，其中的涉漕内容主要是为漕运提供基本的法律制度保障。其内容不仅体现了封建刑罚的严酷性，更说明了当时对于漕运制度的整体安排。《大清律例·户律》针对严重破坏漕运秩序的行为，如“侵盗漕粮”“偷贩私盐”等，制定了相关的刑事处罚措施。(2)在大清律例中，涉及漕运的条款有18条，其中涉及漕粮侵盗的就有12条，占总量的一半以上。针对同一类破坏漕运秩序的行为，《大清律例》往往会在同一条款中规定不同的责任类型。漕运官吏、地方官吏的渎职责任往往与犯罪人的责任紧密相关。其中，许多条款是有关行为者与管理者共有责任的。

《大清律例》将“携带私盐闯闸闯关”比附为“兵民聚众”，按照参加人数的多少以及是否有伤亡分别定罪。除此之外，又将此行为分解为“闯闸”“闯关”以及“携带私盐”，分别制定相应的刑法规范。对于“闯闸”“闯关”的刑事责任，又根据是否为头船、头舵以及是否知情而有所区分。规定了相关官吏、稽查兵役的贪腐责任，地方缉私官员以及押运官的渎职责任，闸官的滥用职权责任等。可见，对于官吏责任的规定十分细密。

在清代漕运的制度渊源中，《大清律例》在体例和内容上与以《漕运则例纂》为代表的漕运专门法有紧密的联系，各自发挥着不可替代的作用。“律例”与“则例”作为不同位阶的法律渊源具有一定的层级关系，除了在编纂体例上《漕运则例纂》对《大清律例》中的相关内容有所参照之外，《大清律例》中所规定的处理情节以及量刑程序，都对《漕运则例纂》的具体规定以及案例的处理程序提供了依据。如《漕运则例纂》对于聚众闹漕、河道抢劫等严重破坏地方社会秩序的行为，会援引相关律例中的条款定罪，也就一些问题对《大清律例》中的律文进行了补充，作出法律适用上的规定。

(二) “例先于律”的法律适用特征

清代中期，为了适应不断变化的社会形势，缓和社会矛盾，清政府通过不断修订《大清律例》来加强社会控制。清政府企图通过修律的方式来加强对于整个社会的控制，限制司法官员的自由裁量权，稳定社会局势。然而《大清律例》繁杂的修改程序，导致《大清律例》的修改很难跟上社会发展形势。(3)[清]祝庆祺等：《刑案汇览》，北京古籍出版社2004年版，第2页。因此，地方官员在处理案件时往往偏向使用则例而非律例，这一问题在漕运司法方面尤为突出。首先是因为漕运事务纷繁且驳杂，只通过皇帝发布“上谕”或由中央机构定期组织统一的立法活动显然不能满足治漕的需要。地方官员必须在遵循一般性规定的前提下，遵照先例巧妙“比附”，使“死法”能够“活用”。其次是因为在“比附”的过程中，由于并没有具体的“比附规则”，地方也能够获得较大的自由裁量权。“具有合法形式的自由”的地方官员在处理案件时也就有了较大的积极性。依据“大江黄河例”，只有在长江、黄河内因意外事故沉没的漕船才可以免除赔补漕粮的责任，然而，随着漕运事务的发展，漕船沉没事故增多，“大江黄河例”早已满足不了“治漕”需要。根本问题在于，如果漕船意外沉没，漕粮的损失基本上都由地方负担，不仅仅是漕船的修造以及米价的赔补会给地方财政造成一定负担，关键是对官员的政绩造成了一定的影响。在地方官员的不断争取之下，便出现了类似于“洪泽湖之水甚于大江黄河之水，依照大江黄河之例议奏”的提议。在这种议奏中，“比附”往往会演变成一种中央与地方的利益博弈。地方官员希望通过事例的比附减轻自己的行政责任，而中央政府往往会在一定范围内加以抑制。在案件上报批驳的过程中，通过限制部门的自由裁量权，来加强中央立法的权威。乾隆十七年(1752)，总漕瑚宝曾咨复户部，建议将旗丁“司廉”漕船沉没比附陈尹的案例进行处理，免除赔偿责任，但被户部以并非定例为由驳回。这说明，清代中央政府在认可这种“以例定案”方式的同时进行了某种程度的限制，以加强对漕运的控制。

二、清代漕运的司法控制

漕运因耗费人力之多，涉及地区之广，带来了许多问题。清政府通过漕运立法对应性地对这些问题加以解决，推动了漕运制度的发展。清代的漕运法定期增删，不仅在于完善法律本身，更重要的是通过法律确定对不同类型社会矛盾的处理规则。在传统中国的法律观念之中，法不仅仅代表着“刑”，更代表着一种“平”的观念。其社会功能不仅在于治乱，更在于均衡与和谐，也要求司法人员公正执法。从漕运的司法控制角度看，清代漕运法的社会控制不仅包括打击不法犯罪，亦包括通过制定相关规则均衡漕运主体的利益，实现社会稳定。

(一)对“涉漕民众”及案件的司法控制

“仁政”在中国传统治理观中占有重要地位。在漕运的司法控制中，“涉漕民众”的生活状况不仅仅关乎漕运制度的稳定，更是评价一个官员行政水平的重要标准。无论是立法者还是司法者，都会多多少少考虑到老百姓的生计问题，在法律的制定与适用的过程中做好小民利益与政治利益的平衡。这种“仁政”主要体现在两个方面：首先，对于涉漕民众的“侵漕”或者是扰乱漕运秩序的行为，并不一律进行处罚，而是规定了一定的减轻或者豁免情节。以侵盗漕粮为例，《大清律例》就规定：对于在漕粮运输过程中购买食米回漕的行为，如果是迫于生计所需，数量较少，就免于处罚；对在漕运过程中买卖私盐的行为，“若非大伙兴贩”，而是向零星的小户收买，就会减轻处罚。其次，对于漕粮征收运输过程中的种种害民弊端，制定了成体系的法规进行规范。如对于漕粮征收过程中的“淋尖踢斛”行为，《漕运则例纂》就专门制定有“收漕斛斗”章节，对收漕工具进行严格规范，建立了一套对于收漕工具的检查监督制度。《大清律例》也制定了相关的条款对在征收漕粮过程中的“害民”行为进行规范，保障了漕粮征收秩序的稳定。

“治乱”是中国传统法律的重要价值观，漕运需要基本的社会秩序，维护社会秩序的稳定是清代漕运法律控制的重要内容。漕运中的抢劫、群体走私 、暴动等案件带有极强的群体性，有的还带有宗族性质。对大规模的群体性案件，用严刑威慑恐吓，通过对领头人施加严刑，实现对漕运的控制。《大清律例》对纠伙肆窃作了专门的处理规定，这说明当时这种情况经常发生，以一般的处罚手段并不能达到很好的控制效果。在清代，“粮船水手”在刑法意义上某种程度上已经成了犯罪群体的代名词，对其适用专门的处罚条款以及量刑标准。清代的“驳案”将涉及水手、船户的案件分类，单独对案件规定量刑情节，代表了中央司法机关的处理态度。例如，“船户、店家、车夫有主客相依之义，但经行窃逾贯，即属为害行旅，虽未至五百两，俱应入实。”(4)杨一凡：《清代判牍案例汇编》，乙编，第四册，社会科学文献出版社 2019年版，第305页 。将律例中“情实”的起刑点降低，实际上加重了刑罚。

除了对漕运水手的犯罪行为处罚较重外，对其他涉漕群体“重典治乱”倾向也十分明显。《刑案汇览》就记载过擅自聚众挖开运河堤防导致殴斗的案例。匪首按照“光棍例”就地处决，并未按照程序进行一定审理。(5)[清]祝庆祺等：《刑案汇览》第三编，北京古籍出版社2004年版，第2256页。其司法处理手段既体现了一定的宽严相济，也体现了司法专制。在清代的秋审复核程序业已存在的情况下，对于这种社会危害性大的群体性案件，为首者从严治罪、就地正法不仅是区分情况、分别对待的核心标准，更是司法专制的体现。不仅《大清律例》对于某些特别类型案件允许“就地正法”，不用复核，而且在清代皇帝的谕旨中，也有相当一部分案件是经过皇帝专门授意，在复核之前就已经“入实”了的。在清代“以例破律”“朕言即法”的法律背景下，地方通过此种手段来整顿社会秩序往往是得到中央默许的。

(二)明确漕运官员、地方官员、军队的权限分配

在漕运制度运行过程中，官僚系统内部权力分配纵横交错，部院大臣、地方官僚、军队都会有一定的稽查权、处理权。在一定时期，运用更多的稽查力量参与漕运治理成为理漕的重要手段。以侵盗折干行为为例，就有相关条款明确规定，让原本负责漕运催儹的地方武官兼管稽查漕运盗卖。在管理漕运秩序的过程中，相对于地方官员以及中央直属机构的稽查模式，地方军队稽查往往效率较高。因《漕运则例纂》中规定了关于将拿获赃物赏赐兵丁的条款，许多地方军队在稽查漕帮走私、盗卖等事情上具有较高的积极性。对于军事力量参与漕运稽查，朝廷往往将其视为“双刃剑”，原则上加以限制，而在一定范围内加以许可，颇显微妙。

对于地方与中央直属机构的稽查权也有规定，既规定了地方官稽查漕粮盗卖以及相关违法行为的职责，也规定了相关的奖惩机制。康熙年间曾经规定，辖区之内失察四次以上盗卖漕粮的行为，知府就要“降一级调用”。乾隆时期，其标准进一步提高。对于惩罚措施而言，奖励措施显然有些捉襟见肘，而且规定“米交本船，价追入官”。相对于军队而言，地方官的稽查积极性不高。

清代漕运官员与地方官员的关系既有配合，亦有监督。许多案件的稽查以及处理是由中央直属官员以及地方官员相互配合进行的。漕运案件往往在交仓的时候由仓场查出，然后委托地方官员配合进行调查。在进入裁判程序之前，仓场或者是漕运衙门会进行专门的处罚。《大清律例》就有条款规定：“……杖罪以下于本仓场门首枷号一个月发落……”显然，“仓场门首枷号一个月”是进行正规司法裁判的前置程序。《大清律例》关于“运丁挂欠”的处罚条款规定，“欠至一分，杖六十，追完免罪，不完，徒一年。”可见，“杖六十”是定罪之前的处罚，如果按时完粮，就可以免予追究。而“杖六十”与定罪并没有因果关系，可见是专属于仓场衙门的处罚权。 除了地方官之外，漕运总督、仓场衙门，甚至巡漕御史都可以对拿获的违法主体进行“捆打”。“捆打”处于传统的封建五刑范围之外，严格来说并不属于“法定刑”，实施起来并不经程序限制，具有较强的随意性。嘉庆年间，就有巡漕御史因恣意“捆打”过往船只旗丁，勒索钱财而被治罪。有条款对“捆打”的程度进行规制。多数条款规定了“捆打”的次数，少量条款则不作规定。可见，对于运丁失察盗卖漕粮的行为，为了提高治理效率，仓场具有专门的处罚权，具有一定的即时性。其与“降级”属于同等处分类型，带有一定的行政处罚性质。

在清代的理漕过程中，中央直属机构的行政权力与地方的行政权力的协调状况是漕运制度是否能够平稳运行的重要因素之一。清代的地方行政主官集行政权、司法权于一身，具有对地方行政事务控制的绝对权力，而漕运事务的处理必须由地方做出权力让步和配合。

清代相当部分的“涉漕案件”与船帮有关，漕运船帮多“以船为家”，内部成员往往具有血缘关系。“运弁发遣者，以子弟代运”，船帮内部的血缘关系往往成为维系船帮组织的纽带，也是清代漕运制度得以实行的基础。对于船帮内部发生的相关纠纷，或者与沿岸民众发生纠纷的处理，法律明确规定了处理权限。《漕运则例纂》规定“州县及武职官员不得擅自受理漕运词状，违者指名科恭”，原因在于“(地方官员)擅受漕运词状，差人需索，为费不赀”。对于漕船内部的纠纷，不得由地方管辖，而是由漕运衙门专门处理，或者由船帮内部解决。对于涉及漕运卫所的刑事案件，由漕运卫所专门管辖，地方官员只有“户婚田土”类案件的管辖权。《大清律例》就规定，对漕船在漕运过程中发生的一般盗窃案件，“移知该地方官缉贼追赃,被窃之船即随帮前行，不必守候。”将一般盗窃案件的管辖权归于地方，并且为避免耽误交粮期限，规定不可停船。对于案情比较复杂的案件，则需要平衡运输时间以及调查时间的关系，规定“至强劫重案, 必须等候待验,该领运官具报,立即会勘。州、县立给印票，催趟前行”,并且还要报告漕运总督以及巡漕御史停船的缘由。为避免地方兵役对被勘验漕船的需索，规定了相应的处理手段，即“以计赃枉法科罪”。这条体现了在地方司法权与中央漕运对运输效率的要求发生冲突时，立法者所做的一定协调。

(三)加强对漕运官员的司法监督

漕运司法控制在很大程度上是对漕运官吏进行法律监督。清代的漕运法规关于漕运官吏的监督条款丰富，处理手段成熟，监督方式趋于多样化。除了传统的御史监督方式以外，通过具体事例确立的“首告”“题参”等方式也在不断成熟，官吏的监督责任具有精细化倾向。《漕运则例纂》明确禁止封建官僚倚仗特权违反漕运制度的行为，并鼓励揭发。在监督责任中，又以包庇、纵容行为为立法重点。康熙二十五年(1686)例禁止“赴京上任官员捎带货物”以及“官员纵容家丁往来贸易”，严禁朝廷官员强行闯闸行为。此后又规定，“如承审各员有心庇纵，含混完结,该管上司不行详揭，一并题参议处”(6)[清]杨锡绂：《漕运则例纂》,清乾隆刻本,卷十二 。，规定了审理官员据实审判的职责及其上司知情揭发的监督责任。如果不遵守监督责任，就会被“题参”。从规定的监督责任主体之多，可见立法者用心之良苦。《大清律例》也随之有了规定。然而对于监督责任，大多数情况都只是规定了监督主体以及处罚权限，“题参处”“治罪”“题恭”等字样较多，对于具体责任规定得并不详细。虽然清朝法律规定了官员的监督义务以及行为准则，但是对责任的不利后果规定得十分模糊，无法比较责任的大小。

三、清朝中期漕运管理与法律控制的加强

清代中央政府对于漕务的控制依赖各个部门对于漕务事项的“单线汇报”，而这种以“具题”“奏折”为主的沟通方式，不仅会成为“治漕”宏观决策的依据，也会成为漕运法的立法根据。通过对《河闸禁例》的分析可以发现，不同年代的规定数量不同，其处理力度、处理方式都显示出中央对于漕运事务微妙的态度。雍正及以前所制定的判例以及规定较少，处理方式往往比较和缓，没有干预地方事务的明显倾向。这在一定程度上反映了，清初国家经历战乱，一是经济状况亟待恢复，统治者都比较注重休养生息，爱惜民力；二是统治者在漕运事务上吸取了明代漕运事务管理混乱的教训，事关漕运秩序稳定的有关规定得到有效执行。但到了雍正、乾隆时期，法律规定以及判例显示出中央与地方的关系变得微妙起来，中央为了加强对于漕运事务的控制，采取了一系列措施。

从《河闸禁例》乾隆年间的19条判例以及条文来看，朝廷的控制措施主要体现在：一是收回水利设施建设的许可权，由地方许可改为中央许可。从《河闸禁例》涉及“河闸修建”的8个条款看，雍正年间的规定仅仅只有1条，其批准方式为“遵旨议准”，说明朝廷对河闸修建的决策并不是完全参与；其余7条全部产生在乾隆年间，具体反映了漕运总督先决定修建地点以及修建方案，然后一并通过奏章的形式报给皇帝进行批准，皇帝具有河闸修建的最终决定权。二是涉及漕运的大案要案由朝廷指定管辖。在《河闸禁例》中，乾隆二十五年(1760) “贵州铅船栓锁”案虽然造成的后果并不严重，却由“巡漕御史及总漕奏请”，由朝廷决定将主犯“奉旨拿解刑部治罪”，并没有将案件交给地方管辖。三是涉及漕运事务的规定增加了官吏责任，提高了处罚标准。在乾隆以前，《河闸禁例》中规定的官吏责任以包含主观状态以及客观后果的构成条件较高的责任为主，如雍正元年(1722)规定：“……如有侵占查出，将沿河该管地方各官指名题恭，若该上司徇庇隐匿，该管上司并督抚一体，严加议处。”针对“侵占”这种危害后果，地方官只承担“题恭”的内部责任，其上司以及巡抚只有在“徇庇隐匿”的情况下才承担“严加议处”的责任。与其形成鲜明对照的是乾隆二十三年(1758)的规定：“……(民间的围河造地行为)严行查禁，不许再行培筑。地方官不实力办理，厅汛员弁明知徇隐，即行恭处。嗣后如有仍沿积习危害河防者，唯该抚是问。”(7)[清]杨锡绂：《漕运则例纂》，清乾隆刻本，卷十二。除了规定地方官“行恭处”的责任外，巡抚的责任成立要件是“嗣后如有仍沿积习危害河防者”。在《河闸禁例》34条具有约束力的条款中，体现皇帝意志，带有“奉旨”“上谕”一类字样的条款有12条之多，具有普遍约束力的事例也有10条。其余的条款也是经过奏准或者“疏请”，经皇帝批准之后才载入“则例”的，具有最高法律效力。

中央加强对漕运的控制除了借助法律手段外，也通过行政手段。这主要表现在：一是皇帝派亲信担任漕运总督或者河道总督。朝廷对于漕运事务的人事控制在皇帝个人与漕运总督的私人关系上也能够得到充分体现。政事昌明时期，漕运总督与皇帝的个人关系以亲密者居多，较著名者有雍正时期的张大有、田文镜，乾隆时期的尹继善等。漕运制度运行比较顺畅，能够发挥直属机关对于地方行政机关的监督、制衡作用，皇帝与漕运总督个人关系的加强满足了对于地方行政事务的监督需要。二是掌握漕运系统内部的人事任免权。清政府重视漕运系统内部的人事任免、考核、监督，通过监督、考核、任免漕运地方官员，从而更好地控制地方。对于普通漕运官员的行政违法行为，多采取“题恭”“恭处”“降一级调用”“降二级留用”“革职”等处罚，特别是在雍正朝以后，对漕运官员的行政处罚都有“遵旨”“奏准”等字样，这些处理意见也是加强漕运法律控制的实践措施。这也在一定程度上体现了皇帝对于漕运事务的控制。对于既定的规则以及人事处理规范，皇帝可以通过个案处理或者是批准汇报等方式进行修改和增添。

四、漕运法律控制实践与存在的问题

漕运体系的平稳运行需要中央与地方、地方与地方之间相互协调与配合。清代漕运制度面临的中央与地方的矛盾有其特殊的历史特征。

(一)“行政发包”模式下法律控制弱化

马克斯·韦伯将上下级良好的关系状态称之为“科层制”。以法律规范规定上下级成员之间的权利与责任，借助严格的内部纪律约束内部成员的行为，从而达到排除内部成员工作感情，成员之间只有工作关系的管理效果，是科层制的根本目标。我们熟知的“承包制”是与“科层制”相对应的另一种形态。承包制即依据承包经营合同，发包人将企业的经营管理权全部或部分在一定期限内交给承包人。承包制与科层制明显不同，首先是承包制将经营管理权“全部或者是部分在一定期限内交给承包人”，承包人具有相当大的自主权，并没有法律条款对承包人与发包人的关系进行规范，大多数时候承包人与发包人是一种平等的合同关系。其次，承包合同完成的动机是承包人获得发包人的对价，这种对价可多可少，可以是多种形式。承包人为了获得对价努力完成承包合同。科层制下，上下级之间仅仅具有制度规定的管理关系，而没有其他关系。

在清代，中央与地方的关系在漕运问题上类似于“行政发包制”，即通过一定的科层管理制度规定省、府、州、县的层级义务，将具体的执行权交给下级，下级享有更多的实际控制权(8)周黎安：《转型中的地方政府——官员激励与治理》，格致出版社、上海人民出版社2012年版，第35页。，同时尽可能地把财政责任交给基层政府，让其自筹经费。(9)章奇、刘明兴：《权力结构、政治激励与经济增长：基于浙江民营经济发展经验的政治经济学分析》，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2003年版，第203页。中央政府通过发包制将负担传递给基层。由于没有完善的法规体系规范相应的权利义务，规范相应的行政行为，地方政府从这种“发包制”中得到了较大的权力，漕运机构的官员也在“发包制”中获得了较大的自主权。为了减少甚至可以说是控制这种自主权，中央政府通过各种形式的立法对漕运体系中的“自主权”加以限制，如对建设工程许可权进行相关的回收，对人事组织规则制定权、特殊事项的行政确认权等进行相应的限制，从而加强对漕运系统的控制。

从整体上看，康雍乾时期为巩固中央集权，维护“行政发包制”漕运体制，进行了相应的制度建设，中央通过加强立法、回收行政许可权等手段进行了法律控制。同时，将治理“围河造地”等行为的责任打包给地方，让其自行处理。但在清朝僵化的体制之下，在漕运制度运行过程中，中央和地方的矛盾不断显现，很多社会矛盾也并没有因为这些控制措施而减少。清代的漕运制度具有反市场、反经济的特性，漕运体制既细屑又刻板，缺乏必要的灵活性与变通能力。(10)倪玉平：《清代漕粮海运与社会变迁》，上海书店出版社 2005年版，第492页。

(二)“抓大放小”原则形成法律漏洞

“行政发包制”模式的治漕体制下，地方在一等程度上有自主权，这就决定了地方与地方之间在漕运制度的运行过程中会产生一些矛盾。这些矛盾又是以中央与地方之间的矛盾为基础的。随着漕运制度的不断发展，中央政府不断加强治吏力度。法律确立的处理程序以及禁止性规范不仅规范了漕运事务，也使得中央与地方的关系处在一种更加微妙的格局之中。这在《漕运则例纂·河闸禁例》中可以窥见一斑。《河闸禁例》大部分的内容是关于运河船只通行的规定以及判例，其中禁止性规定占极大的部分，一共34条。从制定主体的角度分析，其中有11条标注有“谕旨”或者“奉旨”字样，直接体现皇帝的意志。从这11条来看，根据“谕旨”的条款相对于部院或者地方因“题准”所制定的条款具有优先性，皇帝的谕旨不仅能够直接推翻部院的规定，而且相关官吏在进行决策时必须加以引用或者适用。漕运事务纷繁驳杂，中央为了有效地控制漕务，往往“抓大放小”“有紧有松”，对于重大关键事项，把握关键的决定权，而对于专业性较强或者较为基层的事务，则给地方授权或者“交部议准”，并不过多干涉。《河闸禁例》第21条记载，“雍正二年(1724)总漕张大有等遵旨议准于六里石地方草坝处所建石坝一座，比闸顶矮六尺。水小则收蓄，水大则听其漫顶顺流。”由此可见，石坝的修建以及利用规则，皇帝仅给出了部分意见。关于水坝的建设，虽然需要遵照皇帝的旨意，但是对于技术性标准的制定，仍然需要大臣们进行商议，皇帝并不过多干涉。剩余的条款有3类：一是由地方官提出意见，请求皇帝批准的条款，带有“奏请”“奏准”“疏请”等字样。这样的条款有11条。二是地方官自行处理而形成的判例。在案例的末尾往往标有年代，如“乾隆二十五年例”等。三是引用其他权威性法律文件的条款，如引用《大清会典》的条款在末尾有“载在会典”字样。综上所述，在清代，中央对于地方漕运事务的控制主要依赖地方依照行政程序进行的汇报，其控制权也并非没有缺漏。

(三)漕运利益链影响法律控制效果

在清代，不论是立法控制，还是司法控制，从整体上看是一种不触及核心制度的修修补补，本质上是维持漕运核心制度的稳定。嘉庆以后，漕运所引发的社会矛盾不断增多，既有的利益格局也在崩溃瓦解。基层漕运官员勒索、盗取漕粮现象严重，漕弊给地方财政带来了巨大的负担。道光四年(1824)，“南河黄水骤涨”，导致“河道浅阻，挽运艰难”，“应行剥运之军船，皆胶注不能移动”(11)[清]赵尔巽等：《清史稿》卷一百二十二，中华书局1976年版，第3596页。。“重运中停，河漕不能兼顾”(12)[清]赵尔巽等：《清史稿》卷一百二十二，中华书局1976年版，第3596页。，道光帝遂暂时允许海运漕粮，来缓解河道的运输压力。这却导致了“各省岁运额漕，逐渐短少”(13)[清]赵尔巽等：《清史稿》卷一百二十二，中华书局1976年版，第3597页。。道光帝遂于“二十六年(1846)，诏复行海运”(14)[清]赵尔巽等：《清史稿》卷一百二十二，中华书局1976年版，第3597页。。在接下来的几十年间，随着“漕粮海运”渐渐兴起，漕运制度逐渐趋于式微，直至清末彻底消亡。

五、讨论

作为解决资源矛盾的南粮北运制度，漕运制度建立的最初动机是为了运输重要的物资，使京城获得稳定的资源供给，其政治意义被提升到无以复加的程度，被称作“天庾正供”“朝廷血脉”。除了“经济职能”之外，更具“政治职能”。(15)吴琦、肖丽红、杨露春：《清代漕粮征派与地方社会秩序》，中国社会科学出版社2017年版，第9页。通过建立一套制度并具体执行，清政府以法律控制保证了经济职能与政治职能的实现。从清代漕运立法看，首先，对漕运法典以及大清律例的相关条款进行即时增删，增加其时效性，避免漕运法的僵化；其次，通过案例来确认同类事项的处理方式；再次，对漕运官员的行政处罚多以“圣旨”为依据，逐渐规定为行政规则。通过司法控制，对漕务中的贪污勒索、随意摊派、滥征火耗行为进行打击，以稳定社会秩序，保障漕运体系的稳定运行。

在清代的制度架构中，漕运制度处于整个制度架构的枢纽位置，其运行必然面临着各种冲突。在“行政发包制”的背景下，行政运行的负担由地方解决，在维持漕运自身制度价值优先性的基础上，必然会对其他制度价值进行减损。清政府并没有对这种价值冲突进行更高层次的协调以及有效解决。其发力点依然在于漕运制度本身，缺乏与其他制度的协调与配合，在漕运的法律控制过程中，埋下了较多的制度性缺陷以及隐患，漕运的具体法规在制度价值的冲突之下逐渐成为具文。