浅谈耕地保护对农业经济发展的影响

□桑圣锦

（菏泽市国土空间规划研究遥感中心，山东 菏泽 274000）

1 耕地保护与农业发展的背景

我国在过去的100 年里，粮食危机是严峻的问题，尽管当时生产技术水平已经符合时代的需求，但粮食问题一直延续到改革开放后才得以缓解。我国在改革开放时期实行家庭联产承包责任制，在1984 年我国粮食产量首次突破4 000 亿kg，此后我国人民实现基本解决温饱的愿望。20 世纪80 年代，我国的农业经济在一定的阶段内保持着飞速发展的状态，为后来的工业化革命打下了良好的基础。

据统计，截至2010 年，我国已经不以农业为增长经济的首要动力，第二、第三产业开始崛起。2007—2008 年世界陷入了粮食危机，使我国重新看到粮食紧缺的状况，以及其给社会发展带来的阻碍，同时也给国家和人民敲响警钟，不断地预示着粮食的重要性。但是我国人口逐年递增无法逆转，目前所利用的农田无法停止农耕，环境恶化导致农作物减产，所以在保持农业经济稳定发展的同时，要保护耕地[1]，发展现代生态化农业。

2 耕地保护的重要性

我国城镇化进程加快，第二、第三产业崛地而起，但这并不意味着我国的农业经济变得无关紧要，我国社会生活中农业经济的基本地位不容动摇。通过分析我国的国情，如果农业经济不能一直向上发展，就不能保障国民的基本生活水平和粮食需求，将动摇第二产业和第三产业的发展，保护耕地是发展农业经济的前提。

3 我国与发达国家的耕地保护对比

3.1 我国耕地保护模式

我国保护耕地采取的方式是通过完善行政、法律、经济制度及体系，主体由政府的管理部门组成，根据法律法规依法对基本的农耕用地进行保护。目前的主要目标就是解决保护农耕用地的基本矛盾问题，促进我国的农业积极发展。在我国多年的政策实施下，对于耕地的保护成果显著，据2021 年最新统计，我国粮食总量达到了6 828.5 亿kg，较2020 年增长了133.5 亿kg，整体增长2%，实现了“十八连丰”。

“十四五”以来，通过耕地整治基本稳定了农耕地的总体数量。但是这种由政府导向的耕地保护措施，依然存在着不少的弊端，例如，忽视了土地的另一个主体——农民，政府没有关注农民对于耕地保护的作用，也没有提高农民保护耕地的积极性，在整治过程中，没有治理源头。农民因为其本身工作的性质让他们成了接触耕地的第一人，如果没有基层的群众参与保护耕地项目，只靠政府的主观作用，就会使政府长期处于被动的局面，其作用不亚于杯水车薪。

3.2 发达国家耕地保护模式

美国保护耕地的主体是政府与农耕人，并在很久以前便完善了该制度。其首先在保护耕地的模式上主要注重治理环境和如何改善土地问题，其次才会考虑粮食的总产量、粮食的安全、耕地的总数量、耕地的质量等其他因素。相对于我国耕地保护的整体模式，国外发达国家的耕地保护模式往往对于保护耕地的范围较广。

4 耕地保护对农业经济发展的影响

4.1 区域政策落实不完善

目前，我国的农业发展水平低于工业化水平，其在社会中的整体产业链都处于偏低下位置，虽然在实行家庭联产承包责任制后，我国的农业发展一度回暖，为我国的粮食生产提供了保障，但由于传统的农业经营模式滞后，制约了我国农业经济向现代化转型的进程。

各地政府为了促进地方经济的发展，对农业经济发展模式的政策性文件较少，因为农业的发展不如运输业、制造业的发展速度快，其整个发展周期也相对漫长，因而地方政府就放弃培养农业成为当地的经济增长点。甚至一些地方将农耕地转为第二、第三产业发展的“嫁衣”，为了地方经济的GDP 增长，选择性忽略我国的基本方针国策，使很多地区不仅长期发展高污染的产业，甚至不惜违反法律进行非法占地[2]。

4.2 农民没有保护耕地的意识

随着我国工业化和城市化进程的推进，很多农民都选择进城务工。在2006—2010 年的统计中，我国就业人口呈不断上升趋势，而相对应的农业生产人口占比迅速下降，导致我国平均粮食产量迅速下滑，面临粮食紧缺的问题。很多从农村出来的青少年不能接受回农村从事农业种植工作，农村劳动力开始向老龄化发展。这不仅仅影响农业生产的现代化发展，还影响了农业与非农的收支不平衡。在了解到从事农业生产不能满足自我经济需求的时候，受到利益的驱使，大量中、青年劳动力会选择外出工作，农民对农业生产的热情开始枯竭。在这样的情况下，农民自主保护耕地的意识薄弱甚至是没有保护耕地的意识。从现在的劳动力分布情况上看，就算是国家能稳定耕地的数量，也没有足够的劳动进行种植，使耕地资源浪费，保护耕地就没有任何意义。

4.3 征地补偿次效应导致农民占用耕地

目前，我国《土地管理法》规定，对于征地进行补偿款补偿，删除补偿价格的总和不能超过前三年均产值的30 倍。保障了安置、青苗、附着物的补偿都会按照原则分配到农民的手中，在每一次征地的时候，农民按照各省的规定获得相应的补偿款，得到这笔收入后，便为农民发展其他产业打下了基础。城中村的居民对于国家的征地补偿政策双手赞成，在征地后，最高的补偿金额甚至能购买一套房子。农民的生活条件开始变好，促进了另一部分的农民占用耕地的意愿，同时也导致了在闲置和搁荒耕地中，有一大部分的土壤表层已经遭到破坏，不能进行耕种，从而造成了耕地资源的大量浪费。

4.4 受利益驱使耕地利用过程过快

在市场经济体系中，每一种经营方式都要考虑到经济的重要性，加速农业以外可耕种作物的转变。在农产工业利益与粮食生产利益巨大差异的推动下，一些较好的农地被改造成用于渔业、畜牧业、林业和水果种植的农地。城乡接合部地理位置优越，虽然不能与市中心地区相比，但比远离城市的农村地区好得多，这也是乡村布局和城市建设矛盾后的选择地。在主要经济和利益的推动下，城市和农村地区的农业资源面临压力，非农业用地的数量不断增加，可耕种地也在不断减少。

由于小麦等作物产量低，农业结构调整速度加快，农民开始种植经济作物，更有甚者私自占耕地圈养牲畜。但是由于技术原因或其他因素的影响，在养殖社畜一段时间后，农民将此地重新变回耕地种植，但是成本非常高，从而导致这部分土地变成了荒地或闲置地。

4.5 违法占地

由于缺乏规划和调整制度，一些地方计划缺乏强有力的原则，调整条件和程序不规范，任意调整现象严重。中央政府实行宏观调控，每年公布地方年度土地利用规划指标，规定地方新增土地不得超过上级规定的指标。这些新的建设用地指标只适用于两个主要项目。大量用于农村建设的土地，如土地所有权、农产品加工和二次产品，没有足够的土地提供。

近年来，随着人们生活水平的不断提高，农民的投资欲望也在增加，在无法获得正常土地许可的情况下，非法占用土地现象时有发生。为了获得更高的经济效益，社会部分人非法侵占农田和林地，土地和森林资源的破坏严重破坏了生态环境。合理利用有限的土地资源，有效保护可耕地、林地等农田，是事关人民生活和国家整体发展的重要事件。所有组织和个人都必须合法、合理地使用土地。禁止未经土地管理部门许可擅自占用土地或者改变土地用途。

5 耕地保护对农业发展的策略

5.1 实行严格的耕地占补规章制度

一是守牢耕地红线，结合各级国土空间规划编制，按照“应保尽保”原则，合理确定各地耕地保有量，严格划定永久基本农田，确保完成国家规划确定的耕地保护目标。

二是压实各级政府的耕地保护目标责任，实行党政同责。把耕地保护和永久基本农田保护目标任务逐级分解下达，作为刚性指标严格考核。

三是对耕地特别是永久基本农田实行特殊保护，从严控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。永久基本农田主要种植稻谷、小麦、玉米3 大谷物，一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。

四是完善耕地占补平衡管理，严把补充耕地质量验收关，将所有补充耕地逐地块落图、入库，公开接受全社会监督，确保补充耕地数量相等、质量相当。

五是加强规划控制和控制使用，充分发挥全面作用控制规划，探索建立许可证制度，并加紧控制用地流转调配非农建设占用的耕地。严格划界和保护永久基本农地，全面完成永久基本农地划界。为节约集约化土地，缓解耕地建设占用压力，对建设用地总量和强度进行双重控制。市、县加强土地改良和优质农田建设项目的综合管理，规范项目规划设计，加强项目建设的日常监督管理，对项目完成进行良好的验收，严格按照相关技术规定，确定新耕地数量，评估新耕地质量。在年度土地利用调查中，及时获得额外合格区域的经验，以进行土壤变化。如果非农业建筑占用可耕地，必须要履行补充可耕地的法律义务等，如果不能补充同等数量和质量的可耕地，必须支付全部规定的开垦费用。

5.2 大力宣传耕地保护的重要性

必须不断提高耕地保护意识。各级各部门要充分认识到耕地保护工作的重要性，并有意识地与上级有关耕地保护思想保持一致，特别是需要了解保护可耕地的重要性、非法土地的严重性以及实施纠正措施的紧迫性。可耕地是国家粮食安全的基础，保护耕地是落实科学发展理念、走可持续发展道路的必然选择。通过有针对性地提高公众认识和加大日常检查违法占地力度，公布国家法律法规和国家粮食安全的重要性，不断提高人们保护耕地的意识，时刻提醒大家保护耕地的责任。

5.3 落实耕地保护目标责任制度

实现耕地保护责任的全面覆盖。全面建立市、县、乡、村四级田间管理体系，构建“地域管理、责任等级、全面覆盖、责任到人”的管控体系，充分动员农村集体经济组织和农民保护耕地，形成保护耕地的共同力量。各级政府将加强保护可耕地的责任，在评估中包括政府对耕地保护的责任目标。将有效遏制耕地“非农化”“非粮化”问题，严格保护可耕地，坚决限制可耕地的“非农化”，防止可耕地的“非粮化”，是各级政府必须做好的重要任务。通过日常巡查及时发现违法用地、耕地“非农化”“非粮化”等行为，从一开始就劝诫和阻止该类事件发生，确保上级主管部门尽早了解情况，迅速采取行动，及时铲除非法行为，有效保护耕地，维护群众利益。

5.4 加大“三农”的扶持力度

如何提高农民收入、发展农业、稳定农村，是国家高度重视的问题，关系到人民的基本资源。21 世纪以来，国家发布了18 份指导“三农”工作的中心文件，支持“三农”的资金总额迅速增加，包括财政补贴在内的农业政策得到实施。然而，由于农场财务规模有限、资金不足和融资渠道不足等因素，农业和农村发展仍然薄弱。“十四五”规划建议促进所有农村产业的一体化和发展，利用资本优势调动“三农”资金，释放农村融资渠道，加快实现农村振兴目标。在保证金融农业稳定增长的基础上，将单一政府投入转化为社会资本参与农业和农村现代化。

与此同时，继续加强对“三农”的支持，缩小工农业产品差距，适当提高小麦、玉米等农产品及配套产品价格，提高农业生产的经济效益，在不增加收获现象的情况下消除增产，使农民能够安心耕种用地。

5.5 严格审批土地利用指标

协调和组织不同的行业领域，根据各行业的土地需求，研究和制订管理计划、建设计划，以加强减贫成果与农村振兴之间的有效联系。制订年度土地使用规划分配计划，提交政府批准，并优先考虑急需建设项目的土地。一些省（市）以地方立法的形式将土地授权下放到各级，导致对土地授权不受控制。此外，建筑项目的土地往往没有按照规定的当局和程序获得批准。目前，土地法执行困难，缺乏有效的监督和支持。因此，必须精简和加强法律机制、监督机制的建立，并由各基层群众、社会团体、人大和政协监管，执法人员依法管理人员和土地使用者，提高其守法意识，严格审查用地指标。

新项目的数量和规模，不仅促进了当前投资的快速增长，也是今后投资的潜在增长动力。只有控制新工程项目的数目和土地的规模，才有可能逐步控制所有新建筑用地的过度扩张，从而使总建筑用地供应保持在相对合理的范围内。

根据建筑用地仔细审批的要求，国务院已经批准的建筑用地项目必须在所有地区清理，并迅速完成该工作。严格控制核心农地占用范围，加强听证和辩论，控制核心农地占用的数量和比例，采取替代核心农地的措施。在批准土地使用前，应严格审查相关程序的执行情况，以有效保护农民的合法权益，从而进一步加强土地调控，确保宏观经济正常健康运行。

6 结束语

耕地保护作为我国发展农业经济的重要内容之一，针对我国现在人多地少的情况，深入了解我国耕地不断减少、质量不断下降的主要原因，整合了我国耕地的保护措施，对大力发展我国农业经济具有重要意义。因地制宜、符合国情，采取一系列的耕地保护措施，不断加强群众对于耕地保护的参与度，完善相关法律法规，落实保护耕地目标责任制，要做到“谁耕地，谁保护”。

在发展农业经济的过程中，确保每一块耕地都能得到合理开采和利用，杜绝非法占地的行为，真真切切地将保护耕地的工作落到实处，以助力我国农业经济稳固发展。