论乡村振兴战略背景下的全域土地综合整治

□赵 丹

（菏泽市土地储备中心，山东 菏泽 274002）

党的十九大报告提出乡村振兴战略，对农村土地整治提出了新要求。2019 年底，自然资源部印发了《自然资源部开展全域土地综合整治试点工作的通知》，各地陆续开展整治试点工作。开展全域土地综合整治在破解城乡二元结构、促进城乡经济社会一体化发展新格局方面具有全局性和基础性作用[1]。

1 全域土地综合整治

1.1 我国土地整治的发展历程

社会发展的不同阶段对土地整治的需求存在差异。因此，在不同的发展阶段，土地整治有不同的时代特征。我国现代意义上的土地整治发展大致历经了以下3 个阶段。

1.1.1 数量潜力挖掘阶段

数量潜力挖掘阶段是土地整治初级阶段。20 世纪80 年代后期，我国乡村广泛开展土地整治的实践。1997 年，中共中央、国务院发布的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》明确要求，积极推进土地整理，搞好土地建设。扩大农用地面积、补充耕地数量是这一时期土地整治的主要目标要求。在城镇化导致生态退耕的背景下，其在一定程度上保障了农业生产、生活及粮食安全[2]。

1.1.2 数量与质量并重阶段

由于建设占用过多耕地，我国于2006 年建立了116 个国家基本农田保护示范区，提出基本农田“总量不减少、用途不改变、质量不降低”的总要求，就土地整治规模和新增耕地质量进行综合考虑。同年，在原国土资源部安排部署下，城乡建设用地增减挂钩试点工作陆续开展，耕地的数量和质量同步提升成为该时期土地整治的着眼点[3]。这一时期，就农用地整理与村庄土地整治相结合的新发展思路展开积极探索，使整治范围不仅仅局限于农村，而向城镇工矿用地延伸，实现土地整治阶段再升级[4]。

1.1.3 综合发展阶段

“十三五”全国土地整治规划纲要从农用地整理、农村建设用地整理、城镇工矿建设用地整理、土地复垦和土地生态整治4 个方面提出了规划期土地整治的主要目标。要求在区域范围内开展多种类型土地资源要素融合的综合整治，实现整治内容多元化。同时，关注土地生态环境建设，把生态良田建设摆在突出地位，将整治内涵向生态化、绿色化转型[5]。

1.2 全域土地综合整治的内涵

从我国土地整治工作的发展历程来看，土地整治的内涵和模式不断丰富和深化，这由不同经济社会发展阶段所决定。

全域土地综合整治是社会发展需要不断完善的结果，是一种全新的土地整治模式，是对土地综合整治的延续、突破和创新。总体来看，全域土地综合整治内涵主要包括空间、内容、部门3 方面。

空间是指统筹考虑全域空间，统筹协调各类土地整治活动，从整体上优化国土空间结构和布局，提高土地利用整体效率，改善区域生态环境，开展山水林田湖生命共同体的综合整治。

整治内容的全面性体现在对区域内自然、经济、社会、生态各系统组成要素、各类资源要素的综合开发和利用。

部门是指从传统的土地整治工程向国土空间综合治理转变，土地整治内容扩展到基础设施建设、生态环境、产业发展、社会秩序等不同领域，涵盖农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复等诸多内容，参与主体和受益主体向多部门化发展[6]。

2 开展全域土地综合整治的意义

乡村兴旺则国家兴旺，开展全域土地综合整治，是实施乡村振兴战略的平台和抓手，对保护耕地、推动土地集约节约利用、改善农村生态环境、提升农村农民的收入水平和生活质量发挥着重要作用。

2.1 有利于乡村产业振兴

乡村振兴战略总体要求中，产业兴旺是重点，产业振兴需要国土空间强有力的支持。在当前生产过剩的大环境下，农民农业生产结构调整已不能满足农民提高收入的需求，只有通过供给侧改革，实施一二三产业融合发展，提高农业附加值，才能带动农民真正脱贫致富。

开展全域土地综合整治，允许调整永久基本农田，盘活乡村存量建设用地，可以解决产业发展过程中的用地问题，为产业发展提供更大的空间，同时吸引各方资本下乡，增强乡村“造血”能力，提高乡村产业的竞争力，助力乡村振兴稳定持续发展。

2.2 有利于实现生态宜居的人居环境

让乡村成为生态宜居的美丽家园，既是时代要求，也是广大农民的追求。实施全域土地综合整治，在确保腾退的建设用地首先用于农民安置、农村基础设施建设和公益事业等用地的情况下，大量节约公共服务、基础设施成本，使农民享受到更好的配套基础设施和公共服务，增强乡村空间的宜居性[7]。统筹山水林田湖草系统治理，实施全域规划、整体考虑、精细设计、综合整治，可促进人与自然和谐共存，构建山清水秀的乡村，凸显乡村空间的生态性[8]。

2.3 有利于完善乡村治理体系

乡村治理是以村民自治为基础，包括政府、社会资本等利益相关者共同参与乡村事务的组织和管理方式。

新时期，围绕乡村振兴战略目标，全域土地综合整治坚持以农民为中心，紧紧围绕农民群众和农村发展的需要，鼓励农民参与各项整治环节，注重农民在整治中的利益共享，形成政府和农民集体上下联动新局面，给予农民充分的自主权。通过调动农村内部力量提升乡村自治的专业化和智能化水平。同时，政府要扮演资金提供者、政策制定者的角色，发挥协调矛盾的作用，完善乡村治理体系[9-10]。

3 全域土地综合整治工作实施难点

实践证明，全域土地综合整治已成为实施乡村振兴战略的重要手段。目前，全国各地陆续开展全域土地综合整治试点工作，主要存在以下几点问题。

3.1 缺乏多部门联动机制

全域土地综合整治是一项系统性、综合性的建设工程，包含田水路林村等综合整治。在开展整治项目过程中，涉及规划、农业、道路、水利、环保等多部门。各部门的目标、工作模式、政策要求存在差异性，导致实施的项目缺乏统筹衔接。一旦涉及部门职能调整或新增管理环节等内容，极易造成部门联动性不足，导致牵头部门工作量增加，出现责任下压等现象，难以达到预期的综合整治效果[11]。

3.2 缺乏配套资金支持，社会资本参与度不够

投融资渠道窄、资金不足等问题制约着全域土地综合整治工作的顺利进行。一方面，全域土地综合整治项目类型复杂、涉及面广、前期资金投入大、收益周期长、回报慢，仅靠财政支持远远不够。另一方面，企业具有趋利的本质特性，出于对盈利问题的担忧，导致其参与度不够。

3.3 缺乏农民参与，农民参与机制有待健全

人口是乡村发展的关键要素之一，农民在全域土地综合整治工作中扮演着重要角色。当前，部分试点地区在开展全域土地综合整治过程中，没有真正进镇入村、调研走访，农民对项目的了解渠道仅限于政府座谈会，导致其对整治工作的认识不深刻，参与积极性有待提高。

3.4 缺乏明确的实施程序与技术标准

从各地试点的实践情况来看，主要存在的问题有地方匆忙申报，对整治内容、资金需求及实施难度等预估不足，对农民意愿与利益诉求处置机制不完善，对工作各阶段形成的成果缺乏明确的规定，对落实政策要求并推进实施缺乏相关制度设计等。因此，难以实现土地整治的社会、经济、生态综合效益，无法实现有效监管和量化考核[12-13]。

3.5 项目监护监管机制不健全

项目缺乏相关政策和资金的配套支持，导致后期管护力度不足，加之当地政府及村委会等土地使用者对配套设施管护意识不强，往往忽略项目的后期管护，从而造成国有、集体资产的损失，使项目建成后不能达到预期的运营效益。全域土地综合整治涵盖内容广，农村土地整治涉及不同的利益群体，要实现耕地保护的目标和占补平衡的任务，会面临利益冲突与缺乏有效实施监管措施的困境。

4 对策和建议

4.1 建立以政府为主导的多部门联动工作机制

应以政府为主导，形成部门联动机制，调动多方参与，统一协调。

首先，通过政府各职能部门协同合作，成立相关工作专班，制定相关政策与制度，协调解决问题，促进工作有效开展。

其次，鼓励多方参与，促进资源、资产、资金的合理配置。全域土地整治作为一项系统化工程，只有以政府为主导，各政府职能部门明确分工、提升协作、共同努力，才能取得工作成效[14-15]。

4.2 加大投资支持力度，拓宽投融资渠道

首先，全域土地综合整治是针对田水路林村的综合性整治，需要投入大量的资金。政府应加大相关财政支持和政策扶持力度，设立专项资金，并在财政预算时适当向整治项目倾斜。

其次，有序推进涉农资金整合，统筹利用新农村建设、产业结构调整、农田水利项目建设等各类涉农项目资金，提高资金使用效益，形成多部门、多产业协同健康发展的新格局。

再次，发挥市场作用，根据地方实际，适当调整新增建设用地指标的相关费用和收益，地方政府可以将新增耕地指标交易、建设用地指标置换的收益作为担保发行专项债券，解决融资难的问题；创建多元化投资机制，充分利用政策性银行、金融机构和社会资本等加大对全域土地综合整治的资金支持力度，促进城乡资源、资产、资本要素有序合理流动、融合发展[16-17]。

4.3 增强农民自主意识，发挥其主体作用

坚持以人民为中心是广大农民作为乡村振兴主体地位所决定的，也是全域土地综合整治顺利推进的内在要求[18]。农民作为全域土地综合整治和乡村振兴战略的最终受益者，要充分发挥其主体作用。

首先，积极引导，让农民群众充分了解并参与到整治项目中，保障农民的“四权”。重视宣传工作，做通、做好、做深、做透农民的思想工作，让农民群众切实感受到土地整治带来的成果和收益，将其对家乡美好生活的期待转化为参与的动力，从而对整治工作产生积极推动作用。为农民参与全域土地整治提供有效渠道，加快形成共建共治的治理新格局，真正实现乡村振兴。

其次，高度重视农民群众的实际需求和利益表达。定时发布公告，邀请村民代表参加相关会议，积极听取农民群众的意见，充分考虑他们的利益诉求。重视典型示范镇的引领作用，调动整治项目区农民的积极性，使其既能看到差距和不足，又能看到美好的发展前景。

4.4 规范工作流程和技术标准

系统分类并有效整合现有的技术标准，结合国家、行业标准和地方特色，建立综合且符合实际的技术标准体系；完善申报成果和工作内容，将相关要求细化到具体工作中。全域土地综合整治工作的实施流程、技术标准和成果要求规范且可操作性强，便于对整治工作有效监督和量化考核。

4.5 建立全过程的监管体系，加大项目监护力度

地方政府应从根本上提升整治工作的有效性，加大对项目的监管和监护力度。

首先，在项目实施各环节加强政府监管，积极运用遥感监测、国土空间基础信息平台“一张图”以及农村土地整治监测监管系统等信息手段，整合相关的土地，利用现状数据、国土空间规划数据、社会经济类数据等，建立健全综合监测监管平台，实现整治项目涵盖立项、审批、实施、验收、工程管护全流程监控。

其次，对项目实施的具体流程、资金流向、权责分工等事项做到公开透明，确保阳光操作，接受社会和媒体监督。

再次，根据地方经济及社会发展需求，对全域土地综合整治制定相应的治理标准，综合分析评价土地质量、用地规模及节约集约利用水平，明确监管及考核内容。

最后，因地制宜，分析总结试点整治项目的管护经验、存在问题、适应情况及困难点，建立涵盖资金筹措、人员配置、信息化监管等长效机制，提升土地整治工程质量。