“放管服”改革的行政学价值分析

王立军

(西安工业大学 马克思主义学院，西安 710021)

一、问题的提出

(一)理论与实践的需要：“放管服”改革的提出

中国共产党第十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这意味着未来中国政府明确自己的职责，在政府与市场的关系能够更加准确定位，从而能够提供更好的公共服务，满足人民对美好生活的需要。2015年李克强总理在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上明确指出：“本届政府成立伊始，开门办的第一件大事就是推进行政体制改革、转变政府职能，把简政放权、放管结合作为‘先手棋’。”在这次会议上，首次提出了“放管服”改革。 2020年国务院总理李克强在国务院政府工作报告中提出把“放管服”改革纵深推进。意味着我国 “放管服”改革历时五年的实践，逐步向纵深发展。由此，必须要对过去“放管服”的价值追求进行反思，为未来的纵深发展提供新的思考。

从李克强总理首次提出“放管服”之后，学术界围绕“放管服”进行了多方面的研究。马宝成、肖文荪两位学者在2015年7月分别从不同的视角对“放管服”进行了研究，开启了“放管服”研究。从此之后，围绕“放管服”的研究逐年上升(见图1)。

以“放管服”为主题进行检索，共检索2327篇文献。以“主题=放管服+来源类别=CSSCI”进行检索，共检索173篇文献。对这些文献进行分析，发现学者们主要从以下几个方面进行研究。第一，围绕“放管服”改革成效、目标和发展进行研究。李军鹏总结了改革开放40年来，我国“放管服”改革的经验和进程，并认为十九大后，我国“放管服”面临新的形势和要求。进而提出深化 “放管服”改革的主要目标是全面建设国际化、法治化、便利化的国际一流营商环境。第二，围绕政府在“放管服”改革中优化服务的研究。这方面的成果集中体现在优化营商环，其中税务部门的研究较为突出。第三，政府在“放管服”改革中的职能转变研究。翟云认为“互联网+政务服务”推动了“放管服”的纵深发展，重塑了政府治理模式，扬弃了传统政府管理模式，重塑“整体政府”治理模式，增强了人民的获得感。第四，地方政府“放管服”改革的实证研究。应小丽等人认为浙江通过以“四单一网”建设为载体，完善“放管服”改革的平台；以“最多跑一次”改革为重点，健全“放管服”改革的运行机制，推动地方治理现代化的新发展。可以说，通过学者们的努力，“放管服”研究取得不错的成绩。但是仍然存在一定的研究不足。通过对文献的梳理，发现缺乏对“放管服”行政学价值分析的研究。对这个问题的厘清，有助于从根本上弄清楚党中央和国务院推动“放管服”改革的原因，进一步明确政府“放管服”改革战略意义，构思未来“放管服”改革的发展方向。

图1 “放管服”研究发文量(2015-2020)

(二)“效率”与“公平”：行政学的价值追求

当前我国政府推行的“放管服”改革，究竟是追求“效率”还是“公平”，抑或是追求二者的融合？从行政学的发展史来看，行政学不是单纯追求“效率”，还包括“效益”或“公平”等价值。公共行政学的发展也试图实现“效率”和“公平”的有机结合。公共行政学最初产生就是为了追求效率。伍德罗·威尔逊在《行政研究》中就强调政府“首先能够适当和成功地做什么；其次怎样以最高的效率和在资金与资源上最少的消耗来完成这些事情”[1]。继威尔逊之后，泰勒、古利克、厄威克等人试图通过专业化、科学管理等提高公共行政的效率。同时传统公共行政并没有放弃对“民主”的追求。因为公共行政的诞生深受资本主义民主思想的影响。正如威尔逊在《行政研究》中明确指出“民主问题是造成公共行政复杂化和不同于专制国家的一个根本原因，同时也是改革的基础”[2]，传统公共行政本身蕴含了“民主”思想，意味着在追求“效率”的同时并没有完全忘记“公平”的价值取向。

事实上，传统公共行政过分强调“效率”的价值取向饱受争议。最为著名的是“西蒙和沃尔多”的争论，二者之间的争论实质就是科学是否应该(或能够)考虑价值和人性。正是基于这样的批评，公共行政学必须重新思考和定位自己的价值取向。新公共行政学恰好满足了历史的需要，对传统公共行政的价值取向进行了激烈的批判，认为公共行政要强调“公共性”，追求“公平”的价值取向。戴维·哈特指出公平理论赋予公共行政伦理的内容，破解伦理僵局，也为行政人员提供了一条职业准则，即行政人员不仅要确保公民基本平等自由权的实现，而且要有责任和义务为最少受惠者获得公共服务进行各种努力。[3]为了实现公共行政对“公平”的追求，弗雷德里克森等人还提出了一系列的原则，但非常遗憾，这些设计无法有效实现新公共行政的价值追求。正如张成福所言：“由于新公共行政运动没有提出自己的可操作性方案，因而，它的公平追求并没有作为这场学术运动的主题而得到承认，也没有对政府切实的影响。”[4]

新公共管理正是对传统公共行政和新公共行政的继承与批判，重新确立了自己的价值追求。相比于传统公共行政来言，新公共管理的价值不仅仅追求“效率”，还追求“效益和经济”等价值原则。而哈罗则认为正是新公共管理对效率和效果的追求，在最大程度上保证了公民平等享用公共服务的权利。同时他还列举了大量的事实印证新公共管理从理论和实践上都促进了社会公平和正义。[5]当然，新公共管理通过私营管理的方法和理念重塑政府，取得了不错的成就，同时也引起了公共行政学的争议。正是对新公共管理的批判，20世纪90年代后，新公共服务等理论不断涌现，这些理论都认为“效率”和“公平”是公共行政的追求，而每个理论的价值诉求侧重不一。新公共服务理论强调“公平、民主”等价值追求，整体性治理认为新公共管理的追求造成了治理的碎片化，把解决人们的实际问题作为最根本的目的，实现公共行政的价值追求。公共价值管理理论则认为公共行政要创造公共价值。公平与民主需要贯穿到“效率”分配的过程中，嵌入公共价值管理的过程中。

从公共行政学的演变来看，公共行政致力于“效率”与“公平”的价值追求，呈现出钟摆式运动，而行政学的价值追求在“效率”和“公平”的融合。“公共行政既是管理问题，又是宪政问题，只有把两种认知结合起来，才能理解公共行政,进而有效地解决公共行政的现实问题。”[6]改革开放以来，我国的政府改革，符合行政学价值取向。而 “放管服”改革更是为了实现“效率”与“公平”的深度融合，不断推动我国行政体制改革，构建人民满意的服务型政府，推动我国社会主义现代化强国的建设。所以，笔者从价值分析入手，探讨我国“放管服”的价值，进而明确“放管服”纵深发展的战略选择。

二、“效率”与“公平”的契合：“放管服”的行政学价值

(一)以人民为中心：“放管服”的核心价值

1. 放权于民。中国共产党从成立开始，始终把“人民”置于中心地位，一切工作都围绕人民，始终坚信只有以人民为中心，才能确保革命、建设和改革的成功。改革开放之前，计划经济体制难以满足我国经济社会发展的需要，使得社会主义建设遭遇危机，党中央深刻反思我国社会主义建设，强调以“经济建设”为中心，推动市场经济体制改革，提高政府效率，满足了人民群众日益增长的物质文化需要。随着我国改革的持续深入，社会主义市场经济体制不断成熟和完善，但是仍然出现了市场难以摆脱政府过多干预的结局。政府对市场的过多干预，导致政府职能“错位”、“越位”和“失位”等现象的出现。这些现象的出现，实质就是对“以人民为中心”的理解不够深入。党的十八大以来，针对经济社会的变化，中共中央在十八届三中全会通过了全面深化改革的决议，其中明确强调市场在资源配置中起决定性作用，要发挥市场的作用，必须转变政府职能。而“放管服”改革就是政府职能转变的关键行动。“放管服”改革进一步释放政府权力，激活市场力量，充分体现了政府以人民为中心的核心价值。随着我国人民生活水平的变化，现有的市场经济体制难以满足人民群众对美好社会生活的需要。 “放管服”改革进一步下放行政审批权，删减繁文缛节，减少政府干预市场，明确政府与市场、社会的界限，激发了市场和社会活力，让更多的主体参与国家治理，充分体现了政府放权与民的理念和行动。

2. 服务人民。中国共产党历来的宗旨就是为人民服务，党领导下的政府始终把这一理念贯彻到行政中，“放管服”改革行动更是彰显这一宗旨。简政放权和创新监管最终都是为了实现政府服务质量的提升，从而把为人民服务的宗旨落到实处，让人民群众有更多的获得感。简政放权就是优化政府提供公共服务的程序，让人民群众办事更加放心、更加省心，使企业和群众“办事不求人”，真正做到为人民服务。创新监管不是让政府成为“运动员”，而是成为 “裁判员”，认真严格落实监管制度，确保市场秩序和社会秩序的良好运转。尤其是涉及国计民生的重要领域和行业，政府更要理直气壮的加强监管，确保人民能够得到满意的服务和产品。

3. 人民评价。习近平总书记说：“时代是出卷人，我们是答卷人，人民是阅卷人。”习近平总书记的讲话充分体现了马克思主义唯物史观，是对群众史观的发展和创新，充分说明了“放管服”改革必须由人民进行评价。 群众路线始终是我们党的根本路线，中国共产党在革命、建设和改革的历程中，始终坚持群众路线。“放管服”改革的纵深发展离不开群众路线。因为群众对“放管服”改革具有最深刻的体会。“放管服”改革牵涉人民群众最为切身的利益。比如办事的程序是否公平和便利，群众和企业最能直接感受，也最能发现问题，并最终提出合理的解决问题的办法。所以，“放管服”改革最终由人民进行评价，并推动“放管服”的纵深发展。

(二)效率：“放管服”的价值追求

效率是什么？学术界的理解各不相同，总体来讲，比较认可的说法就是投入和产出之比，简单来讲，就是要用最小的投入，带来最大的收益。“放管服”改革中政府如何实现对“效率”的追求？

1. “放管服”改革是政府的一次自我革命。中国共产党对“改革”的认识非常深刻。党的第二代领导集体明确提出“改革是第二次革命”，很清楚地说明了改革的性质。从改革开放四十多年的历史来看，中国共产党对改革的认识非常精准。正是这样的认识，推动中国共产党不断进行自我革命，努力提高社会生产力，满足中国现代化建设的需要。“放管服”改革是中国全方位改革中的一项，其主要目的是推动政府自身革命，从根子上破除政府自身不符合现代化建设的理念、行为和制度建设，实现政府自身效率的提升。从 “放管服”的实践来看，优化了营商环境， 解决群众和企业办事的“最后一公里”，实现“最多跑一次”，推动政府效率提升，充分体现了“放管服”改革的对“效率”的追求。

2. 减低政府运行成本。20世纪90年代以来，中国不断推动社会主义市场经济体制改革，取得非凡成就。但是随着改革的不断深入，一些固有的体制积弊也逐渐显露，这些体制积弊严重阻碍政府效率的提升，增加政府机构和社会运行成本。通过“放管服”改革，进一步厘清政府与市场、社会的边界，明确政府职能，避免政府出现“越位”“错误”等现象，从而提高政府自身效率。同时通过放权，减少行政审批制度，让市场的归市场，社会的归社会，减少政府承担不必要的事务，从而相对减少政府的投入，实现政府以最小的投入产生最大的效益，满足政府机构职能改革的需要。

3. 提升社会效益。改革开放之初，我国实行高度集中的计划经济体制。高度集中的计划经济体制容易产生体制僵化、政府干预过多等问题。随着我国社会主义市场体制不断完善，原有的一些体制问题得到解决。但是仍然部分体制问题没有得到有效解决，造成了政府过度干预市场，尤其是在重点行业和重要领域引发了一些社会问题。而社会问题产生后，群众会质疑政府行为，从而影响政府形象，导致群众对政府不信任。不信任的直接结果就是政府需要花费更多的成本。但是“放管服”改革，理顺政府与市场和社会的关系，不过度干预市场和社会，明确自己的职能定位，从而提供良好的服务，提升自己的形象，增强群众对政府的信任度，政府运行的成本会降低，产生的效益就会提升。同时 “放管服”改革有助于营造良好的市场环境，构建亲清政商关系，减少企业和群众办事的成本，提升社会效益。

(三)公平：“放管服”的价值旨归

1. “放管服”实现政府与市场关系良性发展的有效路径。改革开放以来，我国的经济体制先后经历了“计划为主、市场为辅”“市场对资源起基础性作用”等过程，实质都是强调政府对资源的配置居有优先地位，造成了市场与政府关系的不平等。随着我国市场经济体制不断成熟，对政府与市场的关系有了更加理性的认识。党的十八届三中全会明确了市场对资源配置其决定性作用。要发挥市场对资源的决定性作用，必须全面推动经济体制的深化改革。经济体制全面深化改革的关键是转变政府职能，核心是处理好政府与市场的关系，进一步发挥好政府的作用。李克强总理认为“放管服”是处理好政府与市场关系的重大改革之举。通过“放”进一步明确政府与市场的关系，让市场“法无禁止即可为”，让政府“法无授权不可为”。尤其是出台权力清单和负面清单，使市场和政府的关系有了更加明确的边界，推动了两者关系理性发展。

2. “放管服”更加有利于维护市场主体之间的平等关系。“放管服”有效理顺政府与市场之间的关系，使政府不乱干预市场，加强对市场的监管，确保市场交易主体的平等。 “负面清单管理平等地适用于公有制与非公有制经济、内资与外资企业，为建设统一开放、竞争有序的市场体系，指明了努力的方向。”[7]按照“放管服”的改革思路，各类市场主体依法有序平等进入市场，没有贸易壁垒和制度障碍，为市场主体之间在统一开放的市场秩序公平竞争提供保障。更为重要的是通过“放管服”改革，能够推动法治政府、法治社会、法治国家的一体化建设，推动法治中国的实现。法律面前人人平等是法治的一项基本原则，所以“放管服”改革，更加有利于市场主体的平等地位的实现。

3. “放管服”改革能够更好地实现为人民服务的价值理念。中国共产党和中国政府历来强调为人民服务，并始终践行“为人民服务”的价值理念。而“放管服”顺应时代要求，为了满足人民群众对美好生活的需要，简化办事流程，提升办事效率，让人民群众“最多跑一次”，真正体现了党和政府全心全意为人民服务的宗旨。同时“放管服”改革更加有利于激活市场主体活力，为人民群体提供更加优质的商品和服务，为当前中国社会主要矛盾的解决提供可行性选择。

三、“效率”与“公平”的深度融合：“放管服”的战略选择

以赫伯特·考夫曼为代表的一些学者认为，公共行政的价值追求具有钟摆效应，一边是效率，一边是公平。从公共行政学的发展历程来看，始终围绕两者在运动。“放管服”作为政府职能转变的关键措施，是中国公共行政的具体实践，是融合“效率”和“公平”的有力途径。但“放管服”改革以来，尽管取得了诸多成就，仍有不尽人意的地方。高小平、崔运武等人都从不同的视角解释了目前“放管服”存在的问题，但对“放”“管”“服”之间存在不匹配的问题是大家一致的共识。这种不匹配的核心问题就是没有处理好“效率”或“公平”的融合。如何实现两者之间的有效融合？必须进一步推动“放管服”的纵深发展。

(一)重塑以“人民为中心”的“放管服”价值理念

公共行政学价值围绕“效率”和“公平”做钟摆运动，实质就是 “政府为中心”和扬弃“政府为中心”的具体体现。强调“政府为中心”，公共行政遵循管理主义，追求“效率”原则。政府追求效率是符合时代需要的，也是公共行政的天然使命，没有“效率”的政府是不道德的，其命运和结局也是可悲的。但是政府把“效率”始终置于首要位置，为了实现“效率”而放弃其他价值诉求，同样注定是不可行的。因为政府行为具有公共性，注定了其价值诉求必须考虑“公共性”，不能把公私不分的“效率”作为首要的价值“诉求”。所以一部公共行政史，就是在演绎对“政府为中心”和扬弃“政府为中心”的历史过程。如何扬弃？公共行政具有不同的回答。但是不论是新公共行政，还是新公共服务，抑或是整体性治理，都无法有效解决这个问题。当然，整体性治理是最具有可能性融合两者的理论选择，但是从现有中国政府改革的历程来看，仍有不符合中国实际的地方。要解决两者的融合问题，必须重塑“人民为中心”的价值理念。“人民为中心”是对“效率”和“公平”融合的最佳诠释，也是“放管服”改革深化发展的根本原因。

习近平认为：“中国共产党领导是中国特色社会主义最为本质的特征”，“中国特色社会主义的制度优势是中国共产党的领导”。充分说明了中国共产党对中国治理的合法性和合理性，也深刻揭示了中国治理与西方国家治理最大的不同。中国共产党从成立之初就把全心全意为人民服务作为自己的宗旨。中国共产党一百年的历史发展，正是一部全心全意为人民服务的历史。尽管党中央始终不断强调以人民为中心，但是不可否认，少部分地方政府或者领导干部，始终对中央精神落实和贯彻不到位，漠视“人民为中心”，导致政府在政策执行中出现偏差，无法真正实现“放管服”的功能。所以必须重塑政府“以人民为中心”的价值理念。

应始终围绕构建“人民满意”的服务型政府为契机，不断推动政府“以人民为中心”的价值理念的重塑。“人民满意”是一个结果。结果的实现需要过程，这意味着任何政府行为必须始终要明确以“人民为中心”的价值诉求，不能仅仅把实现部门或者组织目标作为价值诉求，政府部门需要进一步从不擅长的微观领域退出，更加注重宏观政策的制定和市场、社会秩序的监管。同时要关注人民集中反映的“问题”，尤其是涉及民生的重点、难点问题，切实制定制度，有效合理解决问题，真正落实中国共产党“以人民为中心”的价值理念。

(二)实现“效率”与“公平”的融合，树立系统性思维

改革开放以来，我国经济社会取得了非凡成就。这些成就的取得与我国政府所倡导的价值取向有非常紧密的关系。改革开放之前，我国实行计划经济体制。计划经济体制的弊端之一就是容易造成体制僵化，进而导致政府效率低下。为了改变这种状况，党中央和国务院多次推行改革，提升政府效率。李鹏在1988年的《政府工作报告》中明确说明：“建设和改革都要以提高经济效益为中心，不断推进科技进步和加强现代化管理。”事实上，改革开放以来，政府工作报告的一个重点就是提升“效率”。为了提升“效率”，进行了多次机构改革，也取得了不错的成效。

然而回顾改革历史，深入研究政府机构的改革历程，发现政府改革呈现出“碎片化”的图景，其中权责不匹配、机构编制不合理等问题比较突出，严重限制了政府效率的提升。为了改变这种状况，党中央决定进行全面深化改革。强调改革的“全面”，实质就是强调改革要注重系统性方法。正如习近平所说：“注重系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求，也是推进改革的重要方法。改革越深入，越要注意协同，既抓改革方案协同，也抓改革落实协同，更抓改革效果协同，促进各项改革举措在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在改革成效上相得益彰，朝着全面深化改革总目标聚焦发力。”[8]正是基于此，中央出台了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，为了解决过去改革不彻底的问题，更好实现“效率”和“公平”的融合，党中央特别强调改革要注重坚持优化协同高效原则。

为了落实中央关于全面深化机构改革的决定，在国务院机构改革第三次会议上，韩正强调要坚持优化协同高效，强化内部职责整合，搞好国务院机构改革的各项任务。[9]由此可见，政府在改革过程中不断强化系统性思维，不断强调“放”“管”“服”三者的协同合作。在2020年的《政府工作报告》中，李克强总理更是明确指出：“在常态化疫情防控下，要调整措施、简化手续，促进全面复工复产、复市复业。推动更多服务事项一网通办，做到企业开办全程网上办理。放宽小微企业、个体工商户登记经营场所限制，便利各类创业者注册经营、及时享受扶持政策。支持大中小企业融通发展。完善社会信用体系。以公正监管维护公平竞争，持续打造市场化、法治化、国际化营商环境。”[10]从李克强总理的讲话中，能更清晰地把握“放管服”改革的系统性。这项改革不仅仅是单纯的某一方面，而是一个系统工程。要实现“效率”与“公平”的有机集合，必须利用系统方法，推动政府机构体制改革，才能使得“放管服”追求的价值诉求得到有效落实。

(三)持续推动政府改革，为“效率”和“公平”的有机融合提供保障

“放管服”改革是以“人民为中心”的政府改革，强调改革的系统性方法，必须从以下几个方面进行政府改革，才能更有效地实现“放管服”行政学价值的诉求。首先，凝聚改革共识，齐心推动政府机构和职能变革。“放管服”改革是政府进行的自我革命。政府必须放弃组织或者部门的狭隘利益，以“人民为中心”进行政府改革，推动组织或者部门职能转变，提供更好的公共服务，满足人民对美好生活的需求。其次，做好“加减乘除”，有机推动政府职能变革，实现“公平与效率”的有效结合。“放管服”改革的系统性必须达到“上下”联动 、“左右”协同的立体图景，从而实现“放”的减法或者除法，“管”的加法，“服”的乘法。推动政府职能转变，大力放权给市场主体，营造亲清政商关系，更加有效激活市场活力，为全面建设社会主义现代化提供必要的主体力量。推动监管体制创新，利用信息数据平台，确保市场主体秩序的统一、开放、竞争和有序，满足人民需要的更加优质的产品与服务。最后，创新绩效考评方式，优化考核主体结构，强化问责机制。长期以来，政府机构的绩效考核一般都是以组织或者部门为基础，这种考核方式的弊端就是无法真正体现“以人民为中心”的行政学取向。随着信息技术的发展，近年来很多部门在窗口服务中都推行“满意度”，并取得了很好的成效。但是，同样要清晰地认识到，纯粹或者单一的“满意度”有可能失去评价的意义。有很多原因或者机会造成“数据”失真，比如投票人胡乱填写。所以必须严格按照岗位职责，创新绩效考评方式。而对于岗位中明确的岗位职责不能有效履行的，应该按照岗位职责的要求进行问责，真正落实“放管服”改革，把“公平”与“效率”的融合落实到具体的岗位中。