我国生态修复责任的法律性质与规范构造

于敬冉，秦 勇

[中国石油大学(华东) ，山东青岛 266555]

一、问题的提出

随着中国生态环境损害日益严重，环境损害责任承担方式逐渐多样化，2012年，我国设立了环境民事公益诉讼制度。2017年《民法总则》实施，高度重视环境污染与治理问题，提出“绿色原则”；2021年《民法典》第1234条正式将损害生态环境的修复责任写入，响应了最高人民法院明确提出的树立以修复为主的现代环境资源司法理念，生态修复责任的地位逐渐凸显。我国对生态修复责任虽然没有专门立法，但“生态修复”在一些环境保护的单行立法与文件中均有体现。

2015年最高人民法院发布的两个司法解释引发了生态修复责任和恢复原状责任的性质之争，根据《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境公益诉讼解释》)第20条和《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境侵权责任解释》)第14条的规定，被侵权人请求恢复原状的，法院可裁判责任人承担生态修复责任。可见，最高人民法院认为生态修复责任只是恢复原状责任的扩充性解释，而非创设新的责任承担方式[1]。之后，在2016年《民法总则》的制定过程中，初次审议后向社会征求意见草案第160条第5项将“修复生态环境”与“恢复原状”并列，将生态修复责任认为是一种新的民事责任承担方式，但是二次审议通过的草案又将“修复生态环境”删除。这引起了学界的广泛热议，可以看出，官方的解读倾向于生态修复责任是恢复原状责任的扩充解释，可为恢复原状责任所包含[2]。而学界对生态修复责任的性质有不同的理解，有的学者认为生态修复与民法中的恢复原状在救济对象、标准、方式等方面均有差异，不将生态修复责任纳入民事责任承担方式是科学、合理的安排[1]；有的学者认为生态修复责任并非单一的责任，司法实践中多数情况下用的是多种责任集合，恢复原状只是修复生态环境的一环，生态修复的范围远比恢复原状大得多，两者在内涵上有一定的同质性，但又有明显区别，不可相互替代[3]；还有学者认为生态修复是国家义务，只能由国家组织实施，民事主体无法独立承担，生态修复责任并不是环境法律责任的具体形态[4]。

生态修复责任究竟是否被传统民法恢复原状责任所涵盖？他们的区别体现在何处？生态修复责任如何在实践中进行调适？这些都是学界尚未取得一致但对于修护生态秩序、遏制不法行为具有重要意义的关切问题。故笔者对生态修复责任与恢复原状责任进行厘清，同时针对我国生态修复责任规范构造中所存在的问题，在立法、责任主体、目标、配套制度等方面予以完善，以期对我国生态环境治理修复有所裨益。

二、法理廓清：生态修复作为一种新型环境法律责任的理论证成

在生态修复责任性质的争论中，最主要的争议点便是生态修复责任与传统民法领域恢复原状责任的关系。两者在以损害为前提、包含修复之内容、以价值和利益恢复为目标等方面确实存在共性，但生态修复责任在概念、性质、内容与对象、方式与标准等方面区别于恢复原状责任，是一种新型环境法律责任。具体而言：

(一)两者内涵不同

“修复”在法学领域的研究应用溯源于北美地区的“恢复性司法”，该司法方式运用较为和谐、有效的方式，强调对犯罪所造成的结果的恢复性。而“修复”应用于环境责任的语义应当是通过人工方法与力量对受损害的环境进行修理、整治，使之状态、功能等恢复到较好状态[5]。生态修复的对象不仅是被污染的环境，还包括生态系统整体的紊乱及生态功能的退化。据此，笔者认为生态修复的内涵是借助人工的力量与方法，遵循生态系统自身运行规律、利用其自身调节能力，对受损、退化的生态系统或生态组成部分进行修理、整治，使生态系统结构、生态服务功能、生态价值、生态品质等恢复到较好状态或受损前状态，乃至更好的状态。

恢复原状责任规定于《民法典》第273条，是民事责任承担方式之一，它更强调对“原样”的恢复。适用恢复原状责任需要符合两个前提：有事实上的可能性和价值上的必要性，即如果受损害的权益不具有恢复的可能性或对受损害的权益进行恢复无法补偿损害带来的损失，那恢复原状也就没有必要和意义了。相比较而言，生态修复责任并非机械地要求原状的恢复，而是要求生态结构、生态服务功能、生态价值、生态品质等整体价值的恢复。

(二)两者法律性质不同

恢复原状责任作为传统环境民事责任，属于私法责任领域，以救济私益为主。生态修复责任则更以保护公共生态环境利益为目标和价值取向，兼具公法与私法责任。生态环境损害是对社会公众所享有的生态利益的侵害，所以生态修复责任包含公法手段对损害的预防、恢复和救济是题中应有之义。我国《宪法》第26条规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。《环境保护法》第16条规定，地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。可见，我国法律在宪法以及环境保护基本法中均明确了政府保护环境的职责。虽然现在尚未具体规定国家在生态修复中可采取什么手段、承担何种义务，但生态修复责任对于国家保护和改善生态环境具有重要意义。实际上，环境法律的综合性本就决定了生态修复责任不可能像恢复原状责任一样只有民法责任一种法律属性，它是具有多元法律性质的一种新型综合性法律责任。

(三)两者救济的内容与对象不同

恢复原状责任只有自然修复这一重属性，该责任主要是针对受损害的生态环境进行修复，以期达到恢复生态要素受损害之前的圆满状态。恢复原状责任通常适用于对财产权益的救济，作为环境侵权责任，其维护的目标法益较为基础，一般是对单一、具体、微观、静态的受损害环境要素进行恢复。恢复原状的对象易于支配，修复过程相比之下较为简单，但修复效果远达不到生态修复所能兼顾的社会效果。

生态修复包括自然修复与社会修复双重属性。生态修复责任是针对动态的、复合型、多维的生态系统进行自然修复治理，维护生态平衡。我国有学者早在上世纪80年代即提出“社会—经济—自然复合生态系统”的概念[4]。当今社会经济发展与人类生存需求不可避免要对生态环境造成破坏，现实中对生态环境修复要达到完全恢复的效果也较为困难，生态修复责任在维护生态、保护环境与社会发展之间寻得平衡，使之互利共赢，和谐发展。生态修复责任适用于生态权、环境权之救济，是环境法所确认和保护的社会权，区别于民法确认和保护的私权。生态利益既是公益又是私益，是生态系统对人类生产、生活的环境条件产生的非物质性的有益影响和有利效果，这一利益最终体现为满足人民对良好环境质量需要的精神利益，即“生态系统服务功能”[6]。生态利益是地球生态安全、生态系统功能稳定以及人类健康保护的重要保障，是不确定的多数人利益，更是涉及国家基本人权的保障的利益，这就体现了生态修复责任的公益性[7]。它不仅要求生态环境不对人类的生产、生活产生负面影响，并且要求生态环境与人类社会相互促进融合，实现可持续发展。生态修复的双重属性还体现在实践中生态修复的手段中，既包括退耕还林、退耕还草、异地补植、缴纳生态环境修复费用等对自然的修复措施，也包括对于调整结构、生态移民等影响生态平衡的社会发展问题的解决。例如对采煤塌陷区的治理修复，既要做好因煤矿坍塌造成的塌陷区生态环境污染毁坏的治理与修复，又要兼顾因煤炭坍塌与环境修复而引发的失业、社会稳定、经济转型以及城镇化等社会问题的解决[8]。质言之，生态修复责任包含的社会修复内容区别于恢复原状责任所包含的基础性、财产性的私益。

(四)两者修复的方式与标准不同

恢复原状通常是存在过错的责任人自行修复，采取手段对被破坏的生态环境进行物理性修复，使其恢复至原来的状态。恢复标准强调达到受损害之前的状态，可替代性低，仅可以针对受损害的财产本身。若无法恢复原样，一般采取金钱赔偿的方式替代，并不需要考虑生态利益、经济利益、社会利益这三方利益的协调。

生态修复不仅仅需要有过错的主体参与，还需要政府、社会公共机构以及社会公众的参与。该责任方式除了要求对受损害的环境进行修理恢复之外，更强调对生态系统价值与功能的修复，要求结合环境基准、环境质量标准等因素，对整个受损生态系统的平衡与稳定进行修复，平衡社会公共利益。由于生态系统具有流动性，生态修复要充分考虑周围环境的协调改善以及相关主体的利益。这就使得生态修复的责任方式更加灵活、动态、具有系统性和替代性。正如最高人民法院《环境公益诉讼解释》第20条规定，当环境受损无法进行修复或进行原地修复成本较高时，也可以通过异地补植等替代性修复方式恢复生态容量。故生态修复责任体系不仅包括停止侵害、赔偿损失等责任方式，综合各地生态修复的实践，主要还有退耕还林(草)、以粮代贩；封山禁牧、舍饲养畜；生态移民等[9]。总而言之，生态系统的原始状态难以确定，它处于不断的物质循环、能量流动和信息传递中，任何一个生态要素都不是民法意义上的“物”，因此对生态系统而言，不存在民法意义上的“恢复原状”[1]。

综上所述，生态修复责任与恢复原状责任在概念、性质、救济的对象与内容、修复的方式与标准等方面有本质性的差异，不能将生态修复责任看作恢复原状责任的延伸，而应当将其作为一种新型环境生态责任，维护生态与社会的平衡。在环境损害修复实践中，绝大多数情况下无法达到“将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能”的要求，或是恢复原状成本巨大却效益低下，也并非所有的环境损害都有必要进行复原。恢复原状责任逐渐不适应、不符合生态系统的客观规律，传统环境责任形式日益显露出局限性。但是，生态修复责任并非绝对独立的一种责任形式，并非与恢复原状、赔偿损失等传统环境侵权责任完全分裂开来。恢复原状责任所蕴涵的价值、功能、理念为生态修复责任的确立提供了基石，可以说，生态修复责任是恢复原状责任的生态化[10]。所以，生态修复责任的确立可以参照恢复原状责任所体现的价值、功能、理念，并填补私法救济生态环境损害的不足。

三、我国生态修复责任制度的缺陷

尽管在立法与实践中，生态修复责任已初露头角，但其仍处于实践与理论发展初期，存在许多问题与缺陷，亟须我们的重视，具体而言：

(一)生态修复责任立法缺失

我国传统环境保护立法以控制环境污染、预防生态破坏为主导，生态修复制度设计薄弱，虽然环境保护基础法《环境保护法》、《民法典》和最高院司法解释等法律文件对生态修复制度有所规定，但条文较为笼统、概括，没有进一步进行解释。生态修复的一些具体方式、程序等散见于一些环境保护单行法中，如《水土保持法》第四章对生态修复责任具体履行方式作出介绍，还提及了多渠道筹集修复资金；《土地复垦条例》对生产建设活动损毁土地、历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的复垦进行管理，规定了不同主体的治理责任、复垦验收与激励措施等。一方面，大多数情况下我们仅将生态修复当作一种技术手段而忽略了对它进行系统性的制度设计。诚然，事前预防与事中控制的现行环境法律管理模式极大地减少了人类活动对生态产生的破坏，对环境保护起到了不可估量的作用。但事实上，我国长期受经济发展优于环境保护的观念影响，粗放式发展模式与宽松的监管模式导致环境污染与生态破坏无法避免，环境污染与生态破坏速度远超生态系统的自净速度[11]。另一方面，顶层设计不明确导致了各分支立法在生态修复方面各自为战，促生了各种司法解释、地方性法规与政策。没有系统的立法不利于生态环境的整体性修复，易造成同案不同判的弊病。可见，现行制度无法从根本上解决已经造成的生态环境破坏问题。

(二)修复主体范围狭窄

在我国现行制度规范中，《环境保护法》第6条规定企事业单位以及其他生产经营主体应承担环境污染和环境破坏的相关法律责任，《土地复垦条例》规定了“谁损害，谁复垦”的原则，《水污染防治法》第90条规定因其生产经营活动直接污染水体的主体对水污染进行治理。可见，我国生态修复责任主要由生态环境的直接损害者承担。至于无法确定损害主体的，由政府承担治理修复责任，这也是国家机关承担公共职能的体现。《民法典》第1234条也规定生态修复责任主要追究侵权人的责任。但是，与民事侵权角度认定环境污染通常由侵权人违法排污行为导致不同，生态环境破坏的原因多样，有的侵害结果并非侵权人一方导致，还可能有一些潜在的、正常的自然开发行为的参与，共同导致了生态破坏的结果。所以，仅以环境破坏者作为修复主体过于狭窄，无法有力承担生态修复的巨额花费，也并不利于责任的公平承担。美国《超级基金法》规定，潜在环境责任人对造成环境损害的行为也应当承担修复责任，如对于危险废物设施的治理，责任人除了弃置危险废物的污染者，另外还包括危险废弃物的所有人、经营管理人；处理污染物时运营处置设施的一方；为处置污染物的污染运输方等，突破了直接责任人的范围。

而我国实践中，多数案件实际上是由政府统筹进行生态修复工作，直接责任人与受益人仅作为参与人。行政机关在利用国家财政承担修复责任后，也鲜有向有责任的污染企业追偿。“政府买单”弱化了污染企业的责任，对生态环境保护与社会公正的实现产生极大负面影响。生态环境破坏涉及的主体范围广，故适当扩大应当承担生态修复责任的主体范围，合理划分各相关主体的修复义务，才能更加有效地推进生态修复，发挥生态修复的法律价值与社会价值。

(三)修复目标不合理

目前，我国生态修复呈现出重功绩的现象，修复着重针对重污染的部分区域，急于解决典型、重点的环境问题，以达到地方环境质量考核指标或满足土地利用需要，修复目标的制定并不合理。首先，修复目标制定片面，往往仅针对某一典型环境要素的污染进行治理，忽略了生态系统的整体性与流动性，导致虽然该环境要素情况得到改善，但整体生态系统功能遭受更大破坏。其次，修复存在妥协性和功利性，修复往往会涉及到不同利益主体之间利益博弈以及不同种类利益如修复成本等的价值平衡，导致生态修复目标让位于更大的利益[12]。地方政府为了短期政绩的考核与经济需要，会采取收效快但不合理的修复方式，如将垃圾不经处理掩埋与焚烧，对大气和土壤环境损害留下隐患。过度的、违反了生态系统运行规律的人工干预在短期内虽然看上去颇有成效，但实际上只是生态系统各组成元素之间的污染转嫁。再次，修复标准制定困难，实践中在生态环境损害形成前，很少会有人对生态系统的价值功能进行评估，生态修复中所衡量的“生态系统的原始状态与价值”本就是一个模糊的参照标准。如何将这些指标量化评估，如何衡量修复的可能性与成本，使用什么样的修复技术也在目标认定的技术方面提出了较高要求。生态系统的损害与修复可谓牵一发而动全身，每一件生态环境损害案件及其生态修复责任的确定与履行都是不同的，这就更增加了修复目标制定的复杂性。

(四)资金保障缺乏体系

1988年，国务院发布《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》，尽管该办法在实施不久后被停用，但影响较为久远。2017年，《生态环境损害赔偿制度改革方案》对环境修复金的使用与管理作出规定，为各地方试点提供了参考。但《改革方案》规定的赔偿金适用范围忽略了在生态修复方面的应用。我国现行立法对生态修复基金管理规定尚不统一，单行法和地方性法规各自为政。如《土地复垦条例》规定了对不同性质的土地进行复垦的费用管理与使用；2020年修订后实施的《森林法》规定占用林地的单位应当缴纳森林植被恢复费且专款专用。地方上，贵州省特别成立生态损害赔偿基金，主要应用于生态修复以及一些相关的应急处理、公益诉讼等；山东省、吉林省出台的治理环境生态损害的相关条文对赔偿资金做出了阐释，规定了资金的主要来源途径等。就当前地方性法规的施行效果来看，各个地方的资金在使用、保管上方式多样，各有侧重，且并没有专门机构负责管理，不同地区的法院判决也进行了不同的安排，总体上较为混乱，涌现出了许多问题。

其一，资金来源方式单一，修复资金不足。生态修复需要充足的资金支持，我国实践中资金主要来源于政府财政拨款、环保公益基金、征收环境税、生态损害赔偿金及部分捐款等。其中，政府财政拨款占来源的大多数，一方面过分依赖国家行政拨款会给国家财政带来负担，同时也违背“谁污染，谁治理；谁破坏，谁恢复”的原则；另一方方面，生态修复耗资较大，生态环境损害责任人由于受到履行能力、公司有限责任等的限制往往不能成为修复资金充足且稳定的来源。资金的匮乏难以对长期的生态环境修复提供充分保障。

其二，资金管理运行失范。资金管理方面，生态修复资金有环境公益诉讼补偿金和政府的财政拨款等不同的来源方式，根据不同下位法的规定，不同的来源方式的管理主体也不同。管理主体包括了国家政府部门、索赔个体和专门的生态公益诉讼主体等众多部门，容易引发管理权限混乱、各部门相互推诿、使用资金修复生态损害时不知从何领取等问题。在资金适用范围方面，《环境公益诉讼解释》规定公益诉讼赔偿金可以用于支付原告实施合理的紧急救济措施所支出的费用、诉讼中产生的鉴定费用以及生态环境修复费用等，但并未就生态环境修复费用的适用范围、流程作出具体规定[13]，实践中不同法院对于何种情况下可以使用修复资金也做出了不同的判决。事实上，大多数生态修复责任人不具备生态修复专业能力，需要引入专业第三方修复，而在此情况下，由谁向环境修复第三方进行拨款，拨款的范围如何评估，如何对基金使用进行监督监管成为亟待解决的问题。

四、我国生态修复责任制度的规范构造

新世纪已经成为一个转折点，世界将由上世纪环境污染与破坏的世纪转变为环境恢复与再生的世纪[14]。生态修复责任作为治理环境破坏，恢复生态平衡最主要、最有效的责任承担方式，亟须对其规范构造加以完善，构建预防、控制、修复并重的生态环境修复法律体系。针对上一章中提出的问题，具体改善措施如下：

(一)完善生态修复责任相关立法

随着环境形势日益严峻，各国纷纷开始关注环境治理与生态修复，逐步将生态修复责任纳入环境立法体系，如美国制定了《综合环境反应、赔偿和责任法》，即《超级基金法》；德国制定了《矿山还原法》；英国和加拿大的环境保护立法也涉及了环境的治理与恢复。在我国立法模式的选择上，有的学者认为应当参考美国制定《资源保护及恢复法》的方式对生态修复责任进行专门立法。但生态系统的平衡贯穿于各个生态要素，加之我国正处于环境修复责任探究的初级阶段，应该对生态环境进行整体性保护立法而非割裂性保护，将生态修复责任单独立法对该责任贯穿于生态系统的每个环节不相符合，因此专项立法的方式并不可取。笔者认为比较适宜的做法是将生态修复作为一项新型的环境法律制度在《环境保护法》中独立成章予以总体性规定。同时，针对各具体环境要素的差异，各环境要素单行立法应根据《环境保护法》对生态修复责任的规定，结合各生态环境要素的特点对生态修复责任进行制度设计，独立成章，增强法律规制的可操作性。就内容的设置上，美国1980年颁布的《超级基金法》对主体范围、损害评估、修复基金等作出了详细规定，其中受益者的补充责任；制定修复目标应统筹考量现有技术条件、修复成本与功能性，因地制宜；拓宽修复资金来源等措施[15]，值得我们借鉴与参考。2016年，《湖北省土壤污染防治条例》最先开始了地方生态修复立法，对于该省土壤的生态修复制定了综合考评、风险评估、方案制定、公开征求意见等相关制度；山东省于2021年6月3日成立山东省国土空间生态修复中心，承担全省国土空间生态修复规划编制和实施评估的研究工作，以上地方性举措对土壤污染防治等单行法律的完善以及生态修复专门管理部门的建立具有借鉴意义。

(二)扩大修复责任主体范围

明确责任承担主体、理清主体义务是生态修复责任承担的重要前提。现行环境法律体系对于修复主体的认定并不明确全面，民法角度主要从环境侵权“污染者责任”角度出发，其他相关环境法律对于政府、生态环境破坏者等主体责任承担也只是简单提及，并无系统具体的责任分配。实践中“政府买单”的现象屡见不鲜，主体责任的分配不明导致修复分工不明，修复难以彻底有效地进行，不利于社会公平的实现。对此，笔者认为应当构建层次分明的责任承担体系，合理进行生态修复责任的分配。

一是直接责任人承担首要责任。《环境保护法》第6条规定了企事业单位污染者的无过错修复责任。直接责任人作为生态环境的直接利用或损害者，根据“谁破坏，谁恢复”的原则，承担主要修复责任为应有之义。建立生态修复保证金制度可以有效避免直接责任人逃避修复责任，对此，笔者将在下文进行具体论述。

二是潜在责任人、受益人的补充责任。生态修复步骤繁杂、花费较高，且很多时候企业造成生态环境损害是由于企业产能、技术落后等原因，仅由直接责任人承担修复责任对大多数企业来说很难承担长期生态修复的费用。所以，首先，考虑到“开发者养护，受益者负担”的要求，受益者也应当在相应的程度承担生态修复的义务。其次，实践中生态环境损害并非仅由直接责任人造成，还有部分潜在责任人的参与。以建设工程为例，其中建设材料的提供者、运输方、处理扬尘等污染物时运营处置设施的一方等均有可能是与造成环境损害有关的潜在责任主体。这些潜在责任主体往往也是在损害生态环境的活动中获得了客观的经济利益，若受益者与潜在责任人仅享受生态破坏带来的经济利益而不承担一定的修复责任则有失社会公正，故应当让他们承担适当责任以平衡主要责任企业支付力不足的问题。

三是政府的兜底责任。政府作为生态环境的管理者、水流矿藏等自然资源的所有者，承担着公共服务的责任，在生态环境修复中确实负有不可推卸的责任。但为了避免“政府负责，污染者仅参与”的“政府买单”现象，政府应当从主导者退居监督者。对此，要明确政府的监督职能，规定政府仅在责任主体无法明确或确实无力承担修复责任以及因自然灾害等非人为原因导致生态损害的情况下承担环境修复的兜底责任。当政府为及时控制污染、防止恶化先行承担“垫付式”生态修复责任之后，应当保留对责任人追偿的权利。美国《超级基金法》中有规定，如果政府使用“超级基金”或者其他来源的政府资金进行生态修复后，可以通过起诉责任人来追偿费用。

四是社会团体与第三方的参与。我国《环境保护法》第65条规定，环境影响评价、监测机构等机构弄虚作假对造成的生态环境损害承担连带责任。这实质上也超越了直接侵权责任人承担修复责任的范围，对于扩大生态修复责任的主体、有效促进生态环境的恢复，具有较大的法律价值和社会意义[16]。鉴于生态修复具有明显的技术性与专业性，国务院办公厅2014年印发的《关于推行环境污染第三方治理的意见》和2018年生态环境部通过的《环境污染强制责任保险管理办法》，都提倡从市场主体中引进专业的主体进行生态环境修复以发挥其专业优势和积极作用。实践中已有法院借力于专业的第三方机构参与个案的生态环境修复工作，包括制定生态修复方案、实施生态环境专业修复、对责任方完成的生态环境修复工作负责监督验收等。相关部门可以向社会公开符合资质的第三方修复机构，使用招投标等方式使程序公开透明，提升社会公众参与度。另外，基于企业在生产经营过程中曾经签订的相关保险合同，保险公司也可能成为生态修复费用的承担者，虽然这并不代表消除了环境污染企业的主要修复责任，但这也为扩大修复主体、缓解责任企业压力、分散企业经营风险提供了有力途径，故应当提高保险公司的参与度。

(三)合理制定修复目标

生态修复工作不能急于求成。由于生态系统的整体性，各生态元素之间相互影响，生态修复工作涉及范围广、要素多，修复除了技术上的考量，还要顾及法律价值与社会公共价值，综合考量各方利益平衡。目标设定要充分考量和利用生态系统的自净能力，避免“捡了芝麻丢了西瓜”，只注重受破坏的部分环境要素的修复而引发整个生态系统功能的更大破坏。首先，应当确立一个原则性、概括性的修复目标，可以以区域中较为平均、良好生态环境状态为生态环境基线状态。其次，生态系统的多样性、复杂性导致在个案上无法划定统一标准，针对不同环境要素的破坏情况要制定具体的修复目标，采取不同的技术手段与评估方式。这就需要提前评估、因地制宜，制定生态修复计划确保修复工程高效运行。如日本的《农业用地土壤污染防治法》中要求都、道、府、县知事应制定污染防治对策计划，在计划中应包括通过“客土”方式恢复被污染的农业用地土壤的内容[14]；我国《污染地块土地环境管理办法》第二十四条规定了修复应当编制工程方案；上文提到的《湖北省土壤污染防治条例》第三十二条规定修复应评估风险，制作控制地块和修复地块名单。故在制定个案修复计划时，应当遵循以下目标设定的标准与原则：一，对污染区域污染情况及修复风险进行评估，制作污染地块名单和修复地块名单；二，修复计划的制定应当具有整体性。虽然生态修复面向的是个别区域涉及的几个环境要素的破坏问题，但生态系统的整体性和流动性要求生态修复必然要关注各环境要素之间的相互影响与联系。例如水资源的污染很可能会殃及土地资源，所以修复过程应当着眼于生态系统全局。在修复受损害环境要素的同时，兼顾系统现存良好的环境要素，预防风险；三，在生态修复方案的选择与制定上应当具有妥当性、可行性及经济性[17]。生态修复措施应当不损害其他环境要素、易操作、便于修复目标的评估和量化、保护公众健康且易被公众接受。生态修复虽然是一项高成本、见效慢的系统工程，但生态修复的成本投资应当与修复效果相符合，尽可能实现成本经济最小化，避免造成社会资源浪费。最后，要保证行政机关的有效监督和验收，规范统一科学的方式进行环境损害及修复效果的评估，可以采取招投标等透明的方式借助具备相关资质的专业鉴定机构进行鉴定评估判断。

(四)健全生态修复责任配套制度

1.健全生态修复基金运作机制

2014年最高人民法院《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》第14条明确提出探索设立环境公益诉讼专项基金，但实践中该制度的执行力度欠缺。在基金的管理运行方面，实践中生态修复资金的处理方式一般为上缴国库、检察院账户、法院账户、当地政府财政或行政机关设立的环境资金专户以及设立环境诉讼专项基金。前几种处理方式均会在一定程度上造成难以实现资金专用于生态修复的目的、逾越司法权力的范畴、取支流程较为繁琐、政府为生态修复拨款的比例存疑、增加政府负担等问题。故相比较而言，设立专项基金不仅能保证专款专用，减轻政府对资金的桎梏，并且减轻了政府负担，形成了专门的管理秩序，有利于简化收支流程。昆明市以市为单位建立了独立于政府的“生态公益专项资金账户”，选定一个代表社会公共利益的独立第三方如环保公益组织作为管理人，采取市场运作模式，由第三方负责将责任方支付的费用用于修复生态环境[118]。但该资金的运营也需要政府环保部门、法院、检察院等权力机构的配合与监督，每一笔资金的收支也应当定时向管理机构及社会公众汇报、公示。

专项基金的来源方面，我国应当建立生态修复保证金制度，该制度早已在矿山生态修复中被运用，是指按照“企业所有，政府监管，专款专用”原则，由企业提前在政府指定账户存储用于环境治理和生态恢复的专项资金。该制度将生态环境的污染破坏与生态修复责任绑定，既能促进企业在开发活动中保护环境，又能够避免污染企业造成生态破坏后逃避修复责任。当污染企业切实履行了生态修复义务后，保证金便可以退还企业账户；若企业修复资金不足或逃避修复责任，则将其缴纳的保证金专用于修复受损生态环境。此外，在美国法律规定中，除生态环境的直接侵害者缴纳主要资金外，税收与政府拨款也可以作为专项基金的不可或缺的来源之一。若基金账户由第三方公益组织管理，可通过资金再运营的方式，实现基金自身的增值，或是通过招标、接受各界环保捐款等途径运营账户资金。该账户收支情况同样应当向主管部门报备以及向社会公开列明，对此，要规范基金辅助管理制度，如设立资金审计制度，成立专门资金收支档案，实行“一案一档”上网模式，便于相关责任人和社会公众查询资金使用情况，对挪用生态修复费用的主体必须严肃追责。

2.健全生态修复监督机制

监督应当双管齐下，构建政府内部监管体系的同时，充分发挥社会公众监督的作用。一方面，政府监督应贯彻事前评估—事中治理—事后验收全过程。事前评估生态环境基本情况与风险，制定总体规划，可借力于专业修复机构；修复治理过程中，监督监管应当同时跟进，检测保证各项指标处于合理范围内，及时应对新污染、新问题，及时调整方案并准备启动应急、替代方案；最后对生态修复效果进行整体上的评估验收。另一方面，生态修复的落定是企业经济利益与社会公众生态利益博弈的结果，公众作为社会最主要的组成部分，享有广泛的监督权。公众监督不仅能够弥补行政监管的不足，也可以填补司法救济的空白。生态系统破坏的过程在于日积月累，而企业建设工程等活动对环境污染的资料和记录都由企业自身或政府掌握，很少会公之于众，导致公众受环境污染所害却无法参与到生态修复中。所以，信息公开是公民监督的基础，要将损害评估、修复方案、结果验收等资料和基础数据进行信息披露，使社会公众知悉并了解详情，让公众在生态修复的各个阶段有提出建议和意见的渠道，使公众监督贯彻生态修复的全过程，杜绝责任人急功近利、粗暴掩埋污染物等进一步破坏生态系统的现象发生。地方政府应设立公共监督意见通道，如开通网上意见箱、政府环保邮箱或在政府服务大厅开通环保专门窗口。可借鉴美国联邦环保总署(EPA)使用超级基金修复污染场地时接受公众监督的具体举措，如制作社区关系计划书、召开听证会、收集群众意见、提供相关资料与阅览场所供公众取阅、制作决策报告书，以确保社会公众的全过程参与[19]。

结语

在生态环境与社会经济更加密不可分的今天，恢复原状作为民事侵权责任的承担方式，日益显露出局限性。生态修复责任可以在参照恢复原状责任所体现的价值、功能、理念的基础上填补私法救济生态环境损害的不足，维持社会发展与生态之间平衡。作为生态环境损害救济更合理、系统的方式，生态修复责任不仅是司法实践上的创新，更预示着环境法律责任理论体系的革新，生态修复法律制度的建设与完善仍是任重而道远。环境法律保护体系逐步从只注重预防与管控走向同时注重生态环境功能恢复的新发展理念，修复自然与人类经济发展日益恶化的关系，对践行《民法典》提出的“绿色原则”理念，促进生态文明与经济社会的和谐发展有重大意义。