浅谈四川丘区撂荒地现状及对策建议——以N区为例

唐仕姗，陈竞天，余 瑞，王海鹏

(1.四川省内江市市中区农业农村局，四川 内江 641000；2.四川省内江市农业科学院，四川 内江 641000)

我国面临人均耕地少、耕地质量整体下降、耕地后备资源不足的现状[1]，撂荒地是加剧以上现象重要因素之一。根据调研，中国 25个省份、135 个山区县耕地撂荒情况抽样调查结果，全国山区县耕地撂荒率达到14.32%，高达78.3%的村庄都存在耕地撂荒现象[2]。近几年，随着农资价格上涨增幅大、农户收入多样化、比较效益较差及大量农村劳动力外出务工等因素，部分地方出现严重的撂荒现象[3]。撂荒地对社会经济的影响极为深刻，主要体现在地区性粮食或农副产品短缺影响国家粮食安全，对整个社会产生长期不利影响[4]。撂荒将对农村耕地的景观美学、农耕文化传承产生不利的影响，导致乡村旅游和乡土情结热情减弱，进一步对国家乡村振兴战略实施设置障碍。撂荒地对环境也存在较大影响，比如增加火灾风险、减少生物多样性、水土荒漠可能性加大等诸多不利因素。

丘陵区地形复杂、机械化程度低、劳动力析出等是导致撂荒成为高发区主要因素。为了探寻解决四川丘陵区耕地撂荒的有效对策，文章以具有典型丘陵地貌特点的N区撂荒地为研究对象，分析其撂荒现状和原因，对治理撂荒提出对策建议，以期能为四川丘陵区撂荒地治理提供参考。

1 土地撂荒现状

1.1 有关概述

N区位于四川盆地中部,沱江中下游以西。全区幅员面积348km2，耕地11.22×104hm2(土地承包面积)，辖1个涉农街道办事处，7个镇，84个行政村，总人口42.37万人，其中农业人口20.93万人，人均耕地约600m2，属于典型的浅丘地区。近几年，农村劳动力大量外出，农业收入在农村家庭收入中的比重大幅度降低，农民对耕地的依赖程度逐渐降低，农村土地撂荒现象逐渐突出，极大的影响和制约了农业生产发展。

2.2 撂荒地现状

截止2021年2月，全区撂荒耕地172hm2，占耕地总面积的1.4%。其中，1年以内季节性撂荒面积为34hm2，撂荒地1年以上2年以内的面积为46.33hm2，撂荒2年以上的面积为91.8hm2。按照不同原因来看，因外出打工或家中无劳力导致撂荒的有84.01hm2，占撂荒总面积的47.7%，因农田基础设施条件差导致撂荒的有82.07hm2，占撂荒总面积的46.6%，因灾害损毁或生态退化导致撂荒的有1.97hm2，占撂荒总面积的1.1%，因工商大户流转后导致撂荒的有2.08hm2，占撂荒总面积的1.2%，其他原因(举家外迁后村集体未及时收回承包经营权)导致撂荒的有5.8hm2，占撂荒总面积的3.4%。

2021年N区针对撂荒地专项整治，主要通过以下几种途径措施:①创新撂荒地治理方式，包括引导承包户自行耕种、引进经营主体代行耕种、发动集体经济组织统一耕种。②依法打击撂荒耕地行为，严格执行《土地管理法》，禁止任何单位和个人闲置荒芜耕地。③强化政策支持，充分发挥种粮政策的引导作用，进一步完善农业保险政策，安排财政专项补贴资金，加强涉农项目资金的支持力度。通过严格保障措施，撂荒地治理得到显著改善。

2 撂荒原因

2.1 农业基础设施薄弱

丘陵区撂荒地主要存在交通不便、水源不通、墒情不足、荫蔽严重、土地碎块化等问题。具体体现在地块较居住地较远，不利于农用物资运输及机械化；灌溉水源和渠系配套均较差，不能有效保障农作物生长基本用水；存在个别地块土壤肥力差，肥水吸收率和养分转化率不高，土地有效收入低；离山林较近的耕地被林木遮挡导致农作物不能正常生长减少收入；存在小块且不规则农田，不利于机械化，浪费大量工时。农业基础设施薄弱是丘陵区撂荒地形成关键因素之一。

2.2 农村劳动力大量外流

随着经济社会和城市化持续发展，农村劳动力结构发生了巨大的变化。城乡收入差距刺激青壮年劳动力普遍外出打工，农村“空心化”现象十分突出，普遍出现“九九、三八、六一”式劳力结构，耕作人通常是心有余而力不足。农村劳动力大量外流无人种地导致撂荒地现象不断增加。

2.3 农民经营土地效益低

传统粮油产业效益低、投入大、风险高、劳动密集，直接影响农户种田积极性。丘陵区人地矛盾突出，没有形成规模效益，商品转化率低，难以直观感受到种田的经济效益。大型农机难以推广运用，单个农户地块零碎、分散，大型机械入田难度大，广泛依靠肩挑背磨，人力物力投入居高不下。农资价格逐年上涨(例如2021年尿素的价格上涨幅度最高达50%以上)，种粮价格平稳，收益和支出形成巨大的反差，抑制了种粮积极性。

2.4 农地经营奖惩制度缺乏

农地经营奖惩制度相对缺乏是农村耕地撂荒的诱因。耕地地力保护补贴政策普惠制全面兑现，农户耕地是否种植均能享受相关补贴，导致农户缺乏种田积极性。各级政府、相关部门对撂荒土地行为的认定、制止和惩戒难度大，进一步助推撂荒撂荒风气。同时，对新型农业经营主体流转撂荒地发展粮油产业扶持政策缺乏或者力度不够，没有从根本上激发经营主体的积极性。

2.5 农民护地思想难以改变

当前，虽然农民对土地的依赖性逐渐降低，但由于几千年来形成的土地是农民“命根子”的思想观念根深蒂固，短时间内还难以改变，从而造成大部分农民情愿让自己名下的承包地季节性撂荒甚至常年撂荒，也不愿意交给别人代耕或经营权流转，更不肯出让承包权。

2.6 撂荒地复耕成本高

土地撂荒后，复耕成本高，风险大。丘陵区根据地块位置和撂荒年限导致复耕成本在500～1000元之间，在效益本较低情况下经营主体复耕动力不足。同时，存在复耕土地肥力水平差异导致不适合种植预期作物等情况，进一步消弱复耕积极性。复耕成本是撂荒地治理首要拦路虎。

3 对策建议

各地要严格贯彻执行《土地管理法》《土地承包法》等相关法律法规，坚决遏制耕地“非农化”，防止耕地“非粮化”，出台补助政策，因地制宜开展撂荒地专项治理，逐步消除撂荒地现象，保障粮食及重要农产品稳产保供。

3.1 改善基础设施条件

改善农业生产条件，提高耕地地力和综合生产能力是解决撂荒地问题的重要措施。对符合条件的撂荒地，高标准农田建设、“五良”融合宜机化改造等基础设施建设项目应向其倾斜，集中资金对撂荒地进行田型调整、改良土壤，修建排灌渠、机耕道、山坪塘、蓄水池等，逐步改善农业生产条件，提高宜机化作业率，同时加强工程建成后的管理和保护，确保工程永续利用，长久发挥效益。

3.2 培育新型经营主体

充分发挥新型农业经营主体在集约化生产、规模化经营上的天然优势，提高农业生产组织化程度是解决耕地撂荒问题的重要途径[5]。各级政府应整合相关涉农政策积极培育壮大家庭农场、农民合作社、龙头企业等新型农业经营主体，引导其依法流转撂荒土地进行农业产业化发展，增强乡村产业发展的内生动力，助力实现乡村振兴。

3.3 创新撂荒治理方式

撂荒地成因复杂多变，在治理方式上，优先鼓励农户自行复耕或邻里帮耕，对于农村劳动力不足的情况，相关部门要积极引进社会化服务组织开展托管、代耕代种、统防统治等进行全程或关键时期的生产服务。对不愿意自行复耕的，逐步引导农户流转(或入股)土地给经营主体，由经营主体进行复耕，发展特色农业产业。对无经营主体统一经营的，村集体应统一将撂荒地进行复耕，盘活土地资资源，发展壮大村集体经济。

3.4 健全农技推广体系

充分利用各级农业机构充实壮大基层农技服务队伍的力量，在撂荒地集中的区域，农技人员应采取蹲点包村的方式，开展有针对性的技术指导服务，推广适合丘陵地区的小型农机具，采取免耕法、直播、统防统治等新技术和新模式，尽量减轻农民的劳动强度，提高耕作效率和生产能力。对一些农业生产技能弱的农户，开展“一对一”帮扶。针对不同区域撂荒地选择适应农作物及配套栽培技术，实现农业差异化高效发展。

3.5 分类推进撂荒地治理

丘陵地区应坚持“宜粮则粮，宜经则经”的基本原则。对已撂荒土地要科学分析、合理规划、精准施策，不能搞“一刀切”。综合考虑当地地形地貌、土壤理化指标分析等因素来建议最佳农作物种植，实现复耕土地效益最大化。不能种植常规农作物的撂荒地应优先考虑种植食用菌、饲草、绿肥等对土地肥力要求低的产业，完全不能复耕的撂荒地应作为生态缓冲地或划补成一般耕地。

3.6 加强宣传，提高认识

组织镇村社干部认真学习《土地管理法》和《土地承包法》，充分认识农村土地承包管理工作的意义，切实把当前撂荒地整治作为一项打基础、管长远的重要工作来抓，形成镇村社齐抓共管的工作格局。通过入村入户、村广播、新媒体向农户讲解相关政策及撂荒地治理重要意义。要求党员干部等在撂荒地复耕上起到带头示范作用。示范奖补一批撂荒地治理好的区域，曝光一批撂荒反面典型。