丘陵山区高标准农田建设面临的问题与对策——以达州市为例

王 兰，赵汉卿，王书力，李 涛，马 健，李 阳，刘金玲，杨 鹏，何 静，王亚君

(四川省达州市土壤肥料与生态建设工作站，四川 达州 635000)

高标准农田是指在划定的基本农田保护区范围内，建成集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强、与现代农业生产和经营方式相适应的高标准基本农田[1]。属于“田成方、土成型、渠成网、路相通、沟相连、土壤肥、旱能灌、涝能排、无污染、产量高”的稳定保量的粮田。通过高标准农田的建设，可以提升耕地质量，增强耕地抗灾能力和耕地生态系统服务能力[2]，大力加强高标准农田建设是落实“藏粮于地，藏粮于技”战略，提高粮食综合生产能力，保障国家粮食安全的有效措施。

达州作为农业大市，担负起粮食生产重任，高标准农田建设任重道远。达州市地处川东平行岭谷区，是典型的丘陵山区，地形条件差、可持续发展能力不足，全市具有较大规模的耕地分布在深丘和一些交通不便利耕种条件差的山区，此类耕地不具备完善的田间道路和灌溉设施等。同时还缺乏抗灾能力，不适合现代化的耕种及收割条件，与现代化的农业生产差距很大。

1 存在的问题

1.1 基础设施薄弱

达州市处于川东平行岭谷区，特殊的地貌导致山区和丘陵区的耕地多集中在阶梯状低山、中丘山谷、高丘窄谷、单斜低山、高山台地的二三台位上[3]，土地细碎分散，坡度较大，不平整，农田路网渠网配套程度低，道路数量少，质量差，难以实现机械化作业。渠道老化失修淤堵、塘堰毁损，储水能力下降，难以保障供水。农民靠天吃饭的现象普遍存在。原有田间基础设施薄弱和地形条件造成当前高标准农田建设工程量大，技术难题多[4]。丘陵山区由于地势条件较差，难以实现大规模集中连片建设，机械化程度较平坝地区大打折扣。

1.2 技术体系不健全

2014年四川省出台了《高标准农田建设技术规范》，对四川省范围内的高标准农田建设规划做了技术要求， 对平坝区和山地丘陵区的田、渠做了技术要求，但山区丘陵区情况复杂，如何安全有效的实现高标准农田建设，如何稳固梯坎，如何最大程度减少土石方移动量，最大程度降低自然灾害的损毁，缺少详细的技术支撑体系。

1.3 资金投入少，政策支持不够

按照目前3000元/667m2的建设标准，平原地区尚能完成，丘陵山区工程量大，该投资标准难以完成预期改造，或改造后难以达到预期目标。且目前小型农田水利设施建设主要采用“国家投资为主，地方筹资为辅”的方式，中央及省级财政每667m2支付1500元，剩下1500元靠县级自筹，由于地方财力薄弱，加上农田水利建设投资风险大、期限长、综合投资效益低，整体盈利性不完全确定，政府和社会资本收益边界划分不清，导致社会资本难以积极进入[5]。自2002年实行税费改革以来，国家在农田水利基本建设上的投工投劳大幅度减少，对农村农田水利建设及设施管护的投入大多实行以奖代补，导致农田水利工程建设、维护、管理缺乏相应资金投入和政策支持。

高标准农田建设项目均按照“先易后难”的原则安排项目，土地整理、千亿斤粮食等项目早在2011年就已经开始实施，加上高标准农田项目不允许重复建设的原则，越到后期，选址越为困难，整治难度加剧。前期地势相对平坦，水源条件较为丰富的地块已基本整治完毕，计划新上的高标准农田项目取水距离越来越远，耕地坡度逐渐增大，建设材料、设备购置、人工费用逐年增加。

1.4 权责不明晰，管理方式粗放

多年以来高标准农田均存在“重建轻管”的现象，项目实施后，原有的田地之间的分界就没了，导致未能及时流转的高标准农田出现了“政府、集体和农民三不管”的难题。国家《农田建设项目管理办法》明确要求项目竣工后移交给当地使用，按照“谁受益、谁管护、谁使用、谁管护”原则，农田管护主体要明确，同时要拟定管护制度，落实管护责任，就目前情况看，许多地方对管护工作不够重视，一方面没有安排专人进行农田水利设施的巡查。另一方面使用主体多为承包者，更多精力在于经营，同时作为所有者的农户也未能参与建后管护。管护不到位，极大缩短了项目设施的使用寿命，不利于当地农业发展。

1.5 利用率不高，节水灌溉低效

由于在工程规划设计时缺少实地勘察等原因，水利工程设计合理性不足，山区取水流域坡度大，泥沙含量高，管道系统易堵塞[6]，导致高效节水灌溉技术达不到预期效果。很多农民对高效节水项目并没有一个准确的概念，也不清楚高效节水的建设意义，部分工程在规划设计阶段未能因地制宜，设计单位闭门造车，想当然地布置高效节水设施。同时千百年来农民的种植习惯已经固定，相比之下更习惯采取传统的灌溉方式，以致建设后的高效节水没有起到作用，高效农业生产占比小，覆盖面积少，水利工程高效节水灌溉无法发挥增产增效作用，无法有效提高节水灌溉工程区的整体经济状况。

1.6 民众接受度低，土地流转困难

山区丘陵地带农民依靠土地产出，自给自足，对土地保护性过强，担心高标准农田项目建设后，大量客土挖高填低，破坏了土壤结构，耕作层受损失，影响土壤肥力，或大面积松动土层后出现关不住水，保不了肥，难以保证作物产量，对土地平整意愿较低。传统的农耕意识根深蒂固，上千年来的“一亩地二头牛”思想影响颇深，加之随着国家乡村振兴政策的逐步见效，对想要承包经营的新型农业经营主体漫天要价，极大加剧了土地流转阻碍，即使实施了土地平整，让小田变大田后，仍然按照原来地界进行耕种，与方便实施机械化耕种的初衷背道而驰。

1.7 非农非粮化撂荒问题突出

丘陵山区地势条件差，高标准农田为山地丘陵改造而成，改造后的水田大多还能继续种植水稻，受水源、肥力和地势条件、农村劳动力及经济因素影响，改造后的旱地并未全部用来种植玉米、小麦、油菜等粮油作物，通过调查发现，新建的高标准农田也存在未种植任何农作物的情况，存在演变成“高标准撂荒地”的风险。即使已流转的高标准农田，因受经济因素影响，不少经营主体并未将流转的高标准农田用于粮食生产，而是种植经济效益高的果树、茶叶、中草药等经济作物。甚至部分地方出现了高标准农田无人耕作现象。

2 对策与建议

2.1 加强设施建设，筑牢水利基础

水利是农业的命脉，“水搭台子农唱戏”是高标准农田建设的主要方向[7]。进一步推进水利工程建设，特别是一批具有战略意义的惠民工程，全面统筹大中型惠民惠国的水利工程建设。补齐水利基础设施短板，以斗渠以下渠系和田间工程续建配套为重点，加大渠道衬砌力度，加快末级渠系节水改造，充分挖掘灌区粮食生产潜力。对农田水利设施进行全面摸排，对现存水利设施建设情况、运转情况、使用情况进行全面摸排，对亟需整治的病险水库、山坪塘、堰渠等水利设施分类开展除险加固、整治治理。

2.2 增加政府投入，拓宽投资渠道

加大丘陵山区补贴力度，提升补贴政策的针对性、精准性和普惠性，采取投资补助、以奖代补、财政贴息等加大农田水利设施建设资金在农业综合开发资金中的比重，各县(市、区)要保障农田水利设施建设的资金投入，在配套资金方面要通过一系列融资措施确保项目建设资金，同时鼓励农民自发建设一些小型农田水利设施。引导建立健全农田水利投融资平台，通过企业贷款融资贴息、竞争性收益、风向承担补偿等多种方式吸引发展更多新型社会主体资本，探索设立土地开发基金、发行高标准农田债券以及土地ppp等多种市场性投融资创新模式[5]，探索与当地特色产业融合发展。

2.3 完善管理机制，提高专业水平

进一步完善项目管护机制，监督资金的合理使用、同时明确建后管护的相关内容，加强各级管护责任主体的责任心，明确其责任范围，同步促进管理工作的常态化发展。落实管护至今，同意政府委托专门的社会化管理服务单位进行农田随礼设施的管理维护。可采取生产经营主体管护、第三方机构管护、保险公司管护、行业协会管护、“田长制”管护模式[8]。

强化信息化管理，加强专业技术人员的信息化培训工作，引进智慧化的管理设备，可综合运用遥感监控，以土地利用现状为地底图，全面承接高标准农田建设历史数据，统一规范标准，统一数据要求，建成高标准农田建设“一张图”[7]，运用电子计算机对小型农田水利工程的运转情况进行分析，建立大数据管理平台，实行农田水利工程数据信息报送机制，实现动态监管。

2.4 促进节水发展，强化政策支持

针对经济发展较慢的地区，制定专项高效节水灌溉设备建设使用补贴政策，鼓励农民推广使用高效节水农田灌溉系统。大力发展管灌和渠道防渗防冻胀等高效节水灌溉技术，降低水资源蒸发渗漏量，提升水资源输送效率，结合种植需求推广喷灌和滴灌技术，实施水肥一体化建设，提高水资源利用效率。通过对高效节水灌溉项目建设的建设，完善高效现代化农业的发展体系，逐步实现现代化的农业生产目标。开展农业节水行动，坚持推行“以水定地、以水定产”等思路，优化产业布局和高效种植方式，合理农业用水量。逐步建立农业用水的价格机制，引导农村从传统灌溉模式转化到高效节水模式上来。

2.5 建立合理定价机制，确保高效流转

高标准农田能否有效流转，取决于流转单位能不能赚到钱。因此如何确定合理的流转价格，对确保高标准农田的高效流转起到关键作用。在实际操作中应以市场为导向，科学分析各项因素做出合理的定位。根据市场情况，实现自愿流转，对于租金过高或过低的情况，可有当地村集体组织核验，统筹协调，进行统一规划，进而统一租金价格。同时根据不同的地形，考虑流转后的投入产出等，分类型核算，为农户和流转承包者创建一个中间平台，实现流转过程公开、公平、公正。建立落实租金补偿机制，降低流转过程中交易费用和成本，同时对于任意改变高标准农田使用途径的农户不予补偿[9]。

2.6 促进产业融合发展，防止非农非粮及撂荒现象

依托高标准农田建设形成的粮食生产功能区、现代农业产业园区，整合项目资源，促进一二三产业融合发展。深入挖掘当地资源禀赋条件，实现农业与休闲旅游、饮食民俗、教育体验、文化传承、健康养生等产业的嫁接融合，带动农家乐、乡村旅游、观赏农业发展[7]。积极引进科技管理人才，鼓励农民返乡创业，留住农村人口，确保改造后的农田有人种，适当提升粮食价格，给予粮农适当补贴，加大种子、肥料及农机补贴，确保良田有粮产，防止出现非农非粮及撂荒现象出现。

3 结语

高标准农田建设是落实“藏粮于地、藏粮于技”的重要措施，关乎国家粮食安全。建成“旱涝保收、宜机作业”、田土林电技网综合配套的高标准农田是实现耕地数量、质量和生态保护有效手段，具有非常重要的战略意义。在以后的高标准农田建设中，不仅要着眼于提升数量与质量，还应因地制宜，在提升民众参与度的基础之上，优化空间布局，与农业产业紧密结合，吸纳社会各方力量，最大程度发挥高标准农田建设效益。