论行政复议的主渠道作用及其实现

赵冠男

（湖南师范大学，湖南长沙，410008）

2020年2月，中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过了《行政复议体制改革方案》，要求落实行政复议体制改革方案，发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用。2021年8月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，要求全面深化行政复议体制改革，发挥和实现行政复议化解行政争议主渠道作用，在2022年年底前基本形成公正权威、统一高效的行政复议体制。与之相应，2020年11月24日，司法部发布《中华人民共和国行政复议法（修订）（征求意见稿）》（（以下简称《征求意见稿》）），将“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”写入立法目的条款。可见，根据中央政策文件精神和行政复议法修订部署，充分发挥和有效实现行政复议化解行政争议的主渠道作用，显然属于深化行政复议体制改革的核心议题。鉴此，结合笔者对于我国中部H省行政复议案件情况调研的基础数据，拟对行政复议主渠道作用之现实依据、现存问题与实现路径等问题予以分析和探讨。

一、行政复议主渠道作用之现实依据

行政争议在行政管理活动中产生，既需要关注行政管理活动如何服务为民并有效回应人民的真实需求；也需要重视在法治化的轨道当中不断提升民众与政府之间的有效沟通和良性互动。从1990年国务院通过《行政复议条例》，1994年通过《国务院关于修改〈行政复议条例〉的决定》，到1999年《中华人民共和国行政复议法》正式施行，再到2007年《行政复议法实施条例》颁布实施，行政复议制度在我国历经了确立、发展和不断完善的历史进程。在此过程中，行政复议制度化解行政争议的主渠道作用不断凸显[1]。与之相应，行政复议需要根植于化解行政争议的现实需要，发挥其化解行政争议的独特优势。

第一，行政争议案件高发情形突出，要求发挥行政复议的专业性优势。根据笔者调研的基本情况，在2020年1月至12月期间，H省司法厅共受理295件行政复议案件。而在全部的行政复议案件中，与“土地”事项相关的案件数量为201件，占比68.1%；与房屋征补（拆迁）相关的案件数量为31件，占比10.5%。进一步来看，在以省人民政府为被申请人的148件案件中，涉“农用地转用、土地征收审批”事项、由“省自然资源厅、相关市县政府”负责的案件数量更是高达139件。不难看出，在诸多案件类型中，土地和房屋征补（拆迁）类案件所占比率明显最高。

从此类领域行政管理活动的专业性、行政争议产生的复杂性以及极易引发群体性事件的风险性来看，对于此类争议的实质化解，仅靠简单的依法行政要求显然难以达成；调动行政资源、熟悉行政管理、具备调查能力等因素，亦不可或缺。行政机关本身拥有各行各业的专家，在行政管理和事务处理方面，行政机关的专业性无疑更为凸显。体现在行政复议之上，行政复议机关能够调动各方专业人才，专业性、针对性、深入性地调处和解决与专业技术问题密切关联的行政争议问题和案件[2]。

第二，行政争议案件繁复程度较高，要求发挥行政复议的深入性优势。从行政争议多发领域（例如拆迁案件）的案件实况来看，具体个案往往涉及多个行政机关，相关行政行为往往具有多个阶段，且政策性和专业性较强。在实证调研过程中，令笔者印象深刻的是，由H省Y市以及H省审理的一起单一的拆迁案件，引致了市级和省级行政复议机关在2016至2019年近四年的时间当中，前后做出了七份行政复议决定，在综合运用“撤销”“确认违法”“责令履行”“协调结案”等多种方法后，纠纷解决的结果仍然差强人意。

正因为此，不断提升实质化解行政争议的质效，需要充分发挥行政复议的深入性优势：一方面，作为自我监督和及时纠错机制，行政复议机关应同时审查被申请行政行为的合法性与合理性；另一方面，在行政复议中，行政复议机关亦有权直接判定本级政府或下级行政机关发布的规范文件合法与否。通过发挥行政复议的深入性优势，尽力化解此类行政争议，消除群体性事件风险，进而重塑政府形象。

第三，行政争议案件具体类型集中，要求发挥行政复议的高效性优势。总体而言，H省政府在2014至2019年期间共审结行政复议案件1527件。复议案件涵盖不同类型，其中占比较多的征地批复类案件占34.31%，信息公开类案件占22.63%。作为引发行政争议的因由与诉因，在相关行政活动的事实认定、行政行为的结果合理性、行政过程的政策理解与适用问题较为突出，相反，由于法律适用问题而引发的行政争议较为少见。而行政复议制度的高效性优势体现在，行政复议机关首要着眼于行政争议的简单、高效解决，重点关注行政争议实体解决的公平、合理、终局与圆满，并基本满足各方能接受的基本程序公正，能够有效处理和解决事实和结果方面异议突出的行政争议案件。

综上，行政争议案件所呈现的复杂行政争议高发、争议案件日益繁复、行政争议类型集中等突出特点，要求充分利用行政复议制度，实现专业、深入、高效地解决行政争议的制度目标。

二、行政复议主渠道作用之现存问题

为构建全面覆盖、系统协调、统一高效的行政复议体制，将之打造为行政争议化解的主渠道，需要着力解决以下突出的现存问题。

（一）行政复议受案范围存在限制

发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，必然要求尽可能地扩大行政复议的受案范围，解决行政争议进入行政复议程序的“入口”问题。经过二十多年的发展，行政复议范围在实践中早已突破《行政复议法》的文本规定，基本与行政诉讼受案范围保持一致。然而，考察目前的行政复议受案实践，行政复议的受案范围明显受限，具体体现在：

其一，行政规范性文件审查方式有待明晰。行政规范性文件数量巨大，涉及面广，而且实践中，作为行政行为依据的规范性文件倘若违法或不当，势必引发系列的行政争议。可以说，较之更为具体的行政决定，更需要加强对行政规范性文件的监督和审查。而对其审查方式的模糊规定，不利于发挥行政复议监督违法行政规范性文件的纠错优势。

然而，在行政复议实践中，行政规范性文件的复议审查可谓是形同虚设。在H省政府2014—2019年期间审结的1527件行政复议案件中，具体到规范性文件的效力审查，申请人提出规范性文件附带审查的为74件。此中，复议机关未予受理的为20件，占27.03%，复议机关未作回应的为47件，占63.51%。而最终的结果是，并无任何规范性文件被实际纠错。

其二，行政主体范围受到限制。在行政主体方面，存在着国家行政主体和社会行政主体的类型界分。目前来看，不断涌现的社会行政主体（如村民委员会、行业协会等）所大量实施的实质的行政行为，亦有可能影响或侵害其成员的合法权益。但在行政复议案件中，被申请人主要局限于国家行政机关，与之相较，针对社会行政主体实施的实质行政活动所提起的行政复议，并未引起足够的重视，也缺乏有效的救济途径。

其三，新型行政行为存在“盲区”。在行政实践中，新的行政方式不断涌现，诸多新型管理措施无法为传统的行政行为体系所涵括[3]。譬如，大数据背景之下，行政机关采用信用规制措施的情况愈发普遍。实践中，行政相对人的公共信用表现往往可能被行政机关向社会公众予以公布，而信用评级行为具有风险提示的作用，是一种风险面向的行政活动，与聚焦于纠正已经发生的违法行为的传统行政行为之间存在差异。虽然信用规制措施对于规制对象的权益将会产生直接影响，但利用传统行政行为概念不能对其进行界定，由此引发的争议也往往难以进入行政复议渠道。

（二）行政复议审理结果认同度低

实质性、终局性地解决行政争议，应为行政复议制度运行的根本追求。但客观存在的问题是，大量行政复议案件的审理结果最终难以获得行政相对人的有效认同，较大比重经过行政复议的案件仍然进一步走向了行政诉讼甚或信访。具体体现在：

其一，行政复议审理纠错比率偏低。在纠错比例稳步提升的前提下，具体到H省政府审理行政复议案件的统计数据，在1527件行政复议案件中，纠错的案件数量为260件，平均所占比率为17%左右。应当承认，纠错案件的绝对数量和所占比例仍然偏低。

其二，行政复议审理纠错方式受限。然而，在260件纠错案件中，多数的决定方式为“确认违法”和“撤销”，各占60.77%和21.92%；与之相较，履职决定为45件，占纠错案件的17.31%，占结案数的2.95%；而变更决定为0件。总体而言，变更率与履职率畸低，但必须看到的是，恰恰只能通过“变更”“履职”等类型的决定，才能真正地起到行政复议的纠错功效[4]。

其三，调解和解结案比率有待进一步提高。据统计2014—2019年期间，H省全省行政复议案件调解和解结案率年均达19.98%，H省政府行政复议案件调解和解结案率年均达18.27%。进一步来看，一方面，H省全省和省政府各个年份的调解和解结案比率波动较大，并未呈现稳定增长的基本趋势；另一方面，绝大多数行政复议案件实际上并非通过调解和解方式予以结案，例如，H省政府2019年度调解和解结案比率仅为9.44%。

（三）行政复议审理程序公正存疑

通过法治路径化解行政争议，要求行政复议制度构建须遵循基本的程序公正。而程序公正作为“看得见的正义”，既要求审理中立，更强调过程透明和说理充分。从程序公正的角度，我国现行行政复议体制存在的程序问题如下：

其一，面对不断增长的案件数量，行政复议机构的工作压力与日俱增。行政复议机关并未对行政复议案件进行归类与划分，在处理方式上也未有所区分，不断攀升的行政复议案件数量导致，行政复议机关对于行政复议案件的审理不够深入、流于形式，主要采用了书面审理的程序和方式，并未充分听取复议申请人的意见。

其二，在行政复议的审理过程中，为保证审理的中立性、专业性、公正性与权威性，行政复议咨询委员会的设立属于关键环节，但行政复议咨询委员会的实践展开及其效果令人堪忧。然而，通过对H省行政复议工作人员开展问卷调查，调查对象涵盖了不同学历层次、年龄结构以及职务职级，并兼顾了从事行政复议的工作时间。在以上受访人员中，认为有必要建立行政复议咨询委员会的仅占比64%；91%的受访对象认为咨询委员会会增加复议工作量；但只有66%的受访对象认为咨询委员会有利于提高办案质效。可见，对于行政复议咨询委员会的设立、运行、程序和实效，均存在较大的改进和完善的必要。

其三，书面审理方式的采用意味着，复议参与人难以通过听证、辩论等方式，充分地发表意见，参与程度较低，对于审理结果也难有认同。行政复议程序运行的公开性难以保障，审理程序、审理过程、审理结果等均明显存在内部性、神秘性等问题。

三、行政复议主渠道作用之实现路径

针对行政复议制度在体制与机制、实体与程序、审理与执行等方面的问题，有效实现行政复议的主渠道作用，应从以下方面有效展开。

（一）拓宽行政复议受案范围，实现行政争议全面覆盖

拓宽行政复议的受案范围，尽可能将各种类型的行政争议纳入行政复议的解决框架之中，实现行政争议解决的全覆盖，实为行政复议之主渠道定位的题中之义。

第一，行政规范性文件的效力审查应为行政复议的应然内容。为更加全面、有效地发挥行政复议对于大量行政规范性文件的监督和审查功能，应加大对行政规范性文件的审查力度和强度。一方面，如果行政相对人认为作为行政活动依据的行政规范性文件存在合法性问题，有权对此依法提出行政复议申请。唯有如此，才能够有效避免针对同一规范性文件不断提出重复性的行政复议申请。另一方面，应建立行政复议机关针对违法的行政规范性文件依职权审查的制度，如果在行政案件的审理过程中发现规范性文件的效力问题，复议机关可以依职权主动地对涉嫌违法的规范性文件进行审查和处理。

第二，准确把握行政行为内涵，拓展行政复议空间。将社会行政管理活动、新型行政管理活动等实际纳入行政复议范围，必然要求对于行政行为的正确把握与理解。一方面，国家行政向公共行政的代际迈进应予推动，从而有效拓展社会公共行政接受复议审查的空间；另一方面，只要公共行政主体所实施的行政活动对行政相对人的权益造成了实质性影响，均应将之纳入可予复议的行政争议的范围。相反，阶段性的事实行为、不服信访处理意见等，仍然可以排除在复议范围之外。

第三，确立行政复议立案登记制。行政诉讼法修订时，已经用立案登记制取代了起诉审查制，有效解决了行政诉讼立案难的突出问题。《征求意见稿》第36条保留了《行政复议法》第17条第1款规定的申请审查制，同时删除了第2款的规定，但是，立足于行政复议主渠道作用的发挥，亦应在行政复议中采用立案登记制。在操作层面，立案登记制下，相对人申请应当符合法定条件，复议机关对于复议申请的实质审查限于审理阶段，而在立案阶段，仅对相对人的复议申请进行形式审查，不具备法定不予受理情形的，复议机关就应当受理。相应地，行政复议机关在接到复议申请书时，对符合受理条件的复议申请，应当登记立案。

（二）优化行政复议体制机制，实质化解行政争议

为实现行政复议制度实质化解行政争议的制度目标，行政复议的体制机制亦有待优化。

1.加强行政复议体制“三化”建设。首先，行政复议体制应以规范化建设为根据。各级各地应通过出台行政复议体制改革实施方案，细致制定工作规则、程序规定、听证办法、任命办法等，有效形成齐整完备的行政复议规范体系。同时，各级行政复议机构应按照立案、审理、决定、执行、监督的职能框架，着力建设一体高效、科学通畅、公开透明、便民利民的工作体制，全面保障行政复议规范化运作。

其次，行政复议体制应以专业化建设为支撑。建设专业化行政复议队伍，是行政复议体制改革的有力支撑。行政复议人员首先需要通过国家统一法律职业资格考试，并取得行政复议执法资格；行政复议人员政治素质和业务能力的有效提升，有待于培训、考核和管理制度的有效建立[5]。

最后，行政复议体制应以信息化建设为依托。立足大数据的时代背景，统一化、数据化的行政复议工作平台应实现互联互通、信息共享；确立规范的在线办案流程，实现在线指导、精准监督。政府门户网站和各类公共平台应提供法律咨询、立案审查、案前调解、文书送达等便捷的线上服务[6]。

2.强化和提升行政复议程序的实质纠错功能。应着力构建类型化纠错决定体系。对具有明显轻微瑕疵的行政行为可予补正，对具有一般瑕疵的行政行为可予撤销，对具有重大而明显瑕疵的行政行为则属于无效行政行为。与之相应，分别规定撤销、变更以及确认违法决定，并明确其具体的适用情形。更为重要的是，应提高“变更”“履职”等措施的决定和执行比例，藉此实际提升行政复议的纠错功效。

3.大幅提高调解和解方式结案的案件比率。

从实质化解行政争议的角度，通过调解和解的方式有利于真正地实现“案结事了”。依托于行政复议制度的高效性、灵活性、专业性特点，在结案方式方面，和解与调解制度在有效化解争议、构建和谐社会方面优势明显。应进一步拓展和解与调解制度的适用范围和环节，在复议案件立案之前、审理过程中以及复议决定的执行程序中，均可采用调解和解方式结案。当然，保障复议申请人的真实意愿，调解内容和结果不得损害公共利益，更不得明显违法违规等，构成了行政复议调解和解的底限要求。

（三）完善行政复议审理程序，实现复议审理公平公正

在程序公正的基本要求之下，应从以下方面完善行政复议审理程序。

第一，繁简分流，实现案件分类审理。当前行政复议案件数量不断攀升，案多人少矛盾日益突出。为优化办案资源配置，提高办案质效，应根据案件的不同类型，实行繁简分流、分类审理。一方面，简案快办，效率优先。对事实清楚、争议不大的简单案件，适用简易程序，实行快审快结，尽快化解纠纷；另一方面，繁案精办，质量为上。

《征求意见稿》将复议审理程序分为一般程序和简易程序，多数案件适用一般程序审理，简易程序仅在部分案件中适用。但笔者主张，在行政复议审理程序中，审理程序结构安排可以更多考虑效率因素，简易审理程序更为灵活和高效，应当作为行政复议案件审理的基本和主要程序[7]。针对一些事实情况和法律关系简单、且双方并无实质争议的简单案件，可以适用简易程序，设置更短的复议期限，采取口头听取意见，以及书面审查等灵活多样的审理方式，依法快速办理。

第二，充分发挥行政复议委员会的中立与专业指导功能。引入律师、学者等外部专家组成行政复议委员会，参与案件审理，成为解决“既当运动员，也当裁判员”难题的突破口。行政复议委员会采取“政府主导，专家参与”的基本模式，由行政复议机构负责人担任领导和行政职务，委员既应吸收复议机构和执法部门的实务工作者，也需吸纳社会团体、高校和科研院所的专家学者[8]。至为重要的是，为保证行政复议委员会的中立性和独立性，应以来自复议机构以外的非常任委员为主。

第三，听证审理，落实直接言词原则。《征求意见稿》第42条第1款规定：“行政复议机关审理行政复议案件，原则上应当听取申请人、第三人的意见”，该条款替代了《行政复议法》第22条规定的书面审查原则条款。据此，对于双方争议较大的复杂复议案件的审理，应尽力克服书面审查方式的弊病。复议机关应真正确立直接言词原则，听取申请人、第三人的意见以及复议参与人之间的言词辩论。直接言词原则的确立与落实，能够保证审理者兼听双方意见，准确判定案件事实和审理结果；能够体现程序公正，增强当事人的参与感和认同感；能够提升裁决活动的社会公信力，增强公众对裁决结果的认同。当然，兼顾效率追求，可对审理程序进行灵活和简化的处理，如设立线上线下听证场所，采用网上开庭方式，简化开庭审理流程，让群众以“看得见、听得懂、说得出”的方式参与复议。

第四，遵循公开原则，增强案件审理透明度。公开审理是案件审理接受社会关注和监督的过程。在言词审理原则之外，公开审理原则亦不可或缺。行政复议案件的公开审理有利于提升行政复议的公信力和影响力，增进社会公众对复议工作的了解，力促更多行政争议进入行政复议渠道进行解决。与此同时，公开审理复议案件兼具监督效果，有助于提高复议工作的规范性，提升案件办理质量。

行政复议的主渠道作用实现属于全面深化行政复议体制改革的核心议题。行政复议案件所呈现的复杂行政争议高发、争议案件日渐繁复、行政争议类型集中等特点，要求充分利用行政复议制度，实现专业、深入、高效解决行政争议的制度目标。针对于此，实现行政复议的主渠道作用，应着力做到：第一，拓宽行政复议受案范围，实现行政争议全面覆盖：将行政规范性文件实际纳入行政复议范围；准确把握行政行为内涵，拓展行政复议空间；确立行政复议立案登记制。第二，优化行政复议体制机制，实质化解行政争议：加强行政复议体制“三化”建设；强化和提升行政复议程序的实际纠错功能；大幅提高调解和解方式结案的案件比率。第三，完善行政复议审理程序，实现复议审理公平公正：繁简分流，实现案件分类审理；充分发挥行政复议委员会的中立审理和专业指导机能；听证审理，落实直接言词原则；遵循公开原则，增强案件审理透明度。