四川南充升钟湖和仁寿黑龙潭国家湿地公园自然资源统一确权登记实践与探索

任安才，蒋红彪

(四川省冶金地质勘查局测绘工程大队，成都 610212)

党的十九大把生态文明建设提高到一个全新的高度，自2019年开始国家多部委相继出台了《自然资源统一确权登记暂行办法》《自然资源确权登记操作指南(试行)》等相关文件，为做好自然资源统一确权登记工作指明方向。自然资源部表示，将利用5年左右基本实现全国重点区域自然资源统一确权登记[1]。同年自然资源部启动以湖北神农架、云南普达措、大熊猫等国家公园和全国重点区域自然资源确权登记工作，并完善前期试点的青海三江源、福建武夷山等国家公园确权登记成果。2021年9月30日国务院批复同意设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山国家公园，标志着全国重点区域自然资源确权登记试点工作已经全面完成。2020～2021年全国34个省市自治区相继启动自然资源统一确权登记工作。根据统计全国34个省市自治区已经全面启动自然资源登记工作，各省市将以不动产登记为基础，充分利用国土调查成果和自然资源专项调查成果，对省内水流、湿地、山岭、森林、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和自然生态空间统一进行确权登记[2]。

我国正处在自然资源资产确权的重要历史转折点，我国自然资源数量众多、类型丰富[3],所以研究和总结确权登记试点工作经验，探讨自然资源确权中出现的技术问题，对推动并加快自然资源资产确权进程具有至关重要现实意义。

1 自然资源的内涵

《辞海》中关于自然资源的定义是“指天然存在的自然物(不包括人类加工制造的原材料)并有利用价值的自然物[4]，如土地、矿藏、水利、生物、气候、海洋等资源，是生产的原料来源和布局场所”[5]。《(中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉辅导读本》的解释是：“自然资源是指天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和”[6]。联合国环境计划署的定义是：“在一定时间、地点和条件下，能够产生经济价值的，以提高人类当前和将来福利的自然条件和环境”[7]。学者们从自然科学、经济、法学、行政管理等不同领域为出发点，对自然资源有不同的认识，其主要体现在：意识自然资源是否有认为参与，二是对自然资源与环境的相互影响关系及影响程度。通过不同领域对自然资源的理解综合从广义和狭义定义自然资源，在广义上，是指包含一国主权内自然固有的所有空间自然资源、自然物质资源和能量资源。在狭义上，是指主权国法律规定并授权的范围。目前国际上，各国立法一般都采取列举的方式来界定自然资源的范围。我国《宪法》将国家所有自然资源类型的表述确定为“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等”[8]。土地是地表所有资源的基本立足点，因此未被列举在上述7类之中，例如矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都是以土地或依附于土地存在的形态(山岭、荒地、滩涂)存在[9]，不管何种分类体系，都土地这一最基本的依托和基础展开。目前，我国法律有明确规定的国有自然资源包括13种[10]：矿藏、水资源、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、土地、野生动植物资源、无线电频谱资源、海域、无居民海岛和空域[11]。其中，全部为国家所有的自然资源共7种，分别为矿藏、水资源、海域、无居民海岛、无线电频谱资源、野生动物资源、城市的土地和空域：森林、山岭、草原、荒地、滩涂、农村和城市郊区的土地6种自然资源，则存在国有和集体所有2种所有制。

文章所指自然资源侧重于我国相关法律或其他有明确规定的13种自然资源，因为自然资源确权登记工作出发点为自然资源的天然性和可持续利用性，以凸显其能够被管理和确权的固有特性。

2 确权登记的工作流程

2.1 登记原则

登记内容为自然资源的所有权。按照一定规则划定登记单元。登记单元内的集体所有自然资源，一同划入登记单元内，同时需在登记簿上对自然资源的范围、主体、界线、四至、面积等基本情况予以记载。充分整理利用现有成果，国土调查中的土地分类是自然资源类型认定的基础。权属认定以现有的具有法定效力的土地所有权确权登记成果为主，确有变化的进行核实确认，并非全部重新开展实地地籍调查。

2.2 登记流程

根据工作内容和要求，依据《自然资源确权登记操作指南(试行)》，四川南充升钟湖和仁寿黑龙潭国家湿地公园自然资源统一确权工作分为准备阶段、调查阶段、数据入库审核阶段、登记及成果应用4个阶段，这4个阶段可划分为以下13个流程：资料收集、编制工作底图、预划登记单元、发布通告、内业调查、关联信息、调查核实、实地补充调查、调查成果上图、数据库建设、审核、公告、登簿。

3 问题及建议

3.1 资料收集方面

在工作开始阶段依据相关要求列举资料收集清单，并对资料收集清单按部门分类，但部分资料无法准确分类。因自然资源确权所需资料较多，在一个职能部门无法收集所有资料，因此需按照机构、部门及资料的重要性进行分类以便到相关部门拷贝所需资料，资料收集时可资料内容及用途详细描述以便资料收集和后续使用。工作中资料提供不彻底导致资料收集不全面。各地各部门对自然资源确权了解不够彻底，各部门担心权利损失，因此自然自然确权基础资料收集较困难。所以建议实施单位将自然资源确权登记目的及代理行使主体给相关部门讲述清楚，同时各级主管部门需做好衔接并出具必要的通知，以方便资料收集。

3.2 国家湿地公园界线划定不合理，需进一步优化

因登记单元划定是在原有湿地公园基础上划定的，划定过程中发现原湿地公园范围存在不合理的地方，如原湿地公园部分范围直接利用行政界线作为公园范围，从而导致公园界线处于河流中间，但依据《自然资源确权登记操作指南(试行)》，登记单元预划应遵循集中连片，保持生态功能完整性原则[5],应本着生态空间完整性的原则将整个完整生态空间划入登记单元内。

3.3 “一地两证”问题较突出

长期以来，登记区域内林地、草地、水域等分别归属林业、农牧、水利和自然资源等不同部门负责管理，而不同部门有各自职责，没有统一标准和认识，对自然资源的开发利用不尽相同，甚至存在相互冲突的情况。在登记中发现水库有土地证，其范围是与一高程值为界，而权属证书颁发时是依照各类土地调查成果为依据，而土地调查主要是在影像上完成，不同时像影像存在差异，特别是枯水期和丰水期水库水面有明显差异。由此在水位变化区域出现一地两证的现象。因本次采用集体土地确权成果作为主要权属来源，不同来源确权登记数据与已有数据库数据发生较大变化，不同资源管理部门需分别思考各种补偿、赔偿、自然资源的离任审计制度等诸多问题，一般都侧重于从自身已有数据已上报备案，不能轻易更改，很难达成共识解决冲突问题。所以对自然资源统一确权登记现状调查数据的确认签字存有很大难度，登记单元所在地审核困难。建议有必要建立自然资源确权调查采用专家审核、政府及相关部门协作方式进行，按相关程序审核通过后公告登簿的联动机制。

3.4 权属界线与集体界线交叉，界线更新不及时

从最新的国土调查现状权属界线分析得出，数据库中国有土地权属界线与集体土地权属界线的不够准确更新不及时，存在与现状不符情况。例如，权属界线调查中，发现存在集体土地权属界线与国有林地数据界线交叉，且无权属来源证明材料。另外登记单元内部分撤乡并镇并村、整体搬迁之后未进行权属界线更新这一现象，在村一级现象较为突出。根据收集的资料，有部分水库水面在集体土地确权登记成果中其权属为集体土地所有权。经过实地调查核实并对接省不动产登记中心，该部分权属按集体土地所有权确权。所以建议政府部门不动产登记机构组织、权属界线双方按照《地籍调查规程》相关要求，进行地籍调查完善相关权属协议书，同时完善权属界线相关资料，并更新权属界线数据库。

3.5 自然资源登记单元内存在基本农田、人工建筑

在进行数据处理分析时发现预划登记单元范围线内存在基本农田及人工建筑。经核实登记单元内基本农田属于精度引起的边界不一致和错划。人工建筑有居民点和水库配套建筑，闸、坝、水电厂房、扬水站等与河流水面紧密相连，其用途主要服务于水资源管理和水生态空间功能的提升，作为水生态空间的组成部分划入登记单元。已经合法形成城市建设、集中村镇、农田开发等，在不破坏水生态空间完整性的情况下，区分堤内堤外，登记单元划分“尽量避让”。建议对登记单元内基本农田可优先遵循避让原则对因精度不一致引起的交叉进行避让，对错画部分如实记录并反馈相关部门在后续工作中调整。对登记单元内的人工建筑应本着自然资源公有、物权法定原则对配套建筑给予保留，有相关手续的居民点采取逐步拆除，无相关手续的居民点立即拆除的方式处理。

3.6 自然资源斑块信息提取冲突

在实施过程中涉及的主要为“林地一张图”与三调不一致，三调调查为林地，林地一张图为非林地的差异，导致林地相关信息无法提取。针对林业专项调查与三调不一致，建议各地加快森林资源管理“一张图”与第三次全国国土调查数据整合，该项工作完成后再补充填写专项信息。

3.7 影像上调整登记单元线造成水位高程平面位置精度损失

项目中使用的工作底图主要为影像，但影像无高程信息，项目中划定的两个登记单元需参考设计洪水位线，因此划定登记单元时还需参考高程。实施过程中使用地形数据辅助登记单元线划定，但在登记单元线调整时造成水位高程平面位置精度损失的现象。建议充分利用存档测绘地理信息数据和各类已经开展的地理国情普查、土地调查监测等专题成果，叠加各类用途管制、三区三线、空间规划等数据，利用实景三维技术、仿真三维精细模型等技术融合二维的专题数据、权籍、登记发证等数据，整合出多源异构、多时相、多维度空间数据，制作二、三维数据一体化全面、完善、权威的自然资源基础数据，以便更为准确划定登记单元线。

4 结语

目前自然资源统一确权的执行标准和规范相对缺乏，各自然资源下一级分类不够明确，自然资源数、量等方面的描述存在困难，各资源管理部门间历史遗留问题的解决还有很长的路要走，还需要在后续工作中不断总结。结合实际情况可以在一个自然资源内根据不同用地空间的主要用途更深入划分出适宜开发区、限制开发区、禁止开发区等不同的利用空间，不同利用空间内制定不同功能的利用规则，若有多个自然资源，也可以按照不同自然资源的主要用途进行功能分区，并按照相应的功能分区制定不同的利用措施，真正实现生态保护与地方发展统筹。建议自然资源确权登记项目务必同国土空间规划相关工作衔接，加强部门之间的沟通和融合，将兼顾生态保护和地方发展工作落到实处。要充分利用现有技术并积极探索新技术建立起相对完整的自然资源监测、研究及确权登记融为一体的全方位数据库,进一步深化自然资源监测调查和确权登记的管理与应用。