“捕诉一体”背景下检察提前介入侦查的法理探析与现状进路

杨小超

（山东大学，山东青岛，266237）

自1982年我国宪法取消了检察机关的一般监督权以来，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”这一宪法条文从未改变，我国检察机关作为国家法律监督机关的定位自始未变[1]。与此同时，随着检察权行使方式的不断变革，检察机关针对侦查机关的法律监督也由过去的事后监督逐渐演变为提前介入，从而实现同频同步、全流程监督引导，进一步强化了法律监督职能[2]。检察提前介入侦查发端于20世纪“严打”时期，随着“江苏昆山龙哥反杀案”“湖南新晃操场埋尸案”等广受舆论关注的重大案件的出现，屡次进入公众视野，备受争议。

2018年以来，在新一轮司法体制改革进程中，最高人民检察院以“捕诉一体”为切入点，自上至下推动检察机关内设机构改革，形成“十大检察厅”，要求属于本院管辖的同一刑事案件自适时介入到审查起诉，再到事后监督，原则上需由同一部门的同一承办检察官进行办理[3]。在“捕诉一体”的实践需求下，检察机关提前介入侦查实施引导，对于减少侦查、捕诉与审查之间的分歧，降低退补率以及不起诉率，提高办案质量和效率具有重要意义[4]。然而，不论从理论层面还是实践层面，检察提前介入侦查一直以来就是一个富有争议性的话题，加之我国目前又处于改革深水区和攻坚期，故而，有必要以“捕诉一体”为研究背景，探寻提前介入的理论支撑、实践现状与未来发展，以期更好地处理侦诉关系，推进国家法治进程。

一、“捕诉一体”下检察提前介入侦查的法理探析

（一）检察提前介入侦查的概念辨析

检察提前介入侦查，即对于一些重大疑难复杂、新罪名、证据较薄弱等案件，检察机关依据刑事诉讼法的相关规定，在侦查机关正在进行侦查活动而尚未提请批准逮捕和移送审查起诉时，就直接参与其中并对侦查活动予以引导、监督并提出建议的诉讼活动[5]。面对“捕诉一体”检察机关内设机构改革，侦查与检察两大职能的距离逐渐缩小，检察机关的话语权逐渐增强。通过检察引导侦查，着力提高侦查效率，夯实侦查质量，检察提前介入侦查的内涵从侧重引导侦查逐渐转向侧重主导侦查，表现出检察提前介入后实质影响侦查的新现象[6]。

然而，检察提前介入侦查与主导侦查、引导侦查仍然是存在区别的，绝不能混为一谈。检察主导侦查主要存在于采取“检警一体化”模式的德国、法国、日本等大陆法系国家，按照相关国家立法例，检察机关是主要的侦查机关，警察机关则是侦查的辅助机关[7]，检察机关对警察可以径直施以命令和指挥。与主导侦查相反，检察引导侦查更侧重于指导，在我国体现为并未波及两机关的法律地位与职权分布[8]，公安机关仍然是主要的侦查机关，检察机关仅对侦查取证活动提出意见和建议，主要体现在两个层面：一是对于侦查方向以及证据的收集、提取与固定加以引导，二是对侦查活动进行法律监督[9]。与主导侦查中检察机关占据绝对优势和引导侦查中检察机关“隔靴搔痒”不同，“捕诉一体”中同一检察机关中的同一承办法官讲求提前介入的微妙平衡，面对一些重大复杂案件或者其他有必要介入的案件时，检察机关自主决定实质性适时介入，但这一权力的使用同时受制于法律条文和司法实践规定，要求其介入方式、介入范围、介入时间等必须精确细致。除此之外，从时间角度考虑，主导侦查和引导侦查原则上不受时间限制，整个刑事诉讼过程中均可适用，而检察提前介入侦查一般是指审查起诉之前，如果案件已经进入审查起诉程序，则并非真正的提前介入。

（二）检察提前介入侦查的性质争论

检察机关在审查起诉之前介入侦查程序，这一诉讼活动的性质在理论界和实务界均众说纷纭，与此相对应的检察机关和侦查机关、检察权和侦查权之间的关系、定位、属性问题更是论述众多。随着“捕诉一体”办案模式的深入推进，相关争论层出不穷，比如有学者认为单一的侦查主导取证模式下，可能利用行政化办案优势，出现证据收集不规范甚至不合法的情况，检警关系疏离，侦诉合力难以实现，因此亟需形成更为密切的检警关系，共同完成追诉职能[10]。另有学者认为“捕诉一体”与我国目前检警关系不相适应，而面对这一失衡，该学者主张对捕诉一体予以改良，这也从侧面体现出该学者尚且支持现有分工负责的检警关系，停留在检察引导侦查层面[11]。

由此，对检察提前介入侦查的法理基础加以梳理，主要存在以下观点：“诉讼职能说”“法律监督说”和“综合说”。“诉讼职能说”认为检察提前介入侦查是实现公诉权的保障，是检察机关公诉权向侦查机关的延伸，目的在于有效行使诉讼职能、引导取证，进而提高胜诉率[12]。该说强化了检察机关的诉讼职能，同时也契合目前“捕诉一体”所追求的效率精神，但忽视了宪法所定位的法律监督职能，忽视了检察机关对侦查机关的制约与监督，检察提前介入侦查的终极目标不仅仅在于实现追诉犯罪的目的，同时还应对侦查过程中存在的问题予以纠偏，使之符合法治精神。“法律监督说”认为宪法对于检察机关的定位是国家法律监督机关，其所拥有的法律监督权是提前介入的根本支撑，目的在于对侦查机关的工作实行及时、适时、实时的监督，切实履行宪法赋予的法律监督职责[13]。该说与“诉讼职能说”形成对比，以检察机关的宪法定位为出发点，法律根基固然明确，但忽视了提前介入的创设初衷和实践价值，因为其产生和发展均与司法制度改革息息相关，“捕诉一体”在司法实践中需要通过提前介入提升追诉质量和效率。“综合说”则将前述两种学说相融合，认为检察提前介入侦查兼具有效行使诉讼职能和切实履行法律监督的双重价值[14]。“综合说”将二者有机融合，从实践要求和宪法定位双重角度对检察提前介入侦查的法理根基进行阐释，既有效引导了侦查机关取证方向，符合目前“捕诉一体”办案模式下对案件质量与效率的要求，同时又对侦查机关的侦查行为予以深入且实质的制约和监督，总体来讲符合检察提前介入侦查的内涵初衷。

二、“捕诉一体”下检察提前介入侦查的现状问题

（一）检察提前介入侦查的现状分析

2005年，最高人民检察院发布《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》，明确指出要进一步规范介入侦查的具体要求；2010年，最高检印发《关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》，规定对于黑恶势力犯罪、“两抢一盗”、涉毒涉黄等具有严重危害的案件，必须依法适时介入侦查，快捕快诉；2016年，最高检发布《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》，要求完善介入侦查、引导取证机制，提高报捕案件质量；2021年，最高检印发《“十四五”时期检察工作发展规划》，指出研究办案机制运行规律，完善“捕诉一体”办案模式，健全提前介入侦查等机制。由最高人民检察院自2005年至今所发布的各类司法解释、工作纲要等文件不难看出，“提前介入”逐渐适应目前以审判为中心、捕诉一体等司法体制改革的趋势，从零散摸索发展成固定机制，案件范围从危害严重的特定案件扩展到其他案件。

在以上政策文件的基础上，笔者检索了最高检截止到2022年3月2日已经发布的所有指导性案例，共145个，在指导意见中明确写出“提前介入”“介入”“适时介入”“引导侦查”四个关键词之一的共计22个，占比15.2%。涉嫌罪名相对广泛，主要分布在贪污贿赂罪（8次），危害公共安全罪（6次），侵犯财产罪（5次），扰乱公共秩序罪（4次）等。从时间角度来看，2020年以前仅3例，2020年、2021年以及2022年第一季度共计19例，相对比例为1:6.3。最高人民检察院于2010年12月31日发布第一批指导性案例，到2019年12月九年间共计发布16批，而2020年至今两年间共发布了19批，近两年增长迅速。与此同时，由上述案件分析也可看出，检察提前介入侦查的案件同样呈增长趋势，这与新一轮司法体制改革息息相关，特别是“捕诉一体”办案模式要求检察机关在保证案件质量的基础上，依法提升办案效率。目前在司法实践中，检察提前介入侦查大致有两种样态：一是检察机关内部参与型，即本文所提及的提前介入，通过派驻检察员等形式直接参与侦查活动的全过程；二是检察机关外部监督型，也即本文所提及的引导侦查，一般来讲检察机关并非直接深入参与侦查活动，而是通过翻阅案卷、走访调研等形式发现侦查活动的问题，并给予口头或书面意见[15]。总体来讲，“捕诉一体”视野下，尤其是扫黑除恶专项斗争以及疫情防控以来，检察机关对提前介入、引导取证的重视程度越来越高，适用率稳步提升。并且，在涉黑案件的办理上，最高检和公安部已达成共识，自2020年起，所有黑社会性质组织犯罪案件一律提前介入。

（二）检察提前介入侦查的实践困扰

不论从政策文件的出台还是指导性案例的发布，不难发现检察提前介入侦查的步伐不断提速，这是“捕诉一体”等司法体制改革的必然要求和必经之路。然而，提前介入这一诉讼活动在司法实践中仍暴露出诸多问题。第一，检察提前介入侦查的法律规定不明确。尽管最高检已经出台的多部司法解释中提及“提前介入”的字样，公安系统、检察系统也有众多的合作协议，但是检察提前介入侦查尚未形成具体的、可操作的、有针对性的专门文件。按照宪法、刑事诉讼法及相关法律文件，检察机关与侦查机关是分工负责、互相配合、互相制约的关系，检察机关可以对侦查机关行使法律监督权，但并未明确规定用“提前介入权”或者采用提前介入的模式进行监督[16]。因此，检察机关在提前介入发现问题予以纠偏时还要考虑侦查机关是否配合，否则很难建立起强有力的提前介入运行体系。

第二，检察提前介入侦查的具体内容不明晰。其一，提前介入的主体不统一。司法实践中主要存在两种介入模式：一是检察官单独介入，即检察机关指派检察官介入，或者由检察机关设在侦查机关的监督办公室中的检察官承担介入任务；二是专案组联动介入，即检察机关从不同部门抽调人员形成检察官办案组，“捕诉一体”后，这个办案组往往主要由案件承办部门的成员构成，最终以工作组的形式介入侦查[17]。其二，提前介入的时间不固定。检察提前介入侦查的时间过早或过晚，都会影响介入工作的实际效果，不利于检察机关依法履职。《人民检察院刑事诉讼规则》规定“适时介入侦查活动”，但表现在司法实践中，检察机关对“适时”的理解却相对宽泛。其三，提前介入的范围不确定。一方面，在案件范围上，按照法律规定限于“重大、疑难、复杂等案件”以及“必要的时候”，何为重大疑难复杂以及有必要，其解释方向和具体内容争议较大[18]。同时在“捕诉一体”办案模式下，需要快速办理的一些特定案件，为了加快办案进程检察机关也可以提前介入。另一方面，在介入程度上，检察机关应该全面还是有限介入，若“全面介入”将动用较多的检察资源，也有越俎代庖之嫌；如果采用有限介入，那么限度应该如何确定也成为实践中的难题。其四，提前介入的程序不规范。首先，在介入方式上存在检察机关主动介入和被动介入两种方式，二者并无明确规定。其次，检察机关介入后了解案情并提出建议方式不同。有地区检察机关书面审查研究后发出“纠正违法通知书”“补充侦查提纲”等以书面形式介入侦查，有地区检察机关参加“联席会议”共同商讨案件或直接参与现场侦查活动，还有地区检察机关长期设立派出检察室专门负责提前介入。尽管《人民检察院公诉工作操作规程》对于引导侦查取证的方式作出了一些规定，但前文已经提及提前介入与引导侦查取证并不相同，因此检察机关提前介入的指导规范亟需细化出台[19]。

第三，检察提前介入侦查的实体操作不智能。目前随着第四次工业革命深入发展，我国法学界对“人工智能”“大数据”的研究与运用热潮持续升温[20]。侦查阶段，大数据侦查的普遍运用，刑事司法公权力机关数据收集与使用的深度和广度得到了极大提升，我国的警务模式也从传统的情报主导警务逐渐升级为以人工智能和大数据技术为根基的智慧警务[21]。检察机关也正在适应“科技强检”“智慧检务”的建设目标，实现司法办案、检察办公等领域信息化、智能化应用全覆盖，推动检察工作增质增量。“捕诉一体”办案模式追求案件自始至终一站式，尽可能减少重复工作。尽管两机关内部实现了较高程度的智能化、信息化，然而智慧警务和智慧检务之间存在脱节，两机关之间的某些基础设施或技术出现空白现象限制了互操作性，导致智慧平台缺乏整体性规划，尚未建立起有效的案件信息共享移送机制[22]。一方面检察机关无法进入侦查机关系统内部查阅相关案件，造成信息交流错位以及重复劳动；另一方面电子证据的移送制度不规范、不及时，导致提前介入过程中两机关对于案件无法及时衔接。

三、“捕诉一体”下检察提前介入侦查的规范进路

（一）加快检察提前介入侦查的相关立法进程

尽管“捕诉一体”改革进行得如火如荼，但专门性文件却少之又少，笔者检索发现目前专门性的规定只有上海市人民检察院在2018年发布的《上海市检察机关捕诉合一办案规程（试行）》，有关“提前介入”及其与“捕诉一体”的衔接的法律法规、规范性文件尚为空白，因此对于“捕诉一体”下检察提前介入侦查亟需有法可依，其立法完善迫在眉睫。

首先，要确立检察提前介入侦查的原则。一是程序法定原则，无论是检察机关还是侦查机关，都只能在合法范围内行使职权和承担义务，对于不合法、不合规的行为予以严惩；二是适度介入原则，检察提前介入侦查不能一味地追求“主导侦查”，检察机关要始终谨记自己在法律中的地位，要有方向性地、有针对性地进行实质引导、适度引导。三是效率与质量并重原则，“捕诉一体”追求效率，但并非放弃案件质量，反而追求案件质量的提升，因此检察提前介入侦查遵循效率原则引导侦查，让司法资源合理分配使用；另一方面有目的地介入，以案件要求为标准，确保办案质量。其次，要细化检察机关与侦查机关的法律定位。目前立法明确两机关分工负责、互相配合、互相制约，未来需细化明确两机关的具体职责分工[23]，明确检察机关的提前介入权力。最后，要明确检察提前介入侦查的相关范畴内涵，从介入的主体、时间、范围、程序等多方面构建起“捕诉一体”办案模式下具体的提前介入机制。

（二）构建检察提前介入侦查的具体运行机制

其一，明晰提前介入的主体与时间。关于介入主体，“捕诉一体”改革后，结束了之前批捕部门和公诉部门职责分离导致的介入侦查在实践中的混乱情况。因此，需明确介入主体应当是该案件的承办部门及其承办法官，组成办案组提前介入侦查，同时办案组中有两名及以上检察官，在缓解办案压力的同时，保证检察机关的自我监督。关于介入时间，案件的重要程度是影响检察机关提前介入时间最主要的因素。对于“命案”等极其重大案件，检察机关在案发后即需要前往现场参与侦查活动，助力大案要案准确迅速侦破；对于“疑难、新型”等相对重大案件，检察机关需在侦查机关立案并确定犯罪嫌疑人之后介入；对于其他需要介入的案件，检察机关在犯罪嫌疑人已被采取强制措施后介入即可，由此符合“捕诉一体”办案模式的内在要求，在节约司法资源的同时高效办案。

其二，确定提前介入的范围与程序。检察提前介入并非多多益善，一方面在案件范围限定上，要平衡检警在权力行使上可能存在的冲突，同时考虑两机关人员的办案素质差异，因此在我国检察机关需与侦查机关协商确定案件范围，特别是将“有必要”加以确定。比如“捕诉一体”要求下，一些涉疫案件需快速处理结案，为防止案件拖延造成不利后果，检察机关可以提前介入侦查，引导证据准确收集，迅速提起公诉。另一方面在介入程度上，检察机关需坚持“参与但不干预、指导但不领导”的原则[24]，提前介入时要准确衡量案件的证据情况，有针对性提出补充和完善建议，以期达到介入的预期目的。介入程序上，为保持侦查行为的相对独立性，应以侦查机关申请检察提前介入为主，检察机关主动介入为辅。提前介入后，为能够在“捕诉一体”办案模式下有效提起公诉，检察机关应对侦查取证提出书面意见，并监督其落实[25]。对于重大疑难复杂案件，检察机关可直接深入侦查现场，同侦查机关现场办案，对证据的收集与固定、程序的适用与规范提出建设性意见。

（三）健全检察提前介入侦查的配套保障体系

第一，强化检察机关监督刚性。检察机关拥有追诉与监督的双重职能，检察提前介入侦查的法理基础之一便是检察机关的法律监督权。尽管“捕诉一体”侧重强调检察机关的追诉职能，但检察机关的监督职能仍不可忽视，反而要加以强化，增强监督效力，提高监督质量。同时，利用好作为维护司法公正重要手段的检察建议，执行好《人民检察院检察建议工作规定》，完善检察建议的送达程序，建立抄送制度，明确回执期限，强化检察建议的监督落实，以保证检察机关监督的有效性[26]。

第二，增强介入效果反馈力度。“捕诉一体”办案模式推动“捕”与“诉”有效结合并贯通一体，审前阶段检察机关的主导责任进一步强化，逐渐形成新型的检警关系。通过派驻检察、联席会议、退回补充侦查等方式，完善检察提前介入的效果反馈机制，实现检警两方的双向互动[27]。检察机关需及时回访侦查人员，对侦查工作实时跟进，并且根据案件审查起诉的标准及时引导侦查取证工作；侦查机关需及时对接检察机关，对于侦查工作中出现的新情况、新问题实时告知与反馈，确保提前介入的完整性与全程性。

第三，加大人工智能司法投入。人类社会发展到智慧时代和数字社会，我国的“智慧司法”建设需持续推进。一方面，要完善电子办公以及办案协同系统，尤其是电子卷宗系统，开发电子卷宗同步移送程序，有利于检察机关实时动态关注案件，进而酌情调整介入方向。除此之外，利用区块链技术，注重证据电子化、规范化、连续化，有效减少刑事证据保管与运用的缺失。另一方面，加强检警智库建设，检察提前介入侦查可吸纳聘请外部专业人员参与其中，弥补检察官自身侦查业务水平不足以及时间紧张的问题，同时，培养信息化技术人才，两机关在人才引进时注重知识背景的多元化，提升检警人员业务能力。

四、结语

检察提前介入侦查自20世纪80年代滥觞至今已40年有余，随着时代发展其内涵不断变化并丰富，在“捕诉一体”检察机关内设机构改革背景下也体现出新的生机活力。然而，司法实践中检察机关提前介入标准的适用不统一，相关立法、政策文件更新不及时，同时我国各地司法实践差异化较大，导致不规范现象愈来愈多，因此，明确检察提前介入侦查的概念与性质，通过完善立法、细化司法、完善配套措施等方式，建立健全提前介入体制机制是对时代发展要求的响应。总之，在“捕诉一体”背景下，我们理应对提前介入进行理论上的深入研究、实践中的积极探索，促使其规范化、制度化，更好地服务于刑事诉讼司法实践。